馬建新

(河南省社會科學(xué)院 政治與法學(xué)所，河南 鄭州 45002)

黨的十八大報(bào)告認(rèn)為：“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求”[1]，并提出了深化行政體制改革的重要任務(wù)。解放思想與實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)是馬克思主義的精髓，也是中國共產(chǎn)黨思想路線的核心內(nèi)容之一?；仡櫢母镩_放以來我國行政體制改革的歷程，可以清楚地看到，解放思想始終是我國行政體制改革的思想基礎(chǔ)和深化我國行政體制改革的重要推動力量。當(dāng)前，深化我國行政體制改革，必須繼續(xù)堅(jiān)持解放思想的要求，以解放思想推動行政體制改革的深化。

一、解放思想是我國行政體制改革的思想基礎(chǔ)

1978年，黨的十一屆三中全會重新確立了黨的馬克思主義的思想路線。在重新確立實(shí)事求是的思想路線和推進(jìn)改革開放的進(jìn)程中，鄧小平特別強(qiáng)調(diào)解放思想的極端重要性。他指出：”一個(gè)黨，一個(gè)國家，一個(gè)民族，如果一切從本本出發(fā)，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前進(jìn)，它的生機(jī)就停止了，就要亡黨亡國。”[2]。解放思想與實(shí)事求是是統(tǒng)一的，解放思想必然要求實(shí)事求是。解放思想為正確認(rèn)識我國行政體制的弊端提供了強(qiáng)大的思想武器；同時(shí)，要求我國行政體制改革堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，因而，解放思想是我國行政體制改革的思想基礎(chǔ)。

一方面，解放思想為正確認(rèn)識我國行政體制的弊端提供了強(qiáng)大的思想武器。十一屆三中全會以后,鄧小平遵循實(shí)事求是的思想路線，解放思想，尖銳地揭露了我國政治體制的種種弊端及其根源。我國原有的政治體制在一定的歷史條件下,為鞏固社會主義制度、發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì),曾經(jīng)起過積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和社會生活的變化,特別是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開,它與經(jīng)濟(jì)體制越來越不相適應(yīng),其弊端暴露得越來越明顯。鄧小平認(rèn)為高度集權(quán)是我國政治體制弊端的總根源，并對此作了鞭辟入里的分析。1980年8月18日,鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中指出:我國政治體制存在的主要弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。鄧小平同時(shí)指出,這5個(gè)方面的弊端不是并行的,也不是孤立的,權(quán)力集中是我國政治體制種種弊端的總根源。鄧小平的論述為正確認(rèn)識我國行政體制的弊端提供了強(qiáng)大的思想武器。與高度集權(quán)的政治體制相聯(lián)系,我國的行政體制也存在著種種弊端。突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是政府職能劃定不科學(xué)。政府管了許多不該管、管不了、管不好的事情。政府在市場資源配置中具有主導(dǎo)權(quán)；政府管得太多太細(xì)，一些應(yīng)該由社會和市場管理的事情，掌握在政府手中；少數(shù)事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)，既是事業(yè)又是企業(yè)，還履行著某些政府職能。二是政府結(jié)構(gòu)不合理。我國政府結(jié)構(gòu)縱向?qū)哟芜^多，橫向部門劃分過細(xì)。世界上多數(shù)國家均是三級制政府,像美國這樣的大國也是以三級制為主。我國目前在宏觀上從中央到地方依次要經(jīng)過省、市、縣、鄉(xiāng)5個(gè)層次,這在世界上絕無僅有。同時(shí)，由于長期政企不分、政事不分,各部門基本上是按照產(chǎn)品結(jié)構(gòu)形式設(shè)置,職能部門分設(shè)與職權(quán)劃分普遍過細(xì)。

