◎ 袁方成 王明為

城市基層治理的結(jié)構(gòu)調(diào)適及其反思
——以黃石市街道體制改革為樣本

◎ 袁方成 王明為

街道作為城市基層政府及行政管理的末端，街道體制改革實(shí)質(zhì)是我國(guó)城市基層治理結(jié)構(gòu)和治理能力建設(shè)問(wèn)題。本文在梳理學(xué)界關(guān)于街道體制的爭(zhēng)論及其有待澄清的地方的基礎(chǔ)上，以湖北省黃石市街道體制的改革為例，討論改革的源起與作為，發(fā)現(xiàn)其改革的效果并不樂(lè)觀，但在后續(xù)的改革政策中，也在逐步調(diào)整。對(duì)街道體制改革進(jìn)行思考，撤銷街道辦的改革應(yīng)堅(jiān)持推進(jìn)大部門體制改革，逐步規(guī)范社區(qū)組織架構(gòu)，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)等等。在城市基層治理體制改革的實(shí)踐中，對(duì)于是否撤銷街道辦事處，更要探索適合本地實(shí)際的改革方法，真正做到因地漸進(jìn)改革。

街道體制 基層治理 改革路徑

十八屆三中全會(huì)對(duì)新時(shí)期我國(guó)改革進(jìn)行了全面的規(guī)劃，明確提出進(jìn)一步“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)。城市基層治理體系及治理能力的建設(shè)是整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。目前，城市街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱“街道辦”）作為我國(guó)城市基層政府的派出機(jī)關(guān)，是政府行政和社會(huì)管理的末端，同時(shí)也是政府行政管理與社會(huì)自我管理的交匯點(diǎn)，在城市基層治理中發(fā)揮著中樞的作用。城市街道體制改革對(duì)于我國(guó)城市基層治理及整個(gè)國(guó)家治理體系和能力建設(shè)也具有十分重大的意義。

在探索和推進(jìn)街道體制改革中，學(xué)界進(jìn)行了大量的討論，主要集中在四個(gè)方面：城市基層治理的合理層級(jí)問(wèn)題；街道的法律地位問(wèn)題；街道的功能和權(quán)力問(wèn)題；街道與社區(qū)的關(guān)系問(wèn)題等。從實(shí)踐來(lái)看，各地政府紛紛結(jié)合本地實(shí)際開(kāi)展街道體制創(chuàng)新，構(gòu)筑新型基層治理體制來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的組織管理、社會(huì)調(diào)控和社會(huì)動(dòng)員，以滿足社區(qū)居民的生活需要。2009年開(kāi)始，湖北省黃石市積極探索街道體制改革創(chuàng)新，“試水”大部制改革，以強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)。先后在鐵山區(qū)、黃石港區(qū)等4個(gè)城區(qū)內(nèi)開(kāi)展“撤街道、并社區(qū)”的街道體制改革。2012年4月，西塞山區(qū)撤銷了原有的6個(gè)街道辦事處。至此，黃石市形成了“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理的“扁平化”管理服務(wù)格局。一場(chǎng)歷時(shí)三年，以創(chuàng)新城區(qū)街道社區(qū)管理服務(wù)體制為主題的改革于2012年全面完成。撤銷街道辦事處，能否有效促進(jìn)基層民主的推進(jìn)？減少層級(jí)，能為政府減少多少行政成本？撤銷街道后，人員分流到何處？改革能否徹底，服務(wù)能否更加完善，社會(huì)管理能否更加合理？

一、分歧與爭(zhēng)論：街道體制改革的討論

街道體制改革是我國(guó)城市基層管理體制和治理體系的改革和探索。我國(guó)不少城市都在探索和推進(jìn)街道體制改革，雖然現(xiàn)有的改革并沒(méi)有涉及到較深層次的政府體制，但已經(jīng)向著推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向邁出了一步。然而，學(xué)界對(duì)街道體制的改革也有著不同的分歧和爭(zhēng)論，主要集中在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）組織性質(zhì)：虛VS實(shí)

在城市基層治理改革中設(shè)計(jì)合理的管理層級(jí)是首要難題。當(dāng)前，我國(guó)城市管理體制是市、區(qū)、街道、社區(qū)的四級(jí)管理，其中市、區(qū)二級(jí)為政府，街道辦為政府派出機(jī)關(guān)，社區(qū)居委會(huì)為自治組織。在“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”體制下，街道辦被賦予相當(dāng)于一級(jí)政府的管理職責(zé)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了派出機(jī)關(guān)的職能范圍和承載能力。①這一提法在客觀上已隱含著“街道是一級(jí)政府”的涵義?！皟杉?jí)政府、四級(jí)管理”的模式在邏輯上的矛盾以及實(shí)際操作的情況，帶來(lái)的問(wèn)題就是街道辦究竟應(yīng)該定位于“派出機(jī)關(guān)”還是“一級(jí)政府”？②黃石市存在市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)管理，由于統(tǒng)籌規(guī)劃在政府，公共服務(wù)在社區(qū)，街道辦事處只是扮演了“二傳手”的角色，導(dǎo)致街道辦事處和社區(qū)的很多功能趨于重合，撤銷街道辦勢(shì)在必行。但如果減少管理層級(jí)，撤銷街道辦，區(qū)政府將直接面對(duì)社區(qū)，管理頭緒無(wú)疑增多，更多事務(wù)還是得推給社區(qū)、居委會(huì)，有可能區(qū)政府就變成了“一傳手”。

