新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)結合部社會治理問題研究

賈凱

摘 要：新世紀以來，隨著我國經濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷深入，大大改善了人民群眾的生產生活條件。但是不可否認，我國城鎮(zhèn)化也存在“冒進式發(fā)展”現(xiàn)象、區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡不科學等問題。其中，“城鎮(zhèn)結合部”社會治理問題比較突出，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元交叉管理、社會治理公眾參與度低、社會治安頑疾難治理、違章建筑難以清理、環(huán)境衛(wèi)生狀況欠佳、民生設施建設滯后等問題。解決城鄉(xiāng)結合部社會治理難題，應從推進社會管理體制創(chuàng)新、構建公眾參與治理機構、完善社會治安防控體系、完善環(huán)境保護獎懲機制等方面入手。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)結合部；社會管理；社會治理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）03-0010-04

“十二五”規(guī)劃綱要中，我國政府提出“城鎮(zhèn)化率提高4個百分點，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調性進一步增強”的任務，城鎮(zhèn)化日益受到社會各界的廣泛關注。黨的十八大強調城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。這也是在綜合分析我國國情基礎上做出的戰(zhàn)略選擇，是推動我國經濟社會又好又快發(fā)展的明智之舉。城鄉(xiāng)結合部是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然產物，是我國城鄉(xiāng)一體化進程中產生的過渡性社區(qū)。因此，城鄉(xiāng)結合部社會治理問題的解決，本身就是破解城鄉(xiāng)二元結構，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的過程。

一、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)結合部的產生

1.城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然選擇。城市化是社會生產力發(fā)展的必然產物，城市化的推進程度與一國的生產力和經濟社會發(fā)展水平密切相關。英國是世界上第一個城市化水平超過50%的國家，也是當時世界上最先進的國家。以歐美發(fā)達國家為代表的主要資本主義國家，在城市化水平達到50%后，先后成為先進生產力的典型。許多國際組織也把城市化水平作為衡量一國生產力發(fā)展與經濟增長的重要標準之一。城市化的最高層次是城鄉(xiāng)一體化，這也是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的奮斗目標。

城市化是農村不斷被城市“同化”的過程，即城市的生產力、現(xiàn)代文明科技向農村傳播與擴散，最終達到城鄉(xiāng)互享的過程；城市化也是城市向農村擴張的過程，農村地域不斷轉化為城市地域，城市地域不斷擴大，城市數(shù)量顯著增加，城市人口的規(guī)模和密度亦不斷增加。有資料證實，城市化水平達到50%時，城市文明普及率將達到70%；城市化水平達到70%時，城市文明普及率將達到100%，即消滅了城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

“實施城鎮(zhèn)化”是中國特色社會主義現(xiàn)代化的重要內容，是我國在綜合分析國情基礎上做出的戰(zhàn)略選擇。第一，我國城市化水平低，嚴重滯后于經濟社會發(fā)展。根據第六次全國人口普查的統(tǒng)計，我國目前城鎮(zhèn)居住人口占總人口的比例為49.68%，已經進入城市化快速發(fā)展階段，現(xiàn)在是加快城市化進程的良好時機。第二，我國城市數(shù)量少，吸納農村剩余勞動力的能力極為有限，因此，僅依靠現(xiàn)有的城市來吸收、轉移農村上億剩余勞動力是不現(xiàn)實的，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國實施新型城鎮(zhèn)化的最佳選擇。第三，我國城市規(guī)模結構體系不合理，城市規(guī)模升級困難，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有利于就地解決農村剩余勞動力，在小城鎮(zhèn)發(fā)展壯大基礎上進一步升級為小城市、中等城市，從而促進我國城鎮(zhèn)體系良性發(fā)展。因此，實施城鎮(zhèn)化是推進我國城市化的重要途徑，既有利于城市現(xiàn)有規(guī)模的擴張，又有利于城市文化科技向農村的滲透，從而實現(xiàn)農村的城市化和現(xiàn)代化。