另一方面，我國行政體制改革始終堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。解放思想是為了指導(dǎo)和推動實(shí)踐，解放思想就要注重實(shí)踐的檢驗(yàn)性。解放思想必須是立足實(shí)事求是，思想越符合實(shí)際，解放思想的成效就越大，效果也就越好。因此，實(shí)事求是是解放思想的前提。我國行政體制改革始終堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，一個(gè)突出表現(xiàn)就是在地方政府機(jī)構(gòu)改革中，一切從實(shí)際出發(fā)，不搞“一刀切”。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展不平衡，各地政府對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)實(shí)施綜合性管理的程度和深度不同，因此，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置絕不能搞一刀切。正是從這一認(rèn)識出發(fā)，中國共產(chǎn)黨十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出：地方政府機(jī)構(gòu)改革要“根據(jù)各層級政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對口，其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置?！盵3]地方政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)實(shí)施多次，總的看，應(yīng)該說是積極穩(wěn)妥的，基本適應(yīng)了形勢發(fā)展的需要。但是，目前仍有很多不適應(yīng)的地方，比如，經(jīng)濟(jì)管理和社會事務(wù)管理部門仍然偏多，扯皮現(xiàn)象不斷；城市規(guī)劃、建設(shè)、管理部門設(shè)置不規(guī)范，制約城市建設(shè)和發(fā)展；行政執(zhí)法部門多，綜合行政執(zhí)法尚需進(jìn)一步完善，等等。因此，地方政府的機(jī)構(gòu)改革任重道遠(yuǎn)，尚有許多問題需要我們認(rèn)真加以研究和探索。

二、解放思想是深化我國行政體制改革的推動力量

我國思想解放運(yùn)動最突出的歷史貢獻(xiàn)在于把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，確立了建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。改革開放以來，每一次思想的大解放、大討論都有力地推動了我國行政體制改革。實(shí)踐證明，解放思想始終是深化我國行政體制改革的推動力量。

對我國社會的發(fā)展階段和主要矛盾的正確認(rèn)識，開啟了我國行政體改革的的探索。1978年5月11日，光明日報(bào)發(fā)表《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》的特約評論員文章，引起巨大反響。1978年 12月13日，鄧小平作了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話，指出：“解放思想是當(dāng)前的一個(gè)重大政治問題”[4]，“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，解決過去的遺留問題，解決新出現(xiàn)的問題”[5]。真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論大大解放了被長期禁錮的人們的思想，使人們能夠正確認(rèn)識我國社會的發(fā)展階段和主要矛盾：我國現(xiàn)階段正處于社會主義初級階段，要解決的社會主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。因此，黨和國家的工作重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，從而把黨和國家的工作重點(diǎn)由以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，實(shí)現(xiàn)了偉大的歷史轉(zhuǎn)折。為適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，1982年，進(jìn)行了新時(shí)期的第一次行政體制改革，主要目標(biāo)是提高政府工作效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化。在1981年12月五屆全國人大四次會議的政府工作報(bào)告中，國務(wù)院決定，從國務(wù)院各部門首先做起進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，限期完成。1982年3月8日，五屆全國人大常委會第22次會議通過了全國人大常委會關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議。這次改革，在領(lǐng)導(dǎo)班子方面，明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機(jī)構(gòu)方面，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè)；省、自治區(qū)政府工作部門從50～60個(gè)減為30～40個(gè)；直轄市政府機(jī)構(gòu)稍多于省政府工作部門；城市政府機(jī)構(gòu)從50～60個(gè)減為45個(gè)左右；行署辦事機(jī)構(gòu)從40個(gè)左右減為30個(gè)左右，縣政府部門從40多個(gè)減為25個(gè)左右；在人員編制方面，國務(wù)院各部門從原來的5.1萬人減為3萬人；省、自治區(qū)、直轄市黨政機(jī)關(guān)人員從18萬人減為12萬余人。市縣機(jī)關(guān)工作人員約減20%；地區(qū)機(jī)關(guān)精簡幅度更大一些。這次改革歷時(shí)三年，是建國以來規(guī)模較大、目的性較強(qiáng)的一次建設(shè)和完善行政體制的探索。