（二）法律地位：明VS暗

2009年全國(guó)人大廢止了《城市街道辦事處組織條例》，這使街道體制失去了基本的法律依據(jù)。這個(gè)條例廢止后，撤銷街道辦在法律上就沒(méi)有了障礙，但目前的法律法規(guī)尚有街道辦享有某些執(zhí)行權(quán)的規(guī)定，并賦予一些具體職能。廢止該條例后，街道辦的設(shè)置和工作可以適用《地方組織法》的規(guī)定，但就其法律地位而言，街道辦是上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，而不是一級(jí)政府。按照《地方組織法》（2004修正）第六十八條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”依據(jù)法律規(guī)定，街道辦不能作為一級(jí)政府存在。而現(xiàn)實(shí)中的街道辦，究竟應(yīng)定位為“一級(jí)政府”還是“派出機(jī)關(guān)”，這一點(diǎn)還仍不明確，街道辦的身份就顯得十分尷尬。另一方面，2011年出臺(tái)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見(jiàn)》，以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與為核心內(nèi)容。由此可見(jiàn)，街道辦職能異化和擴(kuò)張既不符合國(guó)際潮流(街道管理體制是中國(guó)政府的獨(dú)有模式，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”)，也沒(méi)有相應(yīng)法律法規(guī)的支撐。③

（三）權(quán)責(zé)職能：統(tǒng)VS分

如何科學(xué)定位街道的功能和賦予相應(yīng)的權(quán)力也是街道改革面臨的難題。隨著城市管理重心下移，街道辦承擔(dān)的職能急劇膨脹，變成了“準(zhǔn)政府”卻沒(méi)有賦予相應(yīng)的管理權(quán)力和資源，從而出現(xiàn)了“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”現(xiàn)象。④目前街道辦的行政管理權(quán)、組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等權(quán)限大為加強(qiáng)，但實(shí)際上擁有的大多是事權(quán)，而非真正意義上的管理權(quán)，更多的是嚴(yán)格按照要求完成上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)和工作任務(wù)，在承擔(dān)更多職責(zé)的同時(shí)卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力作保證。⑤其職能機(jī)構(gòu)迅速膨脹，且?guī)缀鹾w了包括一級(jí)政府所具有的民政、司法、治安、教育、交通、衛(wèi)生、計(jì)生、街道經(jīng)濟(jì)、社區(qū)管理及服務(wù)等區(qū)域性、綜合性、社會(huì)性的工作，直逼一級(jí)政府建構(gòu)。而對(duì)應(yīng)的街道辦的人員配置較低，人事管理制度不規(guī)范，人員素質(zhì)偏低。隨著居民物質(zhì)生活水平和文化需求水平的提高，社會(huì)信息普及和交流的頻繁，居民的物質(zhì)和精神需求日趨多樣化，這些都對(duì)街道管理的能力和水平提出了更高的要求。⑥而現(xiàn)有街道辦的組織規(guī)?；旧鲜前凑账爡^(qū)常住人口規(guī)模設(shè)計(jì)的，面臨著人口倍增、社會(huì)事務(wù)繁重、社會(huì)矛盾頻發(fā)等問(wèn)題，按既有的組織規(guī)模和傳統(tǒng)的管理方式就難以很好地履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

（四）街居關(guān)系：收VS放

理順街道與社區(qū)的關(guān)系，對(duì)于撤銷或不設(shè)街道辦都是必須回答的問(wèn)題。街道辦在實(shí)際工作中出現(xiàn)的政事不分、政社不分、政企不分等現(xiàn)象，社區(qū)居委會(huì)作為群眾性自治組織，其社區(qū)服務(wù)工作基本是在政府與街道辦的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，在這種情況下，社區(qū)居委會(huì)就喪失了自治組織的功能，當(dāng)社區(qū)居委會(huì)沒(méi)有行政權(quán)力，卻要完成街道辦下派的行政任務(wù)；沒(méi)有經(jīng)濟(jì)力量，卻要擔(dān)負(fù)區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的財(cái)力。法律規(guī)定街道辦與社區(qū)居民委員會(huì)關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)，在實(shí)際工作關(guān)系中卻是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，居委會(huì)成了基層中政府的“傳話筒”，下達(dá)上級(jí)命令，甚至成為“監(jiān)視器”，監(jiān)督居民完成政治任務(wù)。撤銷街道辦事處，主要是大幅減少了街道辦事處施加于社區(qū)居委會(huì)的壓力，體現(xiàn)在人、財(cái)、物方面對(duì)社區(qū)居委會(huì)的束縛，從而激發(fā)社區(qū)自治的自主性，能夠讓居委會(huì)把大多精力投入到居民自治上，實(shí)現(xiàn)自治功能，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

