卓成霞 1，2

（1.山東社會(huì)科學(xué)院，山東濟(jì)南 250002；2.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

伴隨城鎮(zhèn)化在世界各國(guó)的普遍發(fā)展，各國(guó)市鎮(zhèn)設(shè)置雖然都不同程度地受到國(guó)家政體的影響，具有不同體制約束特點(diǎn)，但基本是以公共服務(wù)效能的提升為設(shè)立導(dǎo)向的。研究國(guó)外城鎮(zhèn)化成功的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索不同體制下國(guó)家設(shè)立市鎮(zhèn)的依據(jù)，對(duì)我國(guó)根據(jù)國(guó)情發(fā)展設(shè)立新市、規(guī)避各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

一、關(guān)于國(guó)內(nèi)外市鎮(zhèn)設(shè)置的研究進(jìn)展

市鎮(zhèn)最初是自然形成的一種村落，而伴隨現(xiàn)代民主國(guó)家的建構(gòu)和擴(kuò)張，催生了國(guó)家新一輪行政區(qū)劃的調(diào)整，并對(duì)市鎮(zhèn)的權(quán)限要素提出了更高的要求。現(xiàn)代市鎮(zhèn)的設(shè)立是中央政府和地方政府權(quán)限劃分下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。國(guó)內(nèi)外學(xué)者依據(jù)不同國(guó)家政體的權(quán)力配置，從不同視角對(duì)市鎮(zhèn)的設(shè)置進(jìn)行了研究。

（一）國(guó)外學(xué)者關(guān)于市鎮(zhèn)設(shè)置的研究，大多從研究地方政府的分權(quán)入手，進(jìn)而探討在中央與地方的權(quán)限劃分中涉及到市鎮(zhèn)設(shè)置的問(wèn)題。一是認(rèn)為聯(lián)邦制國(guó)家市鎮(zhèn)的設(shè)置具有較強(qiáng)的自主性。例如美國(guó)州與地方政府的總體關(guān)系取向是越來(lái)越多的分權(quán)，市鎮(zhèn)擁有一定程度的自治權(quán)，符合條件即可 設(shè) 立 （Robert Bish ＆ Vincent Ostrom，1973；Danielson，Michael N ＆ Jameson W.Doig，1982；Roger L.Kemp，1999；Michael S.Greve， 1999；Frederickson，H.Gorge，1997；Oakerson ＆ Parks，1988；埃莉諾·奧斯特羅姆，2004等）。德國(guó)具有代表性的是沃爾曼著的《德國(guó)地方政府》，考察了德國(guó)地方政府體制的重要制度和結(jié)構(gòu)，集中關(guān)注地方政治和行政領(lǐng)域的制度結(jié)構(gòu)，內(nèi)容涉及地方政府設(shè)置、地方政府區(qū)劃結(jié)構(gòu)等。二是認(rèn)為單一制國(guó)家地方自治的市鎮(zhèn)設(shè)置是地方要求增權(quán)的結(jié)果（Robert L. Bish ＆Eric G. Clemens，1999；WeberEdward，1998；George W · Carey，1989；Cooper，TerryL.，1984；Morone，JamesA.1990；Kemmis，Daniel，1995）。最為典型的是對(duì)英國(guó)的研究，西德尼和貝特麗絲·韋伯《英國(guó)地方政府的發(fā)展1689－1835》（1963）（the Development of English Local Government）和杰克·布蘭德的《英格蘭地方政府改革：1888－1974》（1974），解釋了 1689－1835 期間英國(guó)地方政府的情況和地方政府改革進(jìn)展緩慢的原因，以及英國(guó)目前蘇格蘭、威爾士等地高度自治的制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)。以上研究的學(xué)者都是站在國(guó)家建構(gòu)立場(chǎng)上，客觀地歷史地描述國(guó)家政體框架下的市鎮(zhèn)設(shè)立，以及民主國(guó)家建構(gòu)后期對(duì)區(qū)域規(guī)劃的制度影響。各國(guó)根據(jù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，以各種方式設(shè)立了不同形式的市鎮(zhèn)，但在權(quán)限配置上不同政體國(guó)家有不同的做法，從而形成了各具特色的市鎮(zhèn)設(shè)置體系。

（二）國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于市鎮(zhèn)設(shè)置的研究