劉靜

(東莞理工學院 政法學院，廣東東莞 523808)

十二屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(以下簡稱方案)，方案中特別強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變的重要性，指出轉(zhuǎn)變政府職能重在政府向地方、向市場、向社會放權(quán)。其中，政府向社會放權(quán)，即處理好政府與社會的關(guān)系，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用。

非政府組織是存在于政府與市場之間，范圍涉及社會生活各個領(lǐng)域和層面，組織方式、活動形式、性質(zhì)及功能多樣，具非政府性、非營利性、志愿性和公益性或互益性的社會組織的統(tǒng)稱①非政府組織是一個外來概念，雖然不少學者認為中國沒有西方學者所稱的完全意義上的非政府組織，但隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，它已與我國一直以來所使用的“社會組織”的內(nèi)涵和外延相差無幾。。它們是社會自我管理的主要力量，是政府還權(quán)于社會的主要承接主體。

一、現(xiàn)階段非政府組織的發(fā)展環(huán)境與發(fā)展機遇

我國非政府組織發(fā)展至今已取得了巨大的成就，在公益慈善和社會服務(wù)、權(quán)益保障和政策倡導、政治參與和治理等眾多領(lǐng)域里發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，過去政府對待非政府組織的態(tài)度比較保守，針對非政府組織的制度設(shè)計較為落后，導致非政府組織發(fā)展緩慢，遭遇發(fā)展瓶頸無法突破。近期，黨和政府在實踐中逐漸意識到積極培育非政府組織發(fā)展的重要性，在多個方面主動為非政府組織創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。具體體現(xiàn)在:

首先，政府培育非政府組織的指導原則確立。黨的十八大報告中提出“加強社會建設(shè)，必須加快推進社會體制改革”。社會組織體制改革是社會體制改革的重要一環(huán)。社會組織體制改革的目標是要“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。這里，“政社分開、權(quán)責明確、依法自治”關(guān)鍵是要處理好政府部門與社會組織的關(guān)系，明確政府部門和社會組織各自的職能范圍，積極培育社會自治系統(tǒng)。

其次，政府逐步完善非政府組織管理體制。方案明確指出“重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。”這意味著，過去學者、非政府組織發(fā)起人一直呼吁的“雙重管理體制”改革終于實現(xiàn)。與此同時，地方政府直接登記、統(tǒng)一監(jiān)管的社會組織管理體制建設(shè)正在推進。

此外，政府積極鼓勵非政府組織參與提供公共服務(wù)。多地政府已大力推進向非政府組織購買公共服務(wù)的公共服務(wù)提供方式，且相應(yīng)的地方政策法規(guī)也配套出臺。

由此可見，現(xiàn)階段非政府組織迎來了難得的發(fā)展機遇:

1. 身份“合法”化。過去因找不到業(yè)務(wù)主管部門而無法登記注冊的非政府組織，不少已獲得“合法”身份，可以名正言順地參與社會公共事務(wù)治理并享受相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策了。

2. 去行政化。取消了業(yè)務(wù)主管部門的審查環(huán)節(jié)，為非政府組織向去行政化邁進了一步。這些組織不再需要為尋求主管部門而向有關(guān)單位讓渡管理權(quán)限或接受主管單位人員安排，相反，有關(guān)單位也不能以主管為由行干預(yù)組織事務(wù)之權(quán)。

3. 頂層設(shè)計強化。國務(wù)院在機構(gòu)改革任務(wù)分工中明確了推動非政府組織發(fā)展一系列具體工作。例如，盡快推進“行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤”的方案;盡快完成《社會團體登記管理條例》等相關(guān)行政法規(guī)的修訂工作;社會組織管理制度改革綜合性指導意見也將陸續(xù)出臺，并要求在2017年以前，基本形成我國的現(xiàn)代社會組織體制和新的社會組織管理體制［1］。此外，政府明確指出將鼓勵公益慈善、社區(qū)服務(wù)、科技等類別的非政府組織發(fā)展，并且積極推進購買服務(wù)?？梢灶A(yù)見，政府從政策層面支持非政府組織發(fā)展的力度不斷加大。