堅(jiān)持撤銷街道辦的人士認(rèn)為，街道辦只是政府的派出機(jī)構(gòu)，撤銷街道辦不僅合法，而且更是政府轉(zhuǎn)變職能和減少管理層次、提高政府工作效率的現(xiàn)實(shí)要求，是加強(qiáng)基層建設(shè)、增強(qiáng)社區(qū)自治功能的要求。持否定意見(jiàn)的人士認(rèn)為，若直接撤銷街道辦，一級(jí)區(qū)政府該如何去管理服務(wù)幾十個(gè)乃至上百個(gè)社區(qū)、居委會(huì)呢？

街道體制改革實(shí)質(zhì)上是我國(guó)城市基層治理結(jié)構(gòu)和治理能力的建設(shè)問(wèn)題，必須將街道體制改革置于整個(gè)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展及基層治理體系建設(shè)中來(lái)考量。街道體制改革涉及到重新理順城市基層治理的合理層級(jí)、街道的法律地位、功能和權(quán)力以及街道與社區(qū)的關(guān)系等多方面關(guān)系，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，因此，在改革時(shí)必須進(jìn)行科學(xué)論證，試點(diǎn)先行，并確保一定的人力、物力、財(cái)力保障，因地制宜，循序漸進(jìn)，使街道體制改革能最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

二、黃石街道體制改革的源起與作為

湖北省黃石市位于鄂東南，長(zhǎng)江中游南岸?，F(xiàn)轄黃石港區(qū)、西塞山區(qū)、下陸區(qū)、鐵山區(qū)4個(gè)市轄區(qū)、陽(yáng)新縣和1個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)——黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，代管大冶市（縣級(jí)市）。黃石城區(qū)面積233平方公里，人口77萬(wàn)，下設(shè)15個(gè)街道辦，153個(gè)社區(qū)，每個(gè)街道平均約5萬(wàn)人，每個(gè)社區(qū)人均居民數(shù)約5000人。

街道辦作為我國(guó)城市最基層的管理組織，長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)揮著“準(zhǔn)政府”的作用。隨著城市化進(jìn)程的加快和基層社會(huì)管理中出現(xiàn)的諸多新變化、新情況、新問(wèn)題，其法律地位、職能定位、管理和服務(wù)方式等都亟需進(jìn)行創(chuàng)新與改革。自2009年3月份開(kāi)始，黃石市按照“橫向大部制，縱向扁平化”的改革思路，先后在鐵山區(qū)、下陸區(qū)等4個(gè)城區(qū)內(nèi)開(kāi)展“撤街道、并社區(qū)”的街道體制改革。黃石市街道體制的改革主要包括四個(gè)方面：

（一）撤銷街道辦，減少管理層級(jí)

2009年3月，黃石市鐵山區(qū)首開(kāi)全國(guó)先河，撤銷了鐵山和鹿獐山2個(gè)街道辦，實(shí)現(xiàn)區(qū)政府直管。2011年5月，下陸區(qū)撤銷了新下陸、老下陸、東方山3個(gè)街道辦。2012年3月，黃石港區(qū)撤銷了沈家營(yíng)、黃石港、紅旗橋、勝陽(yáng)港4個(gè)街道辦。4月19日，西塞山區(qū)撤銷了臨江、澄月、陳家灣、八泉、黃思灣等6個(gè)街道辦。至此，黃石市4個(gè)城區(qū)全部撤銷了街道辦，一個(gè)存在了50多年的行政機(jī)構(gòu)街道辦徹底退出了黃石市民的視線。

撤銷街道辦，管理體制便由過(guò)去的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)，變成市、區(qū)、社區(qū)三級(jí)，城區(qū)直接管理社區(qū)，社區(qū)工作由區(qū)直部門直接指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，形成了“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理的“扁平化”管理格局。⑦原來(lái)街道辦承擔(dān)的管理職能劃轉(zhuǎn)到區(qū)民政局、農(nóng)林局等部門，服務(wù)職能則調(diào)整到社區(qū)，社區(qū)直接由區(qū)負(fù)責(zé)管理。同時(shí)組建社區(qū)事務(wù)管理委員會(huì)及辦公室，與區(qū)民政局合署辦公，負(fù)責(zé)社區(qū)資源、資產(chǎn)、資金等的管理使用以及社區(qū)干部的管理、考核、教育、培訓(xùn)工作。

（二）調(diào)整社區(qū)規(guī)模，精簡(jiǎn)整合機(jī)構(gòu)

