嬗變的京津冀格局

趙雪濤

“亞當(dāng)·斯密說(shuō)，分工是財(cái)富形成的原因。你生產(chǎn)這個(gè)產(chǎn)品，我生產(chǎn)那個(gè)產(chǎn)品，彼此通過(guò)中介物相互交換，就形成了財(cái)富。”在談及京津冀協(xié)同發(fā)展時(shí)，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成首先給《民生周刊》記者上了一堂經(jīng)濟(jì)知識(shí)普及課。

作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家，肖金成指出，城市和區(qū)域的關(guān)系是城市帶動(dòng)區(qū)域，區(qū)域支撐城市。如果城市離開(kāi)了區(qū)域，就變成了一座孤城，很難生存下來(lái)；一個(gè)區(qū)域如果沒(méi)有城市來(lái)帶動(dòng)，沒(méi)有城鄉(xiāng)分工，大家都從事農(nóng)業(yè)，自給自足，那就只能維持貧困落后狀態(tài)。

然而長(zhǎng)期以來(lái)，京、津的輻射帶動(dòng)作用并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，相反，在其周邊卻出現(xiàn)了“不可理解”的貧困帶。與此同時(shí)，在過(guò)去20年間，京、津人口每年以六七十萬(wàn)的速度增長(zhǎng)，而河北的城市規(guī)模普遍較小，與北京、天津的發(fā)展差距不斷拉大。

對(duì)于這種“大樹(shù)底下不長(zhǎng)草”的現(xiàn)象，編制京津冀都市圈規(guī)劃，似乎顯得尤為重要與緊迫。

規(guī)劃難產(chǎn)

“1998年，我出版了一本書(shū)，叫《跨世紀(jì)的難題——中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距》，提出東部沿海地區(qū)應(yīng)建立三個(gè)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，即長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、京津冀經(jīng)濟(jì)合作區(qū)?！爆F(xiàn)年73歲的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐逢賢說(shuō)。

然而，京津冀經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的設(shè)想直到2004年才提到國(guó)家層面。該年4月份，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司在河北廊坊召開(kāi)京津冀區(qū)域合作會(huì)議，三省市發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)及河北省各地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)參加了會(huì)議，會(huì)后發(fā)表了《廊坊共識(shí)》，在社會(huì)各界產(chǎn)生了很大影響，京津冀經(jīng)濟(jì)合作拉開(kāi)了序幕。

2006年，國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)京津冀都市圈規(guī)劃的編制。“我記得很清楚，當(dāng)時(shí)規(guī)劃的動(dòng)員大會(huì)是在唐山召開(kāi)的?！毙そ鸪蓪?duì)《民生周刊》記者表示，之所以選在唐山，是因?yàn)樵跉v史上唐山的發(fā)展水平比較高，與京津差距并不是太明顯，有一定的地位。后來(lái)，由于種種原因，唐山和京津就不在一個(gè)層面上了，與兩市規(guī)模相比更不可同日而語(yǔ)。

那次動(dòng)員大會(huì)提出，用一年時(shí)間完成規(guī)劃編制?！爱?dāng)時(shí)規(guī)劃范圍是‘2+8’?！?’指北京、天津，‘8’指河北省除南部的邯鄲、邢臺(tái)、衡水外其他8個(gè)地級(jí)市?！毙そ鸪烧f(shuō)。

談到京津冀都市圈規(guī)劃的背景，肖金成透露，國(guó)家“十一五”期間要編制區(qū)域規(guī)劃，準(zhǔn)備搞四個(gè)試點(diǎn)：京津冀都市圈規(guī)劃、長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。第一種類型是都市圈，就是以北京、天津?yàn)楹诵模椛鋷?dòng)周邊發(fā)展；第二種類型是城市群，最初的范圍僅包括長(zhǎng)三角16個(gè)城市；第三種類型是經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)和東北經(jīng)濟(jì)區(qū)。

四個(gè)規(guī)劃試點(diǎn)幾乎同時(shí)啟動(dòng)，其中長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃在2010年獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。與當(dāng)初設(shè)想相比，最終方案有很大變化，范圍不再是16個(gè)城市，而擴(kuò)大為兩省一市（江浙滬），浙南、蘇北被納入規(guī)劃。

這時(shí)，河北提出意見(jiàn)，既然長(zhǎng)三角城市群規(guī)劃范圍擴(kuò)大了，那么京津冀都市圈的范圍是不是也應(yīng)該擴(kuò)大？是不是應(yīng)該把河北的南三市也包括進(jìn)來(lái)？對(duì)于河北省的訴求，高層領(lǐng)導(dǎo)表示同意。