二、現(xiàn)階段非政府組織的發(fā)展困境

面對政府大力支持非政府組織發(fā)展的各項利好，非政府組織迎來前所未有的機遇，卻也面對著巨大的挑戰(zhàn)。現(xiàn)階段非政府組織的發(fā)展困境主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1. 政府與非政府組織關(guān)系問題。從理論上概括而言，政府與非政府組織關(guān)系主要有合作型、疏離型、對抗型三種基本關(guān)系形式，但在我國現(xiàn)實情況中，三種關(guān)系模式都在一定程度和范圍內(nèi)存在。雖然政府職能轉(zhuǎn)移、向社會放權(quán)，讓非政府組織在參與公共事業(yè)服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用這一趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，但在實踐中政府對于自身在社會治理中的職能范圍尚未明確，各級政府部門仍未放松對非政府組織的行政管制，致使那些自上而下的非政府組織就只能聽命于政府，無法擺脫行政干預(yù)及對政府的依賴，它們與政府并非合作互補，而僅僅是作為政府的一部分而發(fā)揮作用，其在社會自治中應(yīng)有的治理功能以及它們的社會創(chuàng)新能力根本無法發(fā)揮。而那些自下而上的非政府組織要么與政府保持著疏離關(guān)系，以保持自身的獨立性，僅靠自身的力量在非常有限的范圍和有限的資源下活動;要么與政府形成對抗的關(guān)系，“要求政府的行動和政策向著有利于自身的方向轉(zhuǎn)變” 。能真正實現(xiàn)與政府合作互補的組織少之又少。

2. 立法缺失，約束失范。雖然到目前為止我國非政府組織的法律環(huán)境有所改善，但針對非政府組織的立法工作始終落后于非政府組織的發(fā)展。我國非政府組織的總體法律框架主要由《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理辦法》《宗教社會團體登記管理實施辦法》等法律法規(guī)，再加上民政部有關(guān)社團管理的部門規(guī)章以及數(shù)量眾多的地方性法規(guī)構(gòu)成。從整體的法律框架看，對應(yīng)非政府組織的高位法缺乏，只有法律位階較低的行政性法規(guī)在實際操作中發(fā)揮作用。而針對不同類別非政府組織的稅收、財政、人事、社保等一系列配套政策規(guī)定缺乏，令實際執(zhí)行層面障礙重重。此外，伴隨雙重管理體制變成統(tǒng)一直接登記制度，針對非政府組織的監(jiān)管制度改革方案尚未出臺。過去主要強調(diào)事前審批，如今更需要加強事中和事后監(jiān)管，這需要政府多個部門如財政、稅收部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但目前政府部門對非政府組織的管理職能不明確，缺乏有效的監(jiān)管機制。監(jiān)管缺失不僅是非政府組織健康發(fā)展的一大瓶頸，也是造成非政府組織社會公信力低的一個重要原因。

3. 非政府組織社會服務(wù)能力弱。目前，在政府難以發(fā)揮作用而又存在市場失靈的社會服務(wù)領(lǐng)域，能起到彌補政府——市場空缺的非政府組織須是運作效率高、靈活性強、創(chuàng)新能力足、能獲取較多社會資源的組織，但現(xiàn)階段這樣的組織并不多。而非政府組織類型繁多，其中外部協(xié)調(diào)能力弱、資源分散、創(chuàng)新力差、同質(zhì)化的情況較為普遍，整體活力不高。此外，不少社會資源多集中在“自上而下設(shè)立的非政府組織”［3］身上，而這些組織卻多受行政干預(yù)，獨立性較弱，資源利用效率也不高。整體看來，具有較強社會影響力和服務(wù)能力的優(yōu)勢組織數(shù)量仍是非常有限。