在撤銷街道辦的同時(shí)，對(duì)各城區(qū)社區(qū)管理區(qū)域進(jìn)行了重新調(diào)整。鐵山轄區(qū)社區(qū)由原有的16個(gè)整合為9個(gè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置由改革前的37個(gè)縮減為25個(gè)，44家事業(yè)單位歸并整合成19家。下陸轄區(qū)社區(qū)由原有的39個(gè)整合為26個(gè)，調(diào)整后的社區(qū)隸屬關(guān)系也相應(yīng)作了調(diào)整。黃石港轄區(qū)社區(qū)由原有38個(gè)社區(qū)整合為26個(gè)，區(qū)屬事業(yè)單位由原有的47家整合、精簡(jiǎn)為21家，其余的予以撤銷。同時(shí)調(diào)整11個(gè)區(qū)直部門機(jī)構(gòu)，街道辦撤銷后，將保留牌子，但牌子和印章由區(qū)社區(qū)工作管理委員會(huì)統(tǒng)一管理。西塞山轄區(qū)社區(qū)由原有39個(gè)社區(qū)整合為20個(gè)，區(qū)行政機(jī)構(gòu)36個(gè)整合為29個(gè)，51家事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為22家。

全市城區(qū)社區(qū)數(shù)量由改革前的153個(gè)調(diào)整為112個(gè)，社區(qū)平均戶數(shù)由1000余戶調(diào)整為近3000戶。將原有129個(gè)社區(qū)居委會(huì)整合為72個(gè)大社區(qū)，由區(qū)直部門直接管理。在整合社區(qū)過(guò)程中，同步整合社區(qū)工作人員和社會(huì)資源，并將機(jī)關(guān)人員充實(shí)到社區(qū)，貼身服務(wù)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)和居民生活。

（三）明確權(quán)責(zé)，理順工作關(guān)系

街道辦撤銷后，原來(lái)街道辦承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理、城管執(zhí)法、司法行政、人民武裝等職能收歸區(qū)直相關(guān)部門，公共管理服務(wù)及黨務(wù)、群團(tuán)等職能下放到社區(qū)。對(duì)于必須由各職能部門獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)、社區(qū)自治管理的職責(zé)和部門承擔(dān)但需社區(qū)協(xié)助的職責(zé)進(jìn)行了具體分類和明確。

組建社區(qū)工作管理委員會(huì)及其辦公室，社區(qū)工作管理委員會(huì)辦公室與區(qū)民政局合署辦公，社區(qū)日常管理、考核由社區(qū)工作管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)，其他單項(xiàng)工作由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)助管理。居民自治事項(xiàng)由社區(qū)自行負(fù)責(zé)，其中社區(qū)黨務(wù)、就業(yè)再就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安和消防安全等工作安排專職人員負(fù)責(zé)。政府部門在社區(qū)規(guī)定職責(zé)之外確需社區(qū)協(xié)助辦理的事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)區(qū)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組同意后，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則執(zhí)行。

（四）加大投入，健全保障機(jī)制

一是人員分流安置。妥善調(diào)整使用好人力資源，在各區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排機(jī)關(guān)、街道、社區(qū)人員，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)整和充實(shí)區(qū)直部門工作力量，建立運(yùn)行有序的人才交流機(jī)制。二是加大財(cái)政投入力度。黃石市并沒(méi)有因?yàn)檎虾笊鐓^(qū)個(gè)數(shù)減少而縮減財(cái)政支出，反而加大了社區(qū)建設(shè)的財(cái)政投入。在2009-2011三年全市共投入6000多萬(wàn)元用于社區(qū)辦公活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)的基礎(chǔ)上，2012-2015年，市級(jí)財(cái)政每年列支1000萬(wàn)元，對(duì)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助。⑧同時(shí)，加大向上爭(zhēng)取資金的力度，加大“共駐共建”力度，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人以多種形式支持社區(qū)建設(shè)。三是加大社區(qū)干部待遇保障力度。逐步增加社區(qū)工作者工資待遇，通過(guò)評(píng)比、考核等形式對(duì)社區(qū)干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)社區(qū)工作者積極管理服務(wù)社區(qū)的熱情，社區(qū)干部報(bào)酬基本達(dá)到每個(gè)月2000元左右。

三、黃石街道體制改革后效及政策調(diào)整

在黃石街道體制改革的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，在撤銷街道辦減少管理層級(jí)的同時(shí)，市、區(qū)級(jí)政府管理幅度也隨之?dāng)U大；而新設(shè)立社區(qū)組織的職責(zé)確定、人員分工以及工作考評(píng)也還有待進(jìn)一步細(xì)化等等問(wèn)題。顯然，街道體制改革的實(shí)踐遠(yuǎn)比制度設(shè)計(jì)更為復(fù)雜。那么，如何進(jìn)一步深化和完善社區(qū)管理體制改革，則仍是當(dāng)前需要解決的問(wèn)題。

