李亞文

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥 230601）

城市房屋征收補(bǔ)償中的政府作為

李亞文

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥 230601）

論述了我國(guó)城市房屋征收補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過(guò)程中涉及到行政管理、政府職能、《物權(quán)法》、《行政法》等眾多領(lǐng)域，如何真正落實(shí)好這項(xiàng)工作，需要認(rèn)清相關(guān)立法和實(shí)踐活動(dòng)中存在的問(wèn)題。指出提倡政府部門加大對(duì)被征收者的提供合理的保護(hù)和補(bǔ)償，出臺(tái)適合本地征收實(shí)際狀況的政策，對(duì)房屋征收補(bǔ)償中涉及的各方主體之間的關(guān)系做好協(xié)調(diào)工作，妥善解決矛盾，從而使得城市房屋征收補(bǔ)償活動(dòng)能順利進(jìn)行，最終促進(jìn)城市建設(shè)的發(fā)展。

城市房屋;征收補(bǔ)償;政府職能

一、我國(guó)城市房屋征收補(bǔ)償?shù)谋尘?/h2>

（一）社會(huì)背景

隨著我國(guó)現(xiàn)代城市的不斷飛速發(fā)展，城市化的一步步深入，必然會(huì)需要獲得更大的空間、要求整合舊城區(qū)已有的城市資源、以及建立起不同職能的城市區(qū)域。而要實(shí)現(xiàn)這樣的新規(guī)劃，必然需要把原來(lái)的城市房屋中存在著大量的嚴(yán)重影響市容市貌，擾亂城市規(guī)劃管理的不合法、不合理的部分建筑進(jìn)行拆除。另一方面，隨著人們生活水平的提高，城市居民對(duì)于居住環(huán)境的要求也越來(lái)越高，居民區(qū)周圍環(huán)境的改造和新建等工程都需要從城市房屋征收補(bǔ)償這一步做起。

現(xiàn)階段我國(guó)的城市拆遷活動(dòng)主要包括危舊小區(qū)改造、城中村改造以及違章建筑拆除等。可以說(shuō)，城市拆遷是當(dāng)代社會(huì)城市大規(guī)模發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然會(huì)經(jīng)歷的步驟。房屋對(duì)人們的重要性不言而喻，而房屋征收關(guān)系著人們的基本權(quán)利變遷，因此成為近幾年熱點(diǎn)的話題之一［1］，而由于房屋的征收補(bǔ)償工作沒(méi)有科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)各地實(shí)際進(jìn)行開展，各種關(guān)于“釘子戶”的報(bào)道也屢見報(bào)端。如何使城市征收補(bǔ)償活動(dòng)在合理合法的范圍內(nèi)有效進(jìn)行，如何合理補(bǔ)償被征收人的各種損失，化解政府和被征收人的矛盾，以及行政機(jī)關(guān)如何在該活動(dòng)中有效發(fā)揮積極作用等問(wèn)題就顯得至關(guān)重要。

（二）立法背景

我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)都明確規(guī)定了對(duì)公民房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)的保護(hù)，而原本一直指導(dǎo)著我國(guó)城市拆遷工作的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的具體規(guī)定和其他法律規(guī)定存在一定的矛盾：該條例賦予了行政機(jī)關(guān)決定拆遷范圍的權(quán)利。這樣跳過(guò)司法程序處理公民房屋等不動(dòng)產(chǎn)，直接由政府主持拆遷，明顯缺乏程序正當(dāng)性與合法性。一般來(lái)說(shuō)開發(fā)商在房屋拆遷過(guò)程中要向當(dāng)?shù)卣U納一定數(shù)量的土地使用權(quán)出讓金，土地差價(jià)可以達(dá)到幾十倍之多。在這樣的利益驅(qū)動(dòng)下，如何保證政府作為的科學(xué)行與合理性，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管政府行為的合法性呢?房屋拆遷問(wèn)題涉及到公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，能否正確、妥當(dāng)?shù)靥幚砗梅课菡魇昭a(bǔ)償安置等問(wèn)題，不僅關(guān)系著人們?nèi)罕姷纳钯|(zhì)量，也關(guān)系著一個(gè)城市社會(huì)的安定和諧。針對(duì)原城市拆遷過(guò)程中頻頻出現(xiàn)的矛盾沖突事件，2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式出臺(tái)，指導(dǎo)我國(guó)現(xiàn)階段城市房屋征收補(bǔ)償?shù)墓ぷ鳌?/p>

