●李靈莉 路君

制約我國高等教育改革進(jìn)程的歸因
——基于經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗的比較分析

●李靈莉 路君

我國高等教育和經(jīng)濟(jì)改革主要是由政府主導(dǎo)的極具中國特色的實踐探討。通過比較，基于經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗考察我國高等教育改革，有助于從不同視角深入理解我國高等教育改革實踐。從改革動力、路徑、創(chuàng)新驅(qū)動等方面對經(jīng)濟(jì)改革和高等教育改革進(jìn)行比較分析，有益于深入探討影響我國高等教育改革進(jìn)程的因素。

高等教育；改革；經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗；歸因

我國高等教育改革和經(jīng)濟(jì)改革主要是由政府主導(dǎo)的極具中國特色的實踐探討。近年來，雖然高等教育改革取得了巨大成績，但在關(guān)鍵領(lǐng)域遭遇瓶頸，難以滿足高等教育進(jìn)一步發(fā)展的需要。相比之下，同樣處于社會變遷背景之下、同樣由政府主導(dǎo)、同樣是制度轉(zhuǎn)型過程的經(jīng)濟(jì)改革取得了舉世矚目的成果，不僅創(chuàng)造了巨大的社會財富，而且初步建立了市場經(jīng)濟(jì)制度。經(jīng)濟(jì)改革過程中積累的豐富經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)引起教育改革實踐者的重視和思考。對經(jīng)濟(jì)與高等教育改革的比較分析發(fā)現(xiàn)，政府作用、競爭機(jī)制、理論創(chuàng)新等七個方面的狀況制約了我國高等教育改革進(jìn)程。

一、地方政府動力不足

在我國既有體制下，無論是經(jīng)濟(jì)改革還是高等教育改革，重要的動力首先來源于各級政府?？疾旖?jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，由于適當(dāng)?shù)募畎才?，“在過去30年間，中國地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中扮演了一個非常重要的角色，地方官員尋求一切可能的投資來源、推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的熱情在世界范圍內(nèi)可能也是罕見的。在改革開放過程中，地方政府是破解舊體制弊端、孕育制度創(chuàng)新的重要力量”。[1]地方政府不僅努力為經(jīng)濟(jì)改革尋求和提供資源，而且積極推動制度創(chuàng)新。相比之下，地方政府推動教育改革與創(chuàng)新的緊迫性和實踐付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。僅從財政投入來看，十五期間，“我國教育經(jīng)費的投入占當(dāng)年GDP的比率維持在3%左右”，“與世界平均水平（5.1%）仍有相當(dāng)大的距離”，“之所以如此，主要的原因在于地方政府對教育投入不夠，與中央政府對教育投入不配套”。[2]而在有限的教育投入中，基礎(chǔ)教育投入占據(jù)重要部分。經(jīng)費投入不足是制約我國高等教育改革和發(fā)展的重要因素。與推動經(jīng)濟(jì)改革相比，地方政府對推動高等教育改革和制度創(chuàng)新的重視不夠、動力不足。

在現(xiàn)有制度安排下，“地方政府更加注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長上獲得效果，對教育之類的長期目標(biāo)相對忽視，而且很難找到相應(yīng)的機(jī)制來激勵地方政府追求長期目標(biāo)”。[3]一方面，這是由高等教育內(nèi)在特征決定的。經(jīng)濟(jì)改革成果容易測量和顯示，其效果往往也迅速產(chǎn)生反饋。相對于經(jīng)濟(jì)改革，教育改革和發(fā)展的成效，無論是培養(yǎng)人才還是學(xué)術(shù)創(chuàng)新，都具有滯后性，其成效很難在短期顯現(xiàn)出來；而且，無論是知識創(chuàng)新還是人才培養(yǎng)，其質(zhì)量和成果都具有模糊性和潛在性，相對難以明確評價和測量。這種特征不利于激發(fā)政府對高等教育的改革熱情。另一方面，各級地方政府本身對高等教育改革和發(fā)展的重視不足。多年來，在各類重要的高等教育制度改革中地方政府大多直接執(zhí)行上級政府的決策和命令，相對于經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展來說缺乏自主創(chuàng)新的內(nèi)在動力。