（一）改革效果不容樂(lè)觀

黃石市“撤街道、并社區(qū)”的街道體制改革，將原來(lái)街道辦所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)管理、城管執(zhí)法等職能統(tǒng)一收歸相關(guān)部門，公共管理服務(wù)及黨務(wù)、群團(tuán)職能下放到社區(qū)，目標(biāo)在于強(qiáng)化社區(qū)職能，減少辦事環(huán)節(jié)，提高辦事效率。在整合社區(qū)過(guò)程中，同步整合社區(qū)工作人員和社會(huì)資源，以使社區(qū)各方力量得到充實(shí)和加強(qiáng)，更好地履行其社會(huì)管理職能。同時(shí)，也將理順區(qū)政府、區(qū)直部門、社區(qū)之間等方面的關(guān)系，社區(qū)管理體制逐步完善，形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理的“扁平化”管理服務(wù)格局。使得社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)不斷健全，促進(jìn)社區(qū)管理服務(wù)多元化；擴(kuò)大社區(qū)居民自治的空間，增強(qiáng)社區(qū)自治、服務(wù)、協(xié)助、監(jiān)督職能，夯實(shí)和諧社區(qū)創(chuàng)建基礎(chǔ)，從而有效推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作。

但從改革效果來(lái)看，存在著若干值得重視的方面：

1.社區(qū)行政化傾向依然嚴(yán)重。社區(qū)管理體制改革后，各種政府公共服務(wù)事項(xiàng)直接下沉到社區(qū)，社區(qū)直接為居民提供的公共服務(wù)項(xiàng)目越來(lái)越多，工作量日漸增大。以2013年重新修訂了社區(qū)工作準(zhǔn)入制度的西塞山區(qū)為例，該區(qū)社區(qū)承擔(dān)著29家區(qū)直部門下達(dá)的65個(gè)單項(xiàng)工作任務(wù)，同時(shí)還需要承擔(dān)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拆遷等區(qū)委區(qū)政府交辦的中心工作。⑨由于社區(qū)面臨眾多的考核、評(píng)比，計(jì)劃生育、綜合治理、安全生產(chǎn)等涉及“一票否決”的考核，占用了社區(qū)大量工作精力。這種社區(qū)工作內(nèi)容和考核方式的行政化，導(dǎo)致社區(qū)工作人員直接以考核評(píng)比的要求作為工作指向，而忽略了居民的現(xiàn)實(shí)需求。

2.社區(qū)治理體系有待完善。撤銷街道辦之后，黃石各城區(qū)分別組建了社區(qū)工作委員會(huì)，并下設(shè)辦公室直接指導(dǎo)、聯(lián)系社區(qū)工作，但各城區(qū)的人員配備、工作職責(zé)各不相同。市級(jí)層面缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，各城區(qū)政府部門存在在思想觀念和工作模式的轉(zhuǎn)變不到位的情況，將社區(qū)視作“工作部門”或“下屬機(jī)構(gòu)”，習(xí)慣于將具體工作交由“基層”來(lái)完成，缺乏政府行政管理模式與社區(qū)居民自治的有效銜接互動(dòng)。此外，社區(qū)居民自治水平較低，社區(qū)協(xié)商議事會(huì)和社區(qū)居民代表大會(huì)參與率不高，平均約占15.68%。社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展水平不高，大多停留在文藝活動(dòng)層面，維權(quán)類、議事類、志愿服務(wù)類社會(huì)組織嚴(yán)重缺乏，缺乏對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的科學(xué)引導(dǎo)，居民參與社區(qū)事項(xiàng)決策、自主管理社區(qū)事務(wù)平臺(tái)尚未完全建立。

3.社區(qū)服務(wù)功能仍顯弱化。扁平化管理改革后，社區(qū)工作力量較改革前有較大增加，平均每個(gè)社區(qū)工作人員達(dá)到15人，但社區(qū)工作人員整體功能發(fā)揮不夠。社區(qū)主職忙于應(yīng)對(duì)區(qū)級(jí)下達(dá)的行政事務(wù)，社區(qū)專干接受區(qū)直部門指導(dǎo)，忙于上報(bào)各種表格、辦證。社區(qū)工作者缺乏應(yīng)有的激勵(lì)淘汰機(jī)制，存在著“不犯錯(cuò)誤不下崗”現(xiàn)象，形成在一屆任期或聘用期內(nèi)“做與不做都一樣”的局面。加之，隨著居民服務(wù)需求日趨多樣化，社區(qū)服務(wù)設(shè)施總量供給不足，城市社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施、便民利民服務(wù)不夠，村改居社區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)不全，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)水平距離居民的需求還有一定的差距。