“這種利益訴求是無(wú)可厚非的?！毙そ鸪烧f(shuō)，河北省一直比較低調(diào)，政治意識(shí)比較強(qiáng)，缺乏主體意識(shí)，很長(zhǎng)時(shí)間一直堅(jiān)持兩環(huán)戰(zhàn)略（環(huán)京津、環(huán)渤海），而在如何借助京津發(fā)展方面考慮得比較少，行動(dòng)比較遲緩，這是導(dǎo)致河北省比較落后的原因之一。

“而將三市納入進(jìn)來(lái)后，規(guī)劃就得做出大的調(diào)整，因?yàn)橐?guī)劃編制不是說(shuō)把這三個(gè)市的名字加進(jìn)來(lái)就行了，在空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上都需要通盤(pán)考量。所以，規(guī)劃就一拖再拖，文本也是不斷修改，我印象里看過(guò)的文本是第十七稿?！毙そ鸪烧f(shuō)。

徐逢賢分析認(rèn)為，規(guī)劃進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因是北京不太積極，總是認(rèn)為北京作為首都，政策相對(duì)很多，而作為都市圈，資源就會(huì)分散開(kāi)來(lái)。“說(shuō)白了，還是受行政區(qū)域慣性思維束縛太多?！?/p>

概念轉(zhuǎn)換

2011年3月，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要發(fā)布，提出推進(jìn)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)推進(jìn)河北沿海地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域發(fā)展，建設(shè)海南國(guó)際旅游島。

“京津冀都市圈不提了，轉(zhuǎn)而提首都經(jīng)濟(jì)圈，但問(wèn)題又跟著來(lái)了，首都經(jīng)濟(jì)圈的范圍有多大？大家又爭(zhēng)論起來(lái)?！毙そ鸪烧f(shuō)。

“首都經(jīng)濟(jì)圈”概念提出后，北京首先主導(dǎo)搞相關(guān)研究，提出“1+3+6”方案。“1”指北京；“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個(gè)區(qū)縣；“6”指河北的六個(gè)地級(jí)市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

“從這個(gè)范圍你能看出什么問(wèn)題嗎？”肖金成反問(wèn)，“最大的問(wèn)題是沒(méi)有天津。原來(lái)都市圈規(guī)劃是包括天津的，不包括天津，但包括秦皇島，是不是給人舍近求遠(yuǎn)的感覺(jué)？因?yàn)槌鞘械妮椛涫怯山斑h(yuǎn)的，從這里可以看出京津兩市的關(guān)系有點(diǎn)微妙。”

然而據(jù)媒體報(bào)道，在2013年12月20日舉行的首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃編制工作座談會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司司長(zhǎng)范恒山指出，規(guī)劃編制在總體上要把握凸顯首都地位、體現(xiàn)雙城聯(lián)動(dòng)、促進(jìn)一體發(fā)展、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、解決關(guān)鍵問(wèn)題、著力示范帶動(dòng)等重要原則。其中，“體現(xiàn)雙城聯(lián)動(dòng)”意味著天津?qū)⒄w納入首都經(jīng)濟(jì)圈規(guī)劃。

對(duì)于新版規(guī)劃，河北再次提出了自己的訴求：秦皇島距離北京290公里，石家莊距離北京也差不多290公里，為什么可以輻射到秦皇島，而輻射不到石家莊？滄州距離北京比秦皇島還近一些，而衡水也不遠(yuǎn)，為什么不能規(guī)劃進(jìn)來(lái)？

“說(shuō)到底，就是對(duì)首都經(jīng)濟(jì)圈的范圍是有爭(zhēng)議的。顧名思義，首都經(jīng)濟(jì)圈是根據(jù)北京市的輻射范圍確定的，北京市的輻射半徑最多200公里，若超出這個(gè)范圍，就不是首都經(jīng)濟(jì)圈了，就是京津冀了。名不正則言不順，言不順則事不成，因此，范圍的確定涉及到名正言順和名副其實(shí)的問(wèn)題。”肖金成說(shuō)。

目前各方比較一致的看法是，規(guī)劃的范圍應(yīng)該包括兩市一省。徐逢賢認(rèn)為，這樣的范圍比較廣、比較科學(xué)。肖金成則認(rèn)為，規(guī)劃名稱應(yīng)改為京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃或京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，這樣就名副其實(shí)了?！暗?，不管叫什么，最關(guān)鍵的是要把規(guī)劃編制好。”

去年以來(lái)，京津冀一體化不斷激發(fā)著各方熱情。有媒體報(bào)道稱，被外界廣為關(guān)注的“首都經(jīng)濟(jì)圈”規(guī)劃新方案已經(jīng)初步確定，“1+3+9”新方案的編制工作正由國(guó)家發(fā)改委加緊制定，有望在2013年底之前出臺(tái)。