二、競爭機(jī)制缺乏

我國經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的重要動力之一就是競爭機(jī)制的引入。改革開放后我國進(jìn)一步開放了生產(chǎn)要素、在各行業(yè)引入競爭機(jī)制、積極引導(dǎo)不同經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，極大地推動了經(jīng)濟(jì)活動中主體的競爭意識和行為。由于堅持“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”，多種經(jīng)濟(jì)形式得以發(fā)展并相互競爭成為經(jīng)濟(jì)改革和創(chuàng)新的重要力量。特別是體制外的經(jīng)濟(jì)形式和主體的興起，極大的刺激了經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)的變化，并推動了改革進(jìn)程。我國改革開放三十年來有效經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)歷程例證了只有經(jīng)濟(jì)競爭才是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)制度朝著有效率的方向演進(jìn)的根本動力。[4]而高等教育始終沒有真正形成多形式和多主體的競爭格局，導(dǎo)致高等教育改革和發(fā)展缺乏結(jié)構(gòu)性變化的推動力。

首先，作為事業(yè)單位，高校沒有基本的生存壓力，因此缺乏基于生存壓力而天然具有的競爭和創(chuàng)新的緊迫感，導(dǎo)致其內(nèi)在競爭和創(chuàng)新機(jī)制不足。其次，雖然與傳統(tǒng)計劃體制相比，高校之間的競爭越來越激烈，但是目前高校之間的競爭更多的是一元管理體制內(nèi)部對源配置的爭奪?！斑@種表面的市場化競爭并不能掩蓋其背后的行政因素”。[5]我國大學(xué)競爭更多地是基于“政治邏輯”的“政府支配下的大學(xué)競爭”。在實踐中導(dǎo)致“追求數(shù)字工程”、“關(guān)系至上”、“資金配置低效”、“制度創(chuàng)新乏力”等傾向，[6]這種競爭模式顯然無法適應(yīng)高等教育發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和需求。第三，我國高校缺乏應(yīng)有的獨立性，沒有真正的辦學(xué)自主權(quán)，無法以獨立負(fù)責(zé)的態(tài)度和意識參與競爭，因此目前大學(xué)間的競爭普遍表現(xiàn)出無序、盲目的特征，導(dǎo)致大學(xué)改革目標(biāo)與成效被扭曲和異化。最后，沒有開放就沒有競爭，從根本上講，缺乏有效競爭和我國單一的高等教育辦學(xué)管理體制緊密相關(guān)。我國教育體制封閉，政府包攬高等教育事業(yè)，私立及其他辦學(xué)形式缺乏生存空間，民辦高校的發(fā)展舉步維艱。這種“公立高?！唤】怠膲艛嗍垢叩冉逃袌霭l(fā)育不完善”，[7]因而無法形成競爭條件和空間，改革和創(chuàng)新也難有突破。