（二）改革政策的后續(xù)調(diào)整

這些問(wèn)題出現(xiàn)后，在后續(xù)的改革政策中，也在逐步調(diào)整。

1.完善體系架構(gòu)，提高治理能力。一是組建市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。整合社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，重建市、區(qū)兩級(jí)社區(qū)建設(shè)工作體系，理順社區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、社區(qū)工作管理委員會(huì)和民政部門有關(guān)職責(zé)。組建市級(jí)社區(qū)工作委員會(huì)，統(tǒng)籌管理社區(qū)各項(xiàng)工作。社區(qū)工作委員會(huì)下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)社區(qū)開(kāi)展工作。二是夯實(shí)社區(qū)“兩委三站”。對(duì)現(xiàn)有的社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)站、社區(qū)群眾工作站、社區(qū)共建工作站的組織架構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)“兩委三站”的職能進(jìn)行細(xì)化和明確。三是強(qiáng)化居民自治。大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，建立社區(qū)社會(huì)組織工作站站長(zhǎng)培訓(xùn)交流機(jī)制。強(qiáng)化居民自治，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的居民自治機(jī)制。

2.健全保障機(jī)制，給社區(qū)賦權(quán)增能。對(duì)社區(qū)承擔(dān)的公共事務(wù)進(jìn)行清理、評(píng)估、分類，建立市、區(qū)兩級(jí)社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入制度，明確區(qū)分社區(qū)應(yīng)依法履行的職責(zé)任務(wù)和依法應(yīng)協(xié)助政府部門完成的工作任務(wù)，對(duì)應(yīng)依法履行的職責(zé)任務(wù)，由相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門給予支持和指導(dǎo)；對(duì)應(yīng)依法協(xié)助的工作任務(wù)，由發(fā)出工作任務(wù)的政府部門負(fù)責(zé)保證社區(qū)完成任務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)、人員和其他軟硬件要求。對(duì)各級(jí)政府部門確需社區(qū)完成的其他事務(wù)，引入市場(chǎng)機(jī)制，由財(cái)政資金出資購(gòu)買相應(yīng)服務(wù)項(xiàng)目并委托社區(qū)代為完成。健全完善駐區(qū)單位共駐共建制度，深化落實(shí)共建責(zé)任，進(jìn)一步引導(dǎo)駐區(qū)單位積極主動(dòng)地為所在社區(qū)的工作和發(fā)展創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。

3.優(yōu)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升服務(wù)能力。一是壯大服務(wù)隊(duì)伍。吸引專業(yè)人士到社區(qū)工作，并引導(dǎo)在崗的社區(qū)工作者參與社工證考試，建立一支具備現(xiàn)代社工知識(shí)、一專多能的社區(qū)工作者隊(duì)伍；培育發(fā)展各類型社會(huì)組織，加強(qiáng)志愿者服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)。二是創(chuàng)新服務(wù)方法。將社區(qū)自治服務(wù)實(shí)現(xiàn)方法由“居委會(huì)主導(dǎo)型”向“居民主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變，通過(guò)各種資源的投入，使社會(huì)組織由無(wú)到有、由弱到強(qiáng)，逐步從社區(qū)居委會(huì)手中接過(guò)部分社區(qū)服務(wù)職能。三是拓展服務(wù)方式。充分利用網(wǎng)格化服務(wù)手段，完善網(wǎng)格化服務(wù)終端能力，通過(guò)人員素質(zhì)培訓(xùn)和信息化技術(shù)賦予網(wǎng)格員在為居民辦事服務(wù)方面更為直接的處理權(quán)。

四、街道體制改革的經(jīng)驗(yàn)判斷及實(shí)踐啟示

湖北省黃石市是一個(gè)中小城市。改革前，有15個(gè)街道，153個(gè)社區(qū)，每個(gè)街道平均約5萬(wàn)人，每個(gè)社區(qū)人均居民數(shù)約5000人，這與一些大的地級(jí)市、省會(huì)城市有很大區(qū)別。比如湖北省的省會(huì)城市——武漢市，下轄7個(gè)中心城區(qū)以及6個(gè)遠(yuǎn)城區(qū)，3個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，土地面積達(dá)8494萬(wàn)平方公里，常住人口達(dá)1002萬(wàn)人。我國(guó)現(xiàn)有各類城市約662個(gè)，各個(gè)城市地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模、行政級(jí)別等都有很大差異性。中國(guó)社科院政治學(xué)所研究員史衛(wèi)民認(rèn)為，“撤銷街道在中小城市是必要的方向，但在直轄市或較大的城市沒(méi)有可行性，應(yīng)該把較大城市的街道做實(shí)，較小城市可把區(qū)以下的街道一級(jí)取消?！雹膺@說(shuō)明黃石市街道體制改革的實(shí)踐存在一定的特殊性，還有待進(jìn)一步的發(fā)展和完善，但它在社區(qū)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織體系建設(shè)、社區(qū)自治等方面的探索，無(wú)疑為城市社區(qū)建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)，是城鄉(xiāng)基層治理體系改革的有效探索，具有積極的啟示和示范意義。