2.城鄉(xiāng)結合部是城鎮(zhèn)化的產物。城鄉(xiāng)結合部是城市與農村的結合部位，是城市與農村相互滲透、交融過程中產生的特殊社區(qū)。這類社區(qū)以往屬于農村，由于城市區(qū)域的擴張、能量的擴散而向外輻射，導致城市核心區(qū)外圍不斷拓展，市屬行政范圍也隨之擴展，郊區(qū)變?yōu)槭袇^(qū)。城鄉(xiāng)結合部實質上是城市中心區(qū)與外圍農業(yè)腹地之間的過渡帶，是改革開放以來中國城市化進程中普遍存在的社區(qū)類型。從功能上看，城鄉(xiāng)結合部是城市功能與農村功能互相滲透、經濟社會發(fā)展特殊而又充滿活力的地區(qū)，兼具城鄉(xiāng)生活方式雙重特征，不同于傳統(tǒng)意義上的城市與鄉(xiāng)村。

典型意義上的城鄉(xiāng)結合部需要滿足三個條件：與城市中心區(qū)毗鄰，兼具城市與農村的某些功能、特點，行政管轄上不屬于城市街道管轄，而屬于郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄；非農產業(yè)發(fā)達，由于毗鄰市區(qū)，蔬菜種植業(yè)、食品加工業(yè)、服務業(yè)等產業(yè)發(fā)達，但仍有少量農業(yè)和農業(yè)人口；人口密度較大，介于中心城區(qū)與鄉(xiāng)村之間，人員構成比較復雜，流動人口較多。

城鄉(xiāng)結合部是個動態(tài)概念。若以城市中心為圓點，那么隨著城鄉(xiāng)結合部這一圓圈不斷擴大，城鄉(xiāng)結合部也隨之向外擴張。現(xiàn)在的城鄉(xiāng)結合部會發(fā)展成城區(qū)，新的農村區(qū)域會發(fā)展成新的城鄉(xiāng)結合部。因此，城鄉(xiāng)結合部是城市邊緣區(qū)域由農村走向城市這一動態(tài)過程的中間階段。城鄉(xiāng)結合部是我國城鎮(zhèn)化進程的產物，但是各地城鎮(zhèn)化的進程和影響因素又有所差異，其發(fā)展的內在動力也不盡相同。可以說，城鄉(xiāng)結合部的發(fā)展既有共同性，又有差異性。

改革開放后，隨著大中型城市中心區(qū)域的持續(xù)向外擴張，中心城區(qū)的人口、企業(yè)、住宅等不斷向周圍地區(qū)遷移，形成了一個不同于原中心區(qū)、又不同于農村的、具有獨特特征和結構的典型區(qū)域——城鄉(xiāng)結合部。隨著人口流動的放開，大量外地人口涌入大中城市或農村人口涌入城市，由于城市邊緣區(qū)生活成本較低等原因，大量流動人口聚集在這些城鄉(xiāng)交互帶，居住生活，形成城鄉(xiāng)結合部。在城鎮(zhèn)化過程中，大量農村剩余勞動力涌入城市，進入工廠工作或從事個體服務業(yè)。大量人口涌入城市，造成了房地產市場的“剛需”，再加上各地政府在“土地財政”的驅使下，房地產市場一片火爆。傳統(tǒng)中心城區(qū)的空間有限，很多開發(fā)商把開發(fā)重點轉向城郊，于是，在城郊出現(xiàn)了座座“新城”。這些地區(qū)的居民本以農業(yè)為生，失地后他們便把富余的住房出租出去，以房租為生。在此背景下，城鄉(xiāng)結合部形成了居民和租住者混居，且租住者人口數(shù)量遠多于居民的局面。在城鎮(zhèn)化進程中，城鄉(xiāng)結合部應運而生。

二、城鄉(xiāng)結合部社會治理存在的問題

1.城鄉(xiāng)二元交叉管理。城鄉(xiāng)結合部地處城市邊緣地帶，具有城鄉(xiāng)二元結構的鮮明特點，居民與租住民混雜，“一地多管”、“一地無主”等現(xiàn)象普遍。某些原屬于農村村委會管理的土地被不斷開發(fā)后，處于街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等機構交叉管理狀態(tài)，并可能存在工商、稅務、城管等多方面交叉管理現(xiàn)象。某些城鄉(xiāng)結合部在治安管理上，存在著村委會和居委會兩套系統(tǒng)，重復治理現(xiàn)象普遍，制約了城鄉(xiāng)結合部地區(qū)治理效率的提高。