三、改革路徑、方式較單一

無論是經(jīng)濟(jì)改革還是高等教育改革主要是由政府發(fā)動、主導(dǎo)的改革。但經(jīng)濟(jì)改革的具體路徑并非單一的、自上而下的理性建構(gòu)式，而是相對更靈活，整個改革過程中有豐富的嵌入路徑和方式。一方面，不同主體局部的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和改革推動了整體改革。如最廣為人知的小崗村村民的分田到戶，自下而上的引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，對我國整體經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展功不可沒。另一方面，整個經(jīng)濟(jì)改革路徑和過程表現(xiàn)出開放、靈活和多元的特征。如很多經(jīng)濟(jì)改革都從地方試點做起，很多政策都來源于民間經(jīng)驗和有效的實踐結(jié)果，國家以開放的態(tài)度吸納有益的創(chuàng)新，整個經(jīng)濟(jì)改革過程“是對社會中各種創(chuàng)新和選擇加以制度化的過程，是利益沖突與整合的過程而非理性設(shè)計的過程”。[8]而有關(guān)我國經(jīng)濟(jì)改革和制度變遷路徑的多樣性也體現(xiàn)在學(xué)者的研究中。如林毅夫提出的著名的誘致變遷和強制變遷路徑并存理論；楊瑞龍?zhí)岢觥肮┙o主導(dǎo)型”、“中間擴(kuò)散型”和“需求誘致型”三階段說；金祥榮認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)改革是“多種制度變遷方式并存和漸進(jìn)轉(zhuǎn)換”過程等。[9]具有靈活性、多元性和開放性的改革路徑，為各種具有生命力的制度和機(jī)制提供了產(chǎn)生空間和延續(xù)的可能性。而高等教育領(lǐng)域的改革路徑相對表現(xiàn)出封閉性和一元性特征。

由于體制及權(quán)力等的限制，我國高等教育改革大都是自上而下的一元建構(gòu)式路徑，即由上級政府或管理部門發(fā)文，學(xué)校統(tǒng)一執(zhí)行的理性設(shè)計式改革。也有少數(shù)由學(xué)校推動的改革，如高校教師人事聘用制改革，但這類改革往往流于形式。多數(shù)情況下，政府行政管理部門承擔(dān)和包攬了教育改革的重任。然而，已有改革實踐證明，這種單一的自上而下的改革方式和路徑遠(yuǎn)不能滿足高等教育改革發(fā)展的現(xiàn)實需要。“作為教育改革主導(dǎo)方的政府未能得到民間的探索智慧與實踐智慧的有力支撐”，因為“現(xiàn)行管理體制不利于鼓勵與支持民間智庫對教育改革進(jìn)行完全獨立的反思、研究、批評及建議，阻礙著民間智庫無拘無束地形成與表達(dá)自己的探索智慧，從而限制了民間智庫在幫助官方反思、設(shè)計、推動、評價教育改革方面實際發(fā)揮的作用”。[10]總體而言，單一的、自上而下的理性建構(gòu)式改革過程沒有為新事物的產(chǎn)生創(chuàng)造空間和動力，因此高等教育改革成效多體現(xiàn)在規(guī)模、數(shù)量等外在因素上，難以出現(xiàn)帶有創(chuàng)新性的成果。從改革進(jìn)程看，自上而下的高等教育改革既缺乏成功的民間試驗，也沒有實質(zhì)性的制度創(chuàng)新產(chǎn)生。

四、缺乏足夠的分權(quán)與放權(quán)

沒有實質(zhì)性的分權(quán)與放權(quán)，經(jīng)濟(jì)體制改革就難以取得突破和成就?！凹瘷?quán)體制的不斷分權(quán)化”是中國經(jīng)濟(jì)改革中的一個重要特征?！罢鸭饋淼臋?quán)力不斷的再重新授予地方，地方再授予民眾?，F(xiàn)在，人們已經(jīng)普遍認(rèn)識到，這種經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)改革成功最為重要的因素之一”。[11]從整體看，經(jīng)濟(jì)改革中的分權(quán)主要存在于中央和地方之間，以及地方和基層、人民之間。中央和地方間的分權(quán)有利于改善信息不對稱狀況，提高信息配置的有效性；地方和基層、人民之間的分權(quán)有利于提高主體的積極性和創(chuàng)新熱情。從具體層面看，經(jīng)濟(jì)體制改革中的分權(quán)讓利起步于四個方面，“擴(kuò)大國有企業(yè)自主權(quán)、放權(quán)讓利的農(nóng)業(yè)改革、在對外開放方面放權(quán)、實行中央與省、自治區(qū)兩級財政新體制”。[12]正是各個方面、不同層次的放權(quán)讓利為經(jīng)濟(jì)改革、發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)造了空間和條件。但高等教育改革過程缺乏持續(xù)有效的分權(quán)和放權(quán)。