（一）推進(jìn)大部門體制改革

撤銷街道辦事處，首要的是推進(jìn)大部門體制改革，設(shè)置綜合性行政部門，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少派出機(jī)構(gòu)數(shù)量和行政協(xié)調(diào)成本。目前，城市政府仍普遍存在職能劃分過(guò)細(xì)、部門設(shè)置過(guò)多問(wèn)題。如果僅僅立足于減少行政層級(jí)，而不推進(jìn)大部門體制改革，撤銷街道辦事處以后，各個(gè)職能部門就會(huì)尋求社區(qū)組織承擔(dān)具體責(zé)任?；谝?guī)模效益考慮，社區(qū)服務(wù)中心也樂(lè)意與多個(gè)職能部門對(duì)接，這樣就會(huì)導(dǎo)致社區(qū)行政化。大部門體制把職能相近或交叉較多的行政機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)部門，以部門內(nèi)協(xié)調(diào)取代跨部門協(xié)調(diào)，它既減少了社區(qū)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需求，也為各部門直接進(jìn)入社區(qū)、設(shè)立社區(qū)工作站提供了可能性。這樣，社區(qū)工作站直接面向居民提供公共服務(wù)，街道辦事處就失去了存在的必要性。

（二）規(guī)范社區(qū)組織架構(gòu)

在社區(qū)組織架構(gòu)上，應(yīng)允許各城區(qū)從實(shí)際出發(fā),大膽嘗試，是十分必要的。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行、比較后，逐步加以規(guī)范和統(tǒng)一，也是必要的。有選擇性地實(shí)現(xiàn)相對(duì)的社區(qū)組織架構(gòu)統(tǒng)一，是社區(qū)服務(wù)管理規(guī)范性、科學(xué)性的迫切需要，更是建立上下一致的運(yùn)行管理體系、統(tǒng)一管理和考核的現(xiàn)實(shí)要求。當(dāng)前，尤其要盡快明確社區(qū)組織內(nèi)公共服務(wù)平臺(tái)、群眾工作平臺(tái)和社區(qū)組織發(fā)展平臺(tái)(共駐共建工作平臺(tái))“三大平臺(tái)”與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系定位、職責(zé)分工和人員來(lái)源渠道、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

目前，在城市基層治理結(jié)構(gòu)中，街道辦事處發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧和綜合協(xié)調(diào)職能。撤銷街道辦事處后，其承擔(dān)的城管執(zhí)法、工商管理、社會(huì)保障等職能將上收到區(qū)政府，而便民服務(wù)職能則會(huì)轉(zhuǎn)交或委托社區(qū)組織承擔(dān)。為提升社區(qū)治理能力，需要完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，明確界定社區(qū)黨工委、工作站、服務(wù)中心、居委會(huì)的職責(zé)分工。作為區(qū)黨委的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)黨工委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方的作用；社區(qū)工作站由政府相關(guān)職能部門面向社區(qū)設(shè)立，為居民提供“一站式”審批和公共服務(wù)；社區(qū)服務(wù)中心自主開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，同時(shí)接受政府委托提供公共服務(wù)；居委會(huì)主要履行居民自治功能，同時(shí)協(xié)助政府開(kāi)展相關(guān)工作。

（四）因地漸進(jìn)改革

對(duì)于不同地區(qū)的不同情況，可以因地制宜的采取漸進(jìn)的決策改革過(guò)程。對(duì)于發(fā)展程度較高的大中型城市，則需要在試點(diǎn)前事先做好充分的相關(guān)準(zhǔn)備工作和制定配套的改革措施，在街道辦事處改革順利的和社會(huì)環(huán)境允許的情況下可以嘗試先行逐步撤銷街道辦事處；對(duì)于各方面條件不是特別成熟的中小城市，可先以法律的形式取消街道辦事處的行政主體資格，作為上級(jí)政府的執(zhí)行、辦事機(jī)構(gòu)，將與日常生活密切相關(guān)的生活服務(wù)方面的一些權(quán)限下放到具體的社區(qū)當(dāng)中，由居委會(huì)以及民間自治組織承擔(dān)，街道辦事處在一定程度上對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，隨著市民社會(huì)的發(fā)育、成熟，公民自治能力的提高，達(dá)到最終完全撤銷街道辦事處。