此外，適用于普通農村、城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的管理體制在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)難以奏效。一方面，在我國當前的城鎮(zhèn)化進程中，不少鄰近城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出部分土地成立街道，將較多編制資源用于新設立的街道辦事處，這在一定程度上打擊了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)結合部管理中的積極性。另一方面，按照“成熟一批、劃轉一批”的城鎮(zhèn)化模式，不少發(fā)展比較成熟的居委會直接就近劃入相鄰街道管理，但是這些地區(qū)的土地所有權有些仍屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種模式直接造成了城鄉(xiāng)結合部管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道交叉管理問題。

2.社會治理公眾參與度低。城鄉(xiāng)結合部地處農村與城市的交界地帶，公眾素質參差不齊，權利和責任意識較差。善于做群眾工作是中國共產黨的重要政治優(yōu)勢，基層社會治理更需要公眾的積極參與，特別是需要廣大黨員發(fā)揮模范帶頭作用。然而，不少地區(qū)城鄉(xiāng)結合部的黨組織建設并不規(guī)范，黨組織軟弱渙散，黨員素質和文化水平不高，部分基層黨組織存在貪污腐敗、黨群關系緊張等問題，并沒有在城鄉(xiāng)結合部社會治理中發(fā)揮先進作用。

暢通的參與渠道和成熟的民主制度是公眾參與社會治理的必要條件。據南方某中部城市調查統(tǒng)計，有24.9%的公眾認為城鄉(xiāng)結合部缺乏民主政治的生態(tài)環(huán)境，影響了公眾參與社會治理的積極性，而且公眾參與渠道不暢通、民主制度建設不完善也是重要影響因素。[1]不少地區(qū)公眾參與渠道單一，缺乏網絡技術和新媒體技術的支持。城鄉(xiāng)結合部是流動人口聚集區(qū)，其中青年群體占有很大比重，新媒體對他們工作、生活影響巨大。缺乏信息技術的支持，顯然不利于帶動不同群體參與社會治理的熱情。

3.社會治安頑疾治理難。社會主義市場經濟的發(fā)展，使得人民生活水平普遍提高，但是社會財富的迅速流動以及不規(guī)則的累積，造成了社會分配不公和個人經濟收入懸殊的局面，“基尼系數(shù)”居高不下，超過國際警戒線，充分說明了這一問題的嚴重性。[2]本來城鄉(xiāng)收入差距就較大，再加上不少常住居民因為拆遷一夜暴富，擁有大量財富，而外來人口收入較低，因此收入懸殊問題在這些地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。生活水平的巨大差距容易刺激外來流動人口，導致他們產生不滿心理，甚至產生報復社會的動機。

城鄉(xiāng)結合部由于人口數(shù)量較多，流動較大，給人口管理造成了一定困難。不少流動人口素質較差、法律觀念淡薄，再加上團體性較強、業(yè)余生活單調等原因，他們常成為社會不安定因素。城鄉(xiāng)結合部常發(fā)生的偷盜自行車、電動車以及一定數(shù)量的入室盜竊等案件，對居民生活產生了很大困擾。據統(tǒng)計，2010年上海某區(qū)某鎮(zhèn)拘留所拘留的660人中，91%是外來人員。[3]此外，不少務工人員業(yè)余生活單調，由此引發(fā)的吸毒販毒、賭博、賣淫嫖娼等刑事案件時有發(fā)生，這些都使得城鄉(xiāng)結合部成為刑事案件高發(fā)區(qū)域。

4.違章建筑難以清理。違章建筑是城鄉(xiāng)結合部執(zhí)法管理中的頑疾之一。由于家庭收入增加和生活條件提高，人們改善住房條件的愿望較為迫切，再加上傳統(tǒng)觀念“買房置地”的影響，使得攀比之風日甚，導致農民建設住房的愿望十分強烈。再者，住房出租能夠為人們帶來豐厚的收入，大量農民進入城市務工，因為地理位置的原因，城鄉(xiāng)結合部的租金具有很強的價格優(yōu)勢，因此，很多城鄉(xiāng)結合部的居民不惜花費巨額資金進行違章搭蓋，以供出租，這也是當前我國城鄉(xiāng)結合部普遍存在的現(xiàn)象。