在高等教育改革中，地方政府和學(xué)校缺乏應(yīng)有的主體權(quán)力，這已成為共識。“當(dāng)前中國教育發(fā)展的一大掣肘，是教育主管部門將辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)位授予權(quán)、招生自主權(quán)、人事任命權(quán)等緊緊抓在手中，導(dǎo)致教育發(fā)展缺乏活力”。[13]一元集中管理模式導(dǎo)致放權(quán)和分權(quán)不足，并在實踐中導(dǎo)致高等教育制度創(chuàng)新乏力。一方面，一元集中管理體制沒有為創(chuàng)新行為提供支撐機(jī)制和環(huán)境。在一元集權(quán)管理體制下，“整個高等教育自行的制度創(chuàng)新的嘗試欲望普遍缺失，創(chuàng)新的機(jī)會隨之渺茫，為適應(yīng)社會發(fā)展所需要的制度調(diào)整通常難以實現(xiàn)，高等教育所呈現(xiàn)的制度僵化以及由此導(dǎo)致的效率低下也就在所難免”。[14]另一方面，行政主體常常代替高校進(jìn)行制度創(chuàng)新。“高等學(xué)校處于外在行政壓力的強制之下，喪失了自身進(jìn)行制度建設(shè)的機(jī)會，被剝奪了制度建設(shè)的權(quán)力，高等學(xué)校的規(guī)則與制度建設(shè)在某種程度上是上級行政主管部門通過高等學(xué)校而強制形成的”。[15]而高校“由于在投資、決策、財務(wù)預(yù)算等方面受到強制性行政干預(yù)，學(xué)校內(nèi)部事實上很難或者說很少自主地采取創(chuàng)新措施”。[16]國家也希望改變這一現(xiàn)狀。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中強調(diào)通過簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能深化教育管理體制改革，推進(jìn)中央向地方放權(quán)、政府向?qū)W校放權(quán)。

五、缺乏理論發(fā)展和創(chuàng)新的支撐

我國經(jīng)濟(jì)制度改革的過程始終伴隨著思想、理論的創(chuàng)新引導(dǎo)，“每一次重要改革的實踐行動，都以思想理論的發(fā)展創(chuàng)新為先導(dǎo)，思想理論的每一次創(chuàng)新，也都帶來了改革實踐的突破性進(jìn)展”。[17]首先是國家、政府層面持續(xù)不斷的解放思想。表面上看，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的“逐步推進(jìn)和深入似乎是中央主要領(lǐng)導(dǎo)人意志和偏好的結(jié)果，但實際上是思想不斷解放的結(jié)果，沒有思想解放，仍然固守傳統(tǒng)的社會主義概念，我國的改革不可能不斷向前推進(jìn)”。[18]其次，通過持續(xù)的理論創(chuàng)新引導(dǎo)改革。主要包括黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以及黨的十五大、十六大不斷在非公有制經(jīng)濟(jì)地位、國有資產(chǎn)管理體制等一系列重大問題上的思想理論創(chuàng)新和解放都對推動經(jīng)濟(jì)改革實踐起著核心作用。

相比之下，高等教育改革領(lǐng)域的思想和理論創(chuàng)新不足。一方面，缺乏推動高等教育改革的理論創(chuàng)新。尤其在高等教育宏觀管理體制方面，“觀念滯后直接制約著管理制度改革的進(jìn)程。管理改革實踐已對管理理念提出創(chuàng)新的要求”。[19]具體表現(xiàn)在對如何界定大學(xué)組織性質(zhì)、如何協(xié)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)下政府和大學(xué)關(guān)系、如何由管理控制大學(xué)轉(zhuǎn)向治理大學(xué)等關(guān)鍵問題缺乏認(rèn)知和觀念突破。另一方面，即使出現(xiàn)新思想和新觀念，由于這些觀念常常來源于對別國經(jīng)驗的借鑒，往往很難對中國改革實踐起到實質(zhì)性引導(dǎo)作用。高等教育改革在關(guān)鍵問題上相對保守，改革常常停留于技術(shù)表層。