二、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中存在的不足

2011年《國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償條例》中用“征收補(bǔ)償”替代了原來(lái)的“拆遷管理”一詞，體現(xiàn)了立法理念的進(jìn)步。同時(shí)用司法強(qiáng)制執(zhí)行取代了行政強(qiáng)拆，對(duì)此前長(zhǎng)期存在的“暴力拆遷”進(jìn)行了強(qiáng)有力的回?fù)?。并且還改進(jìn)了征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)等，這些都是新條例所具有的進(jìn)步性的規(guī)定，但還是存在種種不足。

（一）對(duì)“公共利益”的界定有漏洞

《國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償條例》中明確規(guī)定：“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府做出征收決定?！钡沁@樣就存在一個(gè)明顯的漏洞：如何界定公共利益?條文之中并沒(méi)有明確規(guī)定哪些征收對(duì)象屬于“公共利益”的范圍。市、縣級(jí)政府在決定城市的某些建筑需要為“公共利益”讓位的時(shí)候，是不是真的就科學(xué)合理?城市房屋征收所涉及到的經(jīng)濟(jì)利益無(wú)可估量，而市、縣級(jí)政府在這樣一個(gè)“公共利益”的范圍內(nèi)擁有的決策權(quán)沒(méi)有受到明確的限制，在重大的利益誘惑面前，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督政府決定的合理性與合法性?若一旦被冠以“公共利益”的名號(hào)，以掃除商業(yè)運(yùn)作中可能遇到的程序障礙，避免成本的增加，由此造成的后果便是對(duì)公民私益的極度侵害［2］。

（二）房屋征收補(bǔ)償存在不足

該條例中明確規(guī)定必須是基于公共利益的需要征收房屋，并且還需要給予公平的補(bǔ)償，并且事先征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)足額到位、專款專用等，這與之前相比無(wú)疑是法治意義上的重大進(jìn)步，但是與眾多大陸法系和英美法系的國(guó)家實(shí)行的“完全補(bǔ)償原則”相比，就顯現(xiàn)出一定的不足。例如在英國(guó)，除了依據(jù)土地市價(jià)、對(duì)房屋的搬遷、營(yíng)業(yè)遷移等進(jìn)行補(bǔ)償外，還為對(duì)民眾可能造成的損失進(jìn)行全面補(bǔ)償，例如因?yàn)樽赓U被征收房屋未到期而導(dǎo)致的損失等。而我國(guó)政府現(xiàn)階段主要以實(shí)際損失為根本來(lái)指導(dǎo)征收補(bǔ)償?shù)木唧w活動(dòng)，沒(méi)有全方位維護(hù)好被征收人的利益。也沒(méi)有做到以人民利益為根本核心，政策的制定者閉門造車，沒(méi)有充分了解百姓所需。一個(gè)政策制定下來(lái)，乍一看很是理想，可實(shí)際是與當(dāng)?shù)啬壳暗膶?shí)際相脫節(jié)，實(shí)行起來(lái)難度可想而知。這也是我國(guó)房屋征收補(bǔ)償活動(dòng)中矛盾最為尖銳的問(wèn)題。

（三）政府信息公開程度不夠

城市房屋征收主要是為城市規(guī)劃建設(shè)或打造新的城市格局而服務(wù)的，在這樣強(qiáng)大公權(quán)力支撐的公共利益面前，個(gè)人利益似乎顯得微不足道。居民一般沒(méi)有足夠的發(fā)言權(quán)，并且他們的意見往往會(huì)被有意無(wú)意的忽視?？墒巧鐣?huì)公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)該成為隨意踐踏和犧牲個(gè)體利益的借口。

我國(guó)政府信息公開基本上是采取主動(dòng)公開方式，現(xiàn)在各地房屋征收中所公開的信息主要包括：房屋征收活動(dòng)基本情況介紹、拆遷執(zhí)行的主體各個(gè)部門概況、征收活動(dòng)涉及到的法律法規(guī)的公示、指導(dǎo)公民申請(qǐng)公開的程序、行政復(fù)議和行政訴訟的程序等。但是還有例如投訴記錄和結(jié)果、進(jìn)行行政復(fù)議或訴訟的結(jié)果等很多內(nèi)容卻很少公開。除此之外，內(nèi)容上缺乏公共管理過(guò)程的公開，公開的拆遷信息實(shí)用性差、針對(duì)性弱、更新速度慢［3］。有的地區(qū)政府對(duì)于政策的宣傳很有限，沒(méi)有信息公開化，每次一個(gè)政策的出臺(tái)，政府部門只是說(shuō)某政策開始執(zhí)行了，但是具體的政策內(nèi)容是什么從來(lái)沒(méi)有透露多少，內(nèi)部操作層出不窮，政府信息的不透明化帶來(lái)了很大的問(wèn)題。對(duì)于房屋征收補(bǔ)償工作，政府監(jiān)管力度不足，會(huì)導(dǎo)致城市房屋征收過(guò)程中的各種問(wèn)題產(chǎn)生。政府對(duì)不正當(dāng)行為的視而不見，會(huì)使聽證制度流于形式。在征收補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，政府不僅要把自有的信息公開，還必須把公眾反饋給政府的信息同樣公之于眾，這樣才能達(dá)到真正的互動(dòng)和監(jiān)督。