城鄉(xiāng)結合部是農村向城市發(fā)展的產物。很多城郊居民為了獲得高額拆遷補償進行違法建設，這種現(xiàn)象在面臨拆遷的城中村或城郊村很普遍。受宗族觀念的影響，很多城鄉(xiāng)結合部的居民抱團抗法，導致這些地區(qū)執(zhí)法十分困難。除此之外，規(guī)劃相對滯后、居民法律意識淡薄等因素，使得城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的違章建筑長期難以治理。不同管理部門的交叉管理和管理錯位，使得執(zhí)法主體和執(zhí)法體制不清晰，如城管執(zhí)法部門與土地局之間的執(zhí)法職能存在交叉錯位、相互推諉等問題。

5.環(huán)境衛(wèi)生狀況欠佳。城鄉(xiāng)結合部環(huán)境衛(wèi)生問題突出，臟、亂、差現(xiàn)象嚴重。在城鄉(xiāng)結合部發(fā)展過程中，隨著征地范圍的不斷擴大，無業(yè)、失業(yè)人員不斷增多，再加上外來流動人口大量涌入，使得城鄉(xiāng)結合部環(huán)境衛(wèi)生問題突出。如違規(guī)占用城市交通要道，違法擺攤設點，從事各類經營活動，沿街餐飲店、夜間路邊燒烤產生的油污對地面污染嚴重，賣菜、賣水果產生的垃圾隨意丟棄路面等等，嚴重影響市容市貌。

由于地處城郊、管理不善，大部分城鄉(xiāng)結合部地區(qū)尚未形成科學、完善、環(huán)保的垃圾管理系統(tǒng)，垃圾露天堆放和簡單填埋現(xiàn)象普遍。不少街區(qū)由于硬件設施不完善、排污系統(tǒng)不合理、清運費用不足等原因，再加上保潔人員配備不足，使得城鄉(xiāng)結合部的清掃保潔難度加大，同時，清潔樓和廢棄物處理廠建設滯后，也使得日常環(huán)境清理出的廢棄物無處處理。城鄉(xiāng)結合部地區(qū)由于建筑工地較多，產生的建筑垃圾、工業(yè)垃圾難以處理，環(huán)衛(wèi)主管部門管理不力等原因，使得其環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀與我國建設現(xiàn)代都市的目標極不相稱。

6.民生設施建設滯后。城鄉(xiāng)結合部轄區(qū)交界處，民生設施建設存在投資欠缺和城鄉(xiāng)財政分支的現(xiàn)狀：城市用于民生設施建設的投資仍以市區(qū)為主；農村缺乏進行大規(guī)模市政建設的資金；由于政策原因，新農村建設的專項資金又無法劃撥給城鄉(xiāng)結合部。因此，城鄉(xiāng)結合部的民生基礎設施建設嚴重滯后，發(fā)展面臨嚴重的資金瓶頸。部分城鄉(xiāng)結合部公共服務設施、交通基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施落后，超負荷運載，有的地區(qū)市政基礎設施嚴重不足，如缺乏配套燃氣管線等基礎設施，致使無法采用熱力或燃氣集中供暖。

城鄉(xiāng)結合部流動人口的住房保障政策也較為缺乏，無論是城市保障房建設還是房地產開發(fā)商都不會把城鄉(xiāng)結合部的流動人口作為服務對象，而且以廉租房為主的城鎮(zhèn)住房保障體系又嚴格地將“戶籍”問題列為享受廉租房的必備條件，以北京、上海等為代表的城市均以“本地戶口”作為享受住房保障的必備條件。所以城鄉(xiāng)結合部的流動人口無法像城鎮(zhèn)居民一樣享受住房保障，也不能像當?shù)剞r民一樣自建住宅，這也使得城鄉(xiāng)結合部流動人口的住房、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等問題十分突出。

三、完善城鄉(xiāng)結合部社會治理的對策建議

1.推進社會管理體制創(chuàng)新。目前，城鄉(xiāng)結合部區(qū)域存在城市管理體制和農村管理體制并存的二元管理格局。應當盡快理順管理體制，消除“二元結構”，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加快城鄉(xiāng)結合部管理體制創(chuàng)新，需要按照“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制和屬地管理原則，理順與區(qū)屬職能部門的關系，改村民委員會為居民委員會，穩(wěn)步推進撤村建居工作，推行現(xiàn)代社區(qū)管理模式。[4]在不斷探索、實踐基礎上，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道統(tǒng)一籌劃、聯(lián)動的一體化治理體制，整體推進城鄉(xiāng)結合部一體化建設，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的漸進式發(fā)展。