4. 非政府組織資金、人才短缺，內(nèi)部治理不足。資金與人才一直是非政府組織發(fā)展的短板，大部分非政府組織都面臨著資金不足和人力資源匱乏的困境。

非政府組織的資金來源主要有政府撥款、捐贈收入、運營收入三方面。目前，政府基于財政預(yù)算壓力，對非政府組織的財政撥款相當有限;而我國捐贈氛圍并不濃厚，捐贈行為沒有長效機制支持，此類資金來源也較不穩(wěn)定;再有我國的非政府組織的運作能力較弱，運營收入也較少，特別是在政府購買服務(wù)中，能夠符合政府要求的組織數(shù)量較少，通過提供服務(wù)獲得資金支持的途徑也被大大限制。

非政府組織人力資源匱乏主要體現(xiàn)在:高素質(zhì)專業(yè)人員稀缺， “志愿失靈”問題較重;政府沒有針對非政府組織從業(yè)人員的人事、社保政策，導致專職人員流動性大，人才流失嚴重;此外，非政府組織的組織建設(shè)能力偏弱，人力資源開發(fā)水平也偏低。

非政府組織面臨的資金不足、人力資源匱乏又影響著其自身建設(shè)，導致非政府組織內(nèi)部治理不足。不少組織缺乏正式的決策機制，盡管有些組織是采取全體成員共同協(xié)商的方式進行決策，但由于沒有制度保證，長此以往便容易產(chǎn)生“志愿失靈”的結(jié)果，最終影響到非政府組織的社會公信力［2］121。

三、非政府組織的發(fā)展出路

鑒于以上分析，如何走出困境，找到非政府組織的發(fā)展之路對我國非政府組織的未來影響深遠。以下針對非政府組織發(fā)展困境提出幾點建議:

1. 理順政府與非政府組織關(guān)系。從我國社會治理的實際出發(fā)，最好的政府與非政府組織關(guān)系應(yīng)當是合作型的，也就是雙方目標一致，能夠相互彌補不足，同時在自己的作用范圍內(nèi)實現(xiàn)效用最大化。

要實現(xiàn)政府與非政府組織的良性互補合作關(guān)系，必須厘清彼此的行為邊界。首先要明確政府權(quán)能范圍。政府要盡快從現(xiàn)行的職能中剝離出應(yīng)該由社會承擔的職能，明確自身的權(quán)力邊界，只做自己應(yīng)該做的事，只管自己應(yīng)該管的事。各級政府部門要轉(zhuǎn)變觀念，不把非政府組織看成是與自己爭權(quán)的主體，向社會開放更多的公共資源和領(lǐng)域，為非政府組織讓渡參與社會管理的空間。此外，非政府組織也要明確自己的行為邊界，清楚自身與營利性企業(yè)的區(qū)別，避免利私的營利行為損壞了非政府組織的社會公信力。

當前，政府已有相應(yīng)的指導原則以及頂層設(shè)計，現(xiàn)階段需要各政府部門將頂層設(shè)計與基層實踐改革相結(jié)合，探索出更多政府與非政府組織合作的現(xiàn)實路徑。例如地方政府可以結(jié)合實際情況制定出非政府組織承接政府職能的目錄，對其承接政府職能做出相應(yīng)的制度性安排，以實現(xiàn)雙方的互補合作。

2. 加強立法，健全監(jiān)管機制。積極創(chuàng)造有利于非政府組織發(fā)展的法律制度環(huán)境，是解決當前非政府組織分類和定性定位不清、管理措施操作性弱、行政監(jiān)管不到位的根本。首先，需要盡快制定有關(guān)非政府組織統(tǒng)一規(guī)范的基本法規(guī)，明確我國非政府組織的法律地位、性質(zhì)、基本權(quán)利，并“對非政府組織的分類、登記監(jiān)督、行政指導、社會監(jiān)督、稅收減免、政府采購等各個方面做出原則性規(guī)定，用以指導各項專門的行政法規(guī)”［4］;其次，盡快修訂和改進針對非政府組織的專項管理法規(guī)，如行業(yè)協(xié)會、海外非政府組織等的專項立法。