三、相關(guān)對(duì)策與展望

（一）堅(jiān)持以公共利益主導(dǎo)

城市在進(jìn)行改造的同時(shí)，必定會(huì)增加道路、地鐵、公園、廣場(chǎng)等公共設(shè)施，這些設(shè)施又會(huì)促進(jìn)該區(qū)域商業(yè)發(fā)展的重要因素，緊接著會(huì)引起地價(jià)、房?jī)r(jià)的攀升。由此可見，房屋征收不僅僅是公共利益的問(wèn)題，更伴隨著巨大的商業(yè)利益。在公共利益與商業(yè)利益之間進(jìn)行博弈的過(guò)程中，政府更加應(yīng)發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。同時(shí)，由于當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)大轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，多元化的社會(huì)發(fā)展中，政府部門也應(yīng)該積極承擔(dān)責(zé)任。目前絕大多數(shù)被征收群體仍處于弱勢(shì)地位，其私權(quán)益需要得到真正的維護(hù)。在這個(gè)過(guò)程中必須堅(jiān)持以“公共利益”為主導(dǎo)，政府的決策需要真正能體現(xiàn)公共利益。政府只能在尊重民意的基礎(chǔ)上、在符合法律的要求上制定政策，但不能成為執(zhí)行者甚至裁決者，司法部門應(yīng)當(dāng)介入糾紛環(huán)節(jié)。在這個(gè)過(guò)程中，必須細(xì)化“公共利益”的范圍和對(duì)象。

（二）依法行政，規(guī)范征收行為

城市發(fā)展的大背景提出了新的任務(wù)和要求，加之隨著改造步伐加快，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谛鲁鞘醒杆籴绕鸬倪M(jìn)程中依然需要與時(shí)俱進(jìn)，使政府職能改革進(jìn)一步深化。從目前來(lái)看，由于政府的地位與被征收的地位不平衡，在實(shí)際工作中，因不滿意政府的作為而引發(fā)的沖突頻頻發(fā)生。政府機(jī)構(gòu)在整個(gè)城市房屋征收過(guò)程中應(yīng)扮演債務(wù)人的角色，通過(guò)這個(gè)角色的確定，我們有利于規(guī)范政府機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)也有利于確定被征收對(duì)象的權(quán)利義務(wù)，這樣有助于社會(huì)公平與公正。政府在城市房屋征收活動(dòng)中應(yīng)該起到?jīng)Q策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用，這是其基本職能。

城市房屋征收補(bǔ)償規(guī)劃是必須以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)的，對(duì)不符合城市發(fā)展目標(biāo)的地區(qū)必須進(jìn)行整改。［4］比如有的老廠區(qū)應(yīng)該部分改造而非全面拆除，有的城區(qū)應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的地區(qū)適合建設(shè)公民居住區(qū)而非廠房等等這些問(wèn)題，都應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，先建后拆。建議可以先建成一定規(guī)模的拆遷安置用房和廉租房，加大新建小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善市政道路以及教育、醫(yī)療等公共設(shè)施，注重做好小區(qū)綠化美化等環(huán)境建設(shè)，再實(shí)行危改拆遷。當(dāng)?shù)匾?guī)劃局可會(huì)同相關(guān)部門，結(jié)合城市建設(shè)，統(tǒng)一安排拆遷安置用地，各區(qū)政府根據(jù)安置房建設(shè)計(jì)劃，對(duì)危舊小區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一拆遷。房改房和私有產(chǎn)權(quán)住宅按合法證照面積實(shí)行“拆一還一”。為了加速實(shí)現(xiàn)各個(gè)城市的自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，也為了科學(xué)合理地利用好有限的城市土地，最大可能發(fā)揮城市改造帶來(lái)的綜合效益，同時(shí)為了協(xié)調(diào)城市的建設(shè)布局和綜合部署，作為拆遷規(guī)劃者的政府在城市房屋征收補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)中，無(wú)疑需要發(fā)揮好宏觀調(diào)控的職能。