為了促進城鄉(xiāng)結合部城鎮(zhèn)化健康穩(wěn)定發(fā)展，需要轉變傳統(tǒng)的政府管理方式，整合現(xiàn)有行政資源，降低行政成本，提高行政效率和整體服務水平。要加強管理制度建設，使各級管理部門明確權責，各司其職，加強配合協(xié)調。與此同時，要健全社會公示、聽證等制度，推進政務公開、財政公開，增強政府工作透明度；加強電子政務建設，善于利用微博、微信等新媒體，使城鄉(xiāng)結合部社會管理方式向民主、透明、便民、法制等方面轉變，實現(xiàn)社會管理的現(xiàn)代化、科學化、人性化。

2.構建公眾參與治理機制。城鄉(xiāng)結合部的發(fā)展需要轉變觀念，即由“政府管理”向“社會治理”的轉變。在“政府管理”語境下，政府與百姓是管理者與被管理者的關系；“社會治理”強調多主體治理，政府、社會組織、公民均為社會公共事務的參與主體。構建公眾參與社會治理的新機制，也是貫徹落實黨的十八屆三中全會“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”精神的需要。城鄉(xiāng)結合部的各級管理部門應該構建公正公開的民主政治生態(tài)，推動公眾參與社區(qū)治理渠道的多樣化，完善公眾參與社區(qū)治理的相關制度建設。

社區(qū)管理者應該通過各種形式的宣傳、教育活動，使社區(qū)居民充分意識到參與城鄉(xiāng)結合部社會治理既是自己的權利，又是自己的義務，是維護自身權益的重要方式。城鄉(xiāng)結合部的黨組織應當發(fā)揮先鋒模范作用，創(chuàng)造新途徑使流動人口中的共產黨員參與到社區(qū)黨支部組織活動中，以此為契機，帶動更多流動人口參與社區(qū)治理。政府管理部門應該鼓勵城鄉(xiāng)結合部的居民成立各類合法社會組織，使公眾參與社區(qū)治理的途徑規(guī)范化、有序化，同時要提高公眾文化素質和政治覺悟，增強公眾“主人翁”意識，使其形成自覺、主動參與社區(qū)治理的能動力。

3.完善社會治安防控體系。在基層黨組織和政府各級部門的協(xié)調配合下，實行條塊結合，綜合治理，是我國社會實現(xiàn)長治久安的成功經驗，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合部穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。[5]我國經濟社會正處于轉型期，城鄉(xiāng)結合部處于城市與農村交界的過渡帶，流動人口數(shù)量眾多，社會治安問題復雜，充分發(fā)揮各部門的積極性，各盡其能、各負其責，協(xié)調配合，是當務之急。在堅持屬地管理的原則下，應當建立區(qū)縣、街鄉(xiāng)、社村相結合的立體式協(xié)調機制。區(qū)級政府可嘗試設立城鄉(xiāng)結合部地區(qū)管理協(xié)調委員會，加強政府職能部門間的協(xié)調；明確各級部門的管理職責，建立統(tǒng)一的城市綜合管理和行政執(zhí)法機制。

完善“以證管人”、“以房管人”的人口管理政策。對于流動人口，目前我國實行暫住證管理制度。但是，暫住證在城鄉(xiāng)結合部流動人口信息登記、人口管理等方面所起的作用并不理想，社會各界認為“暫住證”在字面上有歧視和不平等嫌疑，因此，人們普遍認為應將暫住證改為居住證。不少城市已經試行以居住證代替暫住證，其他城市也紛紛把暫住證改革事宜提上議事日程。在暫住證改革過程中，各地應當實行賦予新“居住證”更多功能，形成類似京津城市一卡通磁卡通用制度。“以房管人”應當做好出租房的定期普查、完善登記制度，鼓勵形成出租方、租住方雙方主動登記信息、配合管理的長效機制。