黃石市街道體制的改革，順應(yīng)了城市基層治理體制改革的方向。對(duì)城市基層治理體制的改革創(chuàng)新具有一定的參考價(jià)值與借鑒意義。但改革的背景有其自身的獨(dú)特性，比如城市規(guī)模小、人口少等等。我們認(rèn)為，在城市基層治理體制改革的實(shí)踐中，改革的方向和目標(biāo)是明確的：為居民提供更好地管理和服務(wù)，能夠切實(shí)有效地提高社區(qū)居民自治的效果。在中小城市的城市基層治理體系改革中，關(guān)鍵要理清政府管理服務(wù)和居民自治的邊界和關(guān)系，通過(guò)推進(jìn)大部門體制改革，逐步規(guī)范社區(qū)組織架構(gòu)，從而完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。像青島市是在新建居民區(qū)停止設(shè)立街道的基礎(chǔ)上探索的“小政府、大自治”的管理模式，這也是城市基層治理體系改革實(shí)踐中的一種有益嘗試。當(dāng)然，黃石代表的是中小城市改革的成功，大城市的改革如何進(jìn)行，還需更多地探索。因此，在城市基層治理體制改革的實(shí)踐中，要探索適合本地實(shí)際的改革方法，真正做到因地制宜、因時(shí)制宜，對(duì)于是否撤銷街道辦事處，也不能“簡(jiǎn)單化”、“一刀切”。

注釋：

①浦興祖.特大城市城區(qū)管理體制的改革走向——兼談“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”之提法.政治學(xué)研究, 1998(3)：52-57.

②何海兵.城市社區(qū)建設(shè)與街道管理體制改革芻議.天府新論,2007(3)：84-87.

③吉艷鋒.街道辦事處，是撤？是并?——基于南京、北京、銅陵模式的改革路徑分析.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào),2013(1)：121-127.

④焦亦民.當(dāng)前中國(guó)城市基層治理問(wèn)題及對(duì)策研究.中國(guó)行政管理,2013(3)：58-61.

⑤姚芳.社區(qū)管理中街道辦事處的角色定位與功能分析.遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(8)：19-21.

⑥盧珂.街道辦事處的定位與變革趨向.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(1)：69-71.

⑦彭軍.強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)助力社會(huì)管理——黃石市社區(qū)體制改革創(chuàng)新的調(diào)查與思考.中國(guó)民政,2013(6)： 22-23.

⑧陳新祥,徐昌洪,戴新紅.黃石市社區(qū)管理體制改革的調(diào)查與思考.學(xué)習(xí)月刊,2012(6)：73-75.

⑨黃石市民政局.關(guān)于扁平化改革后城市社區(qū)治理與服務(wù)狀況的調(diào)研報(bào)告.http://www.hbmzt.gov.cn/xxgk/ywb/jczq/bmfw/201403/t20140305_177235.shtml.

⑩梁國(guó)端,陳慶輝.撤銷街道辦成趨勢(shì)？http://news.xinhuanet.com/2011-09/14/c_131136974_3.htm.

[1]周平.街道辦事處的定位：城市社區(qū)政治的一個(gè)根本問(wèn)題[J].政治學(xué)研究,2001(2)：78-79.

[2]項(xiàng)繼權(quán),耿靜.我國(guó)城市街道體制改革的實(shí)踐模式及未來(lái)走向[J].城市觀察,2013(6)：60-68.

[3]王魯沛,馬恩兵.撤消街道辦事處、強(qiáng)化社區(qū)自治職能——南京市白下區(qū)街道管理體制改革的調(diào)查[J].唯實(shí),2003(2)：70-73.

[4]陳曉龍,毛春梅.對(duì)當(dāng)前街道辦事處管理體制改革的構(gòu)想[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào),2006(2)：52-55.

[5]江正平等.基層政府在城市社區(qū)自治中的角色重塑[J].中州學(xué)刊,2008(6)：52-54.

[6]許紀(jì)霖.從范型的確立轉(zhuǎn)向范例的論證[A].國(guó)家與社會(huì)[C].浙江人民出版社,1998：305.

[7]陳周旺.街道辦事處不必建成一級(jí)政府[J].探索與爭(zhēng)鳴,1998(3)：34,37.

[8]孫雪峰.街道辦事處的立法研究[J].法制與社會(huì),2009(8)：86-87.

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The Structural Adjustments and Reflection upon Urban Grassroots Governance： A Case Study of Huangshi of Hubei Province

Yuan Fangcheng, Wang Mingwei

Streets function as the termination of cities’ grassroots government and administration.The essence of the street system reform is the issue of the structure of grassroots governance and ability building of governance in China.On the basis of sorting out divergences, arguments on street system reform and relevant questions that needed to be solved, with the street system reform at Huangshi of Hubei Province as an example, this article aims at discussing the origin and conduct of street reform.It finds out that although the effect of the reform is far from not optimistic, gradual adjustments have been seen in subsequent reform policies.Reflecting on the street system reform reveals that the removing of sub-district administrative office requires big department system reform; community organization structure should be led towards standardization gradually; and community governance structure must be improved.On whether the sub-district administrative office should be removed or not, we need to put a step-by-step reform on the basis of local conditions into practice by exploring reform methods according to each area’s circumstances.

the street system; grassroots governance; path of reform

D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.001

袁方成，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副教授，中共中央編譯局博士后，研究方向：地方和基層治理。王明為，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院碩士研究生。

（責(zé)任編輯：盧小文）