然而最終，規(guī)劃未能如期與公眾見(jiàn)面。

“情況是這樣的，去年全國(guó)‘兩會(huì)’期間，中央提出要推動(dòng)規(guī)劃的進(jìn)展。北京開(kāi)始重視起來(lái)，規(guī)劃編制的步伐也加快了。當(dāng)年5月，京津冀三方在廊坊召開(kāi)會(huì)議，并達(dá)成共識(shí)，但由于規(guī)劃不完善，所以到去年年底還沒(méi)有批準(zhǔn)下來(lái)?！毙旆曩t說(shuō)。

最早八月出臺(tái)？

“規(guī)劃很難馬上出臺(tái)還有一個(gè)原因，那就是規(guī)劃編制本身有難度。”肖金成對(duì)《民生周刊》記者表示，規(guī)劃應(yīng)該具有科學(xué)性，要對(duì)市情省情吃透。此外，哪些東西應(yīng)該寫(xiě)進(jìn)規(guī)劃，哪些東西不應(yīng)該寫(xiě)進(jìn)規(guī)劃，本來(lái)就很難確定?！耙?yàn)槟悴荒苊婷婢愕?，如果面面俱到，搞出幾百萬(wàn)字的規(guī)劃，還沒(méi)等你看完，規(guī)劃就到期了?！?/p>

同時(shí)，規(guī)劃還要考慮每一個(gè)主體的利益訴求，但是主體之間的訴求有時(shí)是相互沖突的。肖金成舉例說(shuō)，北京發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，不發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，在規(guī)劃里需要明確；天津港和河北的港口要不要分工？如果分工，將如何分工？再比如，是否修建北京第二民航機(jī)場(chǎng)，能否利用天津機(jī)場(chǎng)和石家莊機(jī)場(chǎng)？如果修建第二機(jī)場(chǎng)，就會(huì)有一些服務(wù)產(chǎn)業(yè)在機(jī)場(chǎng)附近集聚，媒體熱炒的航空城就會(huì)拔地而起。

“三方都認(rèn)為這是一個(gè)機(jī)遇，北京希望在北京范圍內(nèi)建設(shè)航空城，河北希望在河北的范圍內(nèi)發(fā)展，天津希望在天津范圍內(nèi)發(fā)展。如果在北京發(fā)展，北京的人口就會(huì)進(jìn)一步膨脹，交通也會(huì)進(jìn)一步擁堵，環(huán)境就會(huì)進(jìn)一步惡化?？梢?jiàn)，到底怎么去規(guī)劃，需要周密科學(xué)的論證。”

如何對(duì)規(guī)劃進(jìn)行論證？“首先是聽(tīng)取每個(gè)行政主體和利益主體的訴求。第二是充分聽(tīng)取專家的意見(jiàn)。第三是與部委對(duì)接，比如說(shuō)，建機(jī)場(chǎng)得找航空局、規(guī)劃新區(qū)得找國(guó)土局、環(huán)評(píng)得找環(huán)保部，這些部委的意見(jiàn)都需要聽(tīng)，這些溝通都需要時(shí)間?！毙そ鸪烧f(shuō)。

各方聲音很雜，會(huì)不會(huì)對(duì)政策制定者形成干擾？對(duì)此問(wèn)題，肖金成認(rèn)為，“這就需要國(guó)家發(fā)改委自己去判斷。如果過(guò)多地遷就各利益主體的利益，那么就會(huì)對(duì)宏觀層面產(chǎn)生影響；如果考慮宏觀面沒(méi)有考慮各主體的利益，規(guī)劃就很難取得各方同意。因此，規(guī)劃一定要有科學(xué)性和權(quán)威性，還要有約束力。規(guī)劃時(shí)間長(zhǎng)一些是必要的，因?yàn)橐坏┏雠_(tái)，就要管幾十年?！?/p>

政策拿捏考驗(yàn)著決策者的智慧，也讓公眾對(duì)規(guī)劃的出臺(tái)時(shí)間再次打上問(wèn)號(hào)。對(duì)于規(guī)劃出臺(tái)的時(shí)間表，肖金成用了三個(gè)“不好說(shuō)”來(lái)回答。

而徐逢賢卻明確表示，規(guī)劃將在今年8月到10月間出臺(tái)，最早可能會(huì)在8月?！耙?yàn)榻衲?月26日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展提出了七點(diǎn)要求，我估計(jì)全國(guó)‘兩會(huì)’之后，各方就會(huì)加快編制進(jìn)程。只要報(bào)告出來(lái)，中央肯定會(huì)馬上批準(zhǔn)的?！?/p>

“京津冀經(jīng)濟(jì)圈不僅能帶動(dòng)這一區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且今后還能輻射到山西、陜西、河南等中西部七省份，拉動(dòng)這些地區(qū)跨越式發(fā)展。”徐逢賢說(shuō)。

在徐逢賢眼中，京津冀經(jīng)濟(jì)圈的格局更大些。

（實(shí)習(xí)生王亞亞對(duì)本文有貢獻(xiàn)）