對市場經(jīng)濟(jì)突破性的新認(rèn)識促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。我國長期把市場經(jīng)濟(jì)等同于資本主義。思想解放，使人們獲得了對市場經(jīng)濟(jì)新的認(rèn)識。1988年9月的十三屆三中全會確定了“治理整頓”的方針后，關(guān)于計(jì)劃和市場的爭論再起。到1989年6月之后，對計(jì)劃和市場的不同看法在某種程度上變成了對姓“社”姓“資”的爭論。在歷史的關(guān)鍵時(shí)期，鄧小平旗幟鮮明的講話，為我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制起到了一錘定音的作用。在1990年12月同幾位中央負(fù)責(zé)同志談話和1991年初同上海市負(fù)責(zé)同志談話時(shí)，鄧小平指出：“我們必須從理論上搞懂，資本主義與社會主義的區(qū)分不在于是計(jì)劃還是市場這樣的問題。社會主義也有市場經(jīng)濟(jì)，資本主義也有計(jì)劃控制。”[6]“不要以為搞點(diǎn)市場經(jīng)濟(jì)就是資本主義道路，沒有那么回事。計(jì)劃和市場都得要。不搞市場，連世界上的信息都不知道，是自甘落后?！盵7]在1992年初的南方談話中，鄧小平更對市場經(jīng)濟(jì)是不是一定姓“資”，社會主義可不可以搞市場經(jīng)濟(jì)以及有關(guān)的問題作了系統(tǒng)的回答。他的這一講話，為中共十四大將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立為我國經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)這一歷史性的突破奠定了理論基礎(chǔ)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，要求進(jìn)一步加大經(jīng)濟(jì)體制改革力度，推動我國行政體制改革真正完成政府職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

三、進(jìn)一步解放思想，深化行政體制改革

改革開放以來，解放思想與我國行政體制改革的關(guān)系的歷史過程，帶給我們深刻的啟示：深化行政體制改革必須堅(jiān)持解放思想。近年來，我國行政體制改革已經(jīng)取得了重要成效，政府職能顯著轉(zhuǎn)變，行政管理逐步規(guī)范，行政效能顯著提高，體制機(jī)制不斷創(chuàng)新，為促進(jìn)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的體制保障。同時(shí)，也還存在著政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會管理和公共服務(wù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置還不盡合理、行政效率仍需提高等方面的問題。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)要求進(jìn)一步解放思想，深化行政體制改革。

一要緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心。要加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。要適時(shí)推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，要逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，要整合資源，強(qiáng)化公益屬性，加強(qiáng)政府監(jiān)管。同時(shí)，配套推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和人事制度改革，進(jìn)一步完善相關(guān)的財(cái)政政策。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)變職能的突破口。要繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。

二要著力理順部門職責(zé)關(guān)系。按照權(quán)責(zé)一致的原則，合理界定和調(diào)整政府部門的職能，明確相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)力與責(zé)任對等；堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，避免職能交叉重疊、政出多門；著力解決權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮等問題；建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，切實(shí)提高行政效率。要精簡和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。該撤銷的堅(jiān)決撤銷，任務(wù)交給職能部門承擔(dān)。嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置，涉及跨部門的事項(xiàng)，由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)；確需設(shè)立的，必須嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?，一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。深化大部門體制改革，推動政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)化組合，以建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制要求的職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門職責(zé)體系。

三要加快建設(shè)服務(wù)型政府。要堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)。要按照以人為本和科學(xué)發(fā)展的施政理念，按照中國市場經(jīng)濟(jì)改革、民主政治發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型的客觀要求，服從和服務(wù)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會主義民主政治、構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，以政府機(jī)構(gòu)改革推動轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。創(chuàng)新管理要注重人民群眾的利益，切實(shí)解決廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，從而做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和政風(fēng)建設(shè)，改進(jìn)工作方式，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率和服務(wù)水平，提高政府公信力和執(zhí)行力。

四要堅(jiān)持堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針。行政體制改革是一個(gè)逐步推進(jìn)的長期過程。深化行政體制改革必須堅(jiān)持以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)，把政府機(jī)構(gòu)改革與行政體制方面的各項(xiàng)改革相結(jié)合，與各類機(jī)構(gòu)改革和行業(yè)改革統(tǒng)籌推進(jìn)；堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為行政體制改革的重要任務(wù)；堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，既審時(shí)度勢，把握時(shí)機(jī)，堅(jiān)定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受程度，審慎地推進(jìn)改革；堅(jiān)持行政體制改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，分步實(shí)施，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地推進(jìn)改革。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報(bào)，2012-11-18（3）.

[2]鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:143.

[3]http://politics.people.com.cn/GB/8198/157649/inde x.html.

[4]鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:141.

[5]鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994:141.

[6]鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993:364.

[7]鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993:364.