六、缺乏法制建設(shè)和支撐

中國經(jīng)濟(jì)體制改革的有效推進(jìn)“主要得益于有關(guān)推進(jìn)與鞏固經(jīng)濟(jì)體制改革及其成果的一系列法律改革”，“法律作為經(jīng)濟(jì)改革的護(hù)航者”在“在中國經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著特殊作用”。[20]除了制定各類基本法律、法規(guī)外，國家始終“堅持改革開放與法制建設(shè)的統(tǒng)一”，“一方面注重推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系法律化，把一些經(jīng)過實踐證明收效良好、比較成熟的改革措施，及時地以規(guī)范的制度或法律的形式確定下來；另一方面注重通過立法支持改革向縱深推進(jìn)，一些重要的改革措施一開始就提供相應(yīng)的法律配套或以法律的形式來推出，以排除改革障礙，防止改革措施走形變樣”。[21]相比較而言，我國高等教育改革過程中各類相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)仍較滯后，且已有法律法規(guī)在操作性、適應(yīng)性、穩(wěn)定性和執(zhí)行保障等方面仍有待改進(jìn)。如我國民辦高等教育立法，除了法律法規(guī)體系不完善，還存在法律法規(guī)缺乏操作性、預(yù)見性、系統(tǒng)性和科學(xué)性等問題。[22]這些都在實踐中制約了民辦高等教育的改革和發(fā)展，從而也影響了整個高等教育改革和制度變遷的進(jìn)程。事實上，從世界高等教育發(fā)展過程看，立法對推動高等教育發(fā)展非常重要。如日本，其“私立大學(xué)能在世界高教領(lǐng)域中占有一席之地，立法在其發(fā)展過程中起到至關(guān)重要的作用”。[23]因此，加強高等教育各類法律法規(guī)建設(shè)對進(jìn)一步推進(jìn)高等教育改革具有重要作用。

七、教育自身的特殊性

教育不同與經(jīng)濟(jì)，其自身的獨特性也為改革進(jìn)程增加了困難。首先，高等教育本身需要消耗大量資源和金錢，但是教育本身不具備生產(chǎn)性。而推動經(jīng)濟(jì)改革最直接的激勵之一就是可見的產(chǎn)出。其次，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，教育目標(biāo)及其內(nèi)涵往往難以量化、難以測量，因此相關(guān)改革設(shè)計、推進(jìn)和評價缺乏明確的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。即使一項符合規(guī)律的改革措施被較好地推進(jìn)，其很多益處也是潛在的、隱性的，而非顯性的。相對而言，經(jīng)濟(jì)改革及發(fā)展的評價、衡量更容易明確化和更具可控性，也更容易進(jìn)一步深化改革。最后，與經(jīng)濟(jì)改革相比，教育改革缺乏自我調(diào)整和制約機(jī)制。經(jīng)濟(jì)改革一旦違背規(guī)律其弊端會在較短時間內(nèi)顯現(xiàn)出來，引發(fā)改革者的調(diào)整。相比較而言，教育更需要作長遠(yuǎn)、持續(xù)的規(guī)劃。無論是教書育人還是學(xué)術(shù)研究，對其進(jìn)行的改革所帶來的效果都不可能在短期內(nèi)顯現(xiàn),往往需要很長甚至若干年后才能被肯定和認(rèn)知。這些因素?zé)o疑制約了高等教育改革的進(jìn)程。

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（責(zé)任編輯：馮永剛）

李靈莉／上海大學(xué)高等教育研究所講師，博士，主要研究方向為高等教育制度改革與管理

路君／上海醫(yī)療器械高等?？茖W(xué)?；A(chǔ)部講師，主要研究方向為高等職業(yè)教育、語言學(xué)