4.依法清除亂搭亂建房屋。違建問題是我國城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)結合部社會治理的難點。對于不同亂搭違建房屋，應當根據不同歷史原因和現(xiàn)狀，采取區(qū)別對待的策略，對城鄉(xiāng)結合部的農民住房建設進行有效治理。目前，城鄉(xiāng)結合部的新建房屋大部分是臨時建筑、違法違章建筑，這種情況在全國很普遍，根治這一難題是一個系統(tǒng)工程。因為涉及到拆遷補償問題，在執(zhí)法局執(zhí)法過程中，干擾執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分因違建被強制拆除的住戶甚至暴力抗法，這些情況導致黨群、干群關系緊張。

對于突擊違建以圖獲得拆遷補償款的違法行為，各地應當依法給予處理。在違章建筑拆除過程中，應疏堵并重：充分發(fā)揮我黨群眾路線的政治優(yōu)勢，深入群眾，解決群眾實際困難；對于無故搭建違章建筑的行為，以教育為主，懲罰并舉，以免造成干群關系緊張；對于亂搭臨街房以從事生產經營活動或出租房屋的行為，應當堅決取締，并給生產經營者提供教育、培訓的機會，使之有一技之長，再創(chuàng)業(yè)再就業(yè)。鼓勵農民從鄉(xiāng)村環(huán)境融入到城市環(huán)境，實現(xiàn)農民勞動、生產、生活以及思想觀念的現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化。

5.完善環(huán)境保護獎懲機制。完善城鄉(xiāng)結合部環(huán)境保護支撐體系，需要政府、社會組織、相關企業(yè)、當?shù)鼐用竦膮f(xié)同治理，探索生態(tài)環(huán)境體系建設的新思路。改善城鄉(xiāng)結合部生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關鍵在于建立完善的環(huán)境獎懲機制。實踐中，城鄉(xiāng)結合部的生態(tài)環(huán)境保護存在結構性政策缺位，特別是有關生態(tài)環(huán)境保護的經濟政策嚴重短缺：受益者無償占有生態(tài)效益，積極保護者無法獲得應有的經濟激勵，生態(tài)環(huán)境破壞者不承擔破壞生態(tài)的責任和成本。

權責清晰、獎懲并重是實現(xiàn)治理機制科學化的關鍵。必須厘清、調整相關利益各方在生態(tài)環(huán)境保護、經濟利益分配方面的復雜關系，促進城鄉(xiāng)結合部區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。應當把為生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻以及因生態(tài)環(huán)境問題利益受損的企業(yè)或個人作為補償對象，加大政府財政轉移支付中生態(tài)補償?shù)谋壤?；加強資源費征收管理工作，增強生態(tài)補償功能；加大環(huán)境污染、生態(tài)破壞懲治力度，逐步健全環(huán)境污染、生態(tài)破壞責任者經濟賠償制度；積極探索利用市場手段完善生態(tài)補償機制，最大限度實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境服務功能價值，引導各利益方積極參與城鄉(xiāng)結合部的環(huán)境保護與生態(tài)建設。

6.加快完善社會保障制度。走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，應加快推進城市社會保障制度創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會要求“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”，“在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”。[6]這為加快城鄉(xiāng)結合部民生設置建設，完善社會保障體系提供了政策支持。堅持中國特色新型城鎮(zhèn)化建設，推進城鄉(xiāng)一體化，應當公平對待城鄉(xiāng)結合部的農民和外來流動人口，加快解決流動人口“回不去”和“留不住”難題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合部原有居民和以農民工、公司白領為主體的外來流動人口的市民化，盡快實現(xiàn)“同城同責同權”。

與城鄉(xiāng)結合部經濟社會的快速發(fā)展相比，部分出臺時間較早的社會保障政策已經與城鄉(xiāng)結合部的經濟社會發(fā)展新趨勢不相適應。應當根據各地城鄉(xiāng)結合部出現(xiàn)的新問題，允許各地政策創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，完善現(xiàn)行社會保障政策，增強其科學性和合理性。決策制定過程中，應當充分考慮流動人口的結構特點和異質性，分層次分類別為流動人口提供社保，優(yōu)先把工作穩(wěn)定、長期居住在所在城市的流動人口納入社會保障體系。與此同時，要完善征地補償政策，維護失地農民的社會保障權益，把失地無穩(wěn)定職業(yè)者、自謀職業(yè)者納入城鎮(zhèn)社會保障體系，并解決其實際生活困難。

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