（三）注重政府信息公開

房屋征收活動(dòng)是否能夠最終合法地有效進(jìn)行，在很大程度上與政府的決策信息和執(zhí)行過(guò)程是否公開透明有關(guān)。整個(gè)征收補(bǔ)償過(guò)程中的每一步其實(shí)都應(yīng)該按照信息公開的具體程序進(jìn)行。作為決策者的政府與征收活動(dòng)的具體執(zhí)行者以及被征收人三方之間應(yīng)該建立起平等通暢的對(duì)話機(jī)制。政府在征收活動(dòng)進(jìn)行之前需要進(jìn)行全面的政策宣傳和拆遷方案的事前公示，使得被拆遷人能在此基礎(chǔ)上明確自己的權(quán)利義務(wù)，了解房屋征收活動(dòng)的利弊。另外，還應(yīng)該按期舉行聽證會(huì)，把城市中不同收入層次、不同職業(yè)團(tuán)體的代表都納入到聽證活動(dòng)中，使得被征收人能夠在最大程度上參與到?jīng)Q策形成之中，使其能在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償數(shù)額、安置方案等關(guān)系到切身利益的問(wèn)題上充分表達(dá)自身的意愿，以追求最大程度上的公平。在鼓勵(lì)公民從房屋征收補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)方面參與討論的問(wèn)題上，可以借鑒我國(guó)有些城市大力推廣的“群眾公議”制度的經(jīng)驗(yàn)，以盡力保障民意的表達(dá)?！肮h機(jī)制運(yùn)作的理論基礎(chǔ)在于社會(huì)制衡原理與公眾參與原則［5］”這正是城市房屋征收補(bǔ)償中應(yīng)該秉持的重要理念。城市拆遷要想贏得公眾的認(rèn)可，尤其是獲取被征收人的合作，需要靠科學(xué)的城市拆遷理念以及政府部門拆遷決策、規(guī)劃和實(shí)施行為所展現(xiàn)的無(wú)與倫比的競(jìng)爭(zhēng)力，需要公眾通過(guò)社會(huì)組織等渠道主動(dòng)參與、表達(dá)意見并獲得足夠的尊重與采納。

（四）出臺(tái)條例實(shí)施細(xì)則

《國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償條例》公布實(shí)施的三年以來(lái)，我國(guó)房屋征收補(bǔ)償活動(dòng)中原來(lái)存在的尖銳矛盾也得到了一定的緩和。但是，很多地方政府并沒(méi)有以此為依據(jù)制定符合本地實(shí)際的地方細(xì)則。有的甚至為了保證當(dāng)?shù)氐耐恋刎?cái)政利益，對(duì)于條例實(shí)施之前的各種違法規(guī)定不加以改正，或者延緩新的地方細(xì)則的出臺(tái)。因此，各級(jí)政府應(yīng)該在深入調(diào)研和聽取廣泛意見的基礎(chǔ)上，盡快因地制宜地制定出城市房屋征收管理的操作細(xì)則，真正落實(shí)《國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，最終實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的合理平衡。

［1］ 侯雪梅．房屋拆遷中私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)［J］．法學(xué)論壇，2004（5）：47．

［2］ 朱娟．土地征收與房屋拆遷中的公共利益界定［J］．南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（2）：86．

［3］ 張振．拆遷信息公開的法律探討［J］．理論界，2011（8）：40．

［4］ 溫雅琴．城市房屋拆遷中行政不當(dāng)行為研究［D］．長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2009（5）：11．

［5］ 李曉新，王永杰．行政處罰公議機(jī)制的理論基礎(chǔ)與制度完善：以合肥市行政處罰群眾公議制度為樣本［J］．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）：96．

Act of government on urban house expropriation and compensation

LI Ya－wen
（Law School of Anhui University，Hefei230601，China）

Many issues on the administration，government functions，real right law and administrative law are involved in urban house expropriation and compensation．To manage urban demolition properly，the associated issues in legislation and practical activities need to be clarified and analyzed．It suggests that the government should provide more reasonable protection and compensation for relocates，introduce effective local policies，coordinate the relationship between the main parties and resolve their conflicts properly，so that the expropriation and compensation can be smoothly carried on in order to finally improve the urban construction．

urban house;expropriation and compensation;government functions

DF45

A

1009-8976（2014）02-0026-03

10．3969/j．issn．1009-8976．2014．02．008

2014－03－11

李亞文（1989—），女（漢），湖北丹江口，碩士主要研究民法學(xué)。