法律環(huán)境完善是政府行政監(jiān)管合法性的基礎(chǔ)，制度明確才能真正實現(xiàn)對非政府組織的科學有效監(jiān)管。因此，政府必須進一步設(shè)立好行政監(jiān)管制度，加強審查和監(jiān)管能力。這要求各級政府積極探索和推進非政府組織統(tǒng)一登記、分類管理、行為控制等制度化的政策措施。為此，首先需要完善的是非政府組織備案登記制度，政府應(yīng)鼓勵各類非政府組織到民政部登記備案，在沒有明顯違法犯罪事實的情況下，民政部應(yīng)給予所有備案注冊的民間組織合法存在的基本權(quán)利。其次，針對備案注冊的民間組織進行正確分類，針對不同類型的組織進行分類監(jiān)管，如對于那些影響大、活動范圍廣、涉及公民政治參與的重要組織，需要按特別的規(guī)范進行審批登記，并賦予法人資格;對于從事社會公益事業(yè)的民間組織，可以實行嚴格的公益法人認證，以便其享受國家在財政稅收上的政策優(yōu)惠。再次，完善財稅制度、審計規(guī)定、信息報告制度等，并建立部門聯(lián)合監(jiān)管的聯(lián)動機制。

3. 培育非政府組織，提升其社會治理能力。政府應(yīng)主動為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造條件:政府可以考慮提供孵化平臺，建立專業(yè)化的非政府組織服務(wù)機構(gòu)，幫助不同類型的非政府組織建立聯(lián)系，將資源進行橫向整合，建立統(tǒng)籌互助平臺，形成專業(yè)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓優(yōu)質(zhì)組織發(fā)揮優(yōu)勢，同時也讓弱勢組織補缺參與社會治理。與此同時，政府需要積極推動落實各項配套政策，諸如財政資助獎勵、稅收優(yōu)惠政策、人才保障政策等，為非政府組織參與社會治理提供各種必要的支持。

4. 加強非政府組織自身建設(shè)，提升內(nèi)部治理水平。解決非政府組織自身能力建設(shè)問題，需要從幾方面著手:首先，拓寬資金來源渠道。非政府組織需要學會運用各種媒介進行公關(guān)宣傳，利用社會輿論引導更多的人參與慈善捐贈;學會申請各種資助項目，擴大信息來源，盡可能充分地利用政府能給予的資金支持以及政策優(yōu)惠;積極探索多種與自身業(yè)務(wù)相符的合法的運營業(yè)務(wù)，用以增加公益性活動的資金來源。

其次，積極進行人力資源開發(fā)。非政府組織需重視人力資源管理，改變傳統(tǒng)的重貢獻輕薪酬的公益事業(yè)觀念，大膽創(chuàng)新，以靈活的薪酬制度、培訓制度吸引并留住高素質(zhì)的專職人才;通過積極的社會宣傳影響人們的擇業(yè)觀，并努力建立吸收人才的固定渠道。

再次，完善非政府組織的治理結(jié)構(gòu)。非政府組織應(yīng)該按照現(xiàn)代組織的結(jié)構(gòu)模式設(shè)置自身的治理結(jié)構(gòu)，并重視各種制度建設(shè)，包括責任機制、科學決策機制、執(zhí)行機制等的建設(shè)。此外，非政府組織也應(yīng)在政府法規(guī)政策的引導下主動設(shè)立自律機制來避免“志愿失靈”及公信力受損的情況發(fā)生。

［1］李詩.社會組織迎來發(fā)展新機遇［N］.重慶日報.2013－8－2(001).

［2］林修果.非政府組織管理［M］. 武漢:武漢大學出版社，2010.

［3］王名.中國的非政府公共部門(上)［J］.中國行政管理，2001(5):32－36.

［4］王名，劉求實.非政府組織發(fā)展的制度分析［J］.中國非營利評論，2007(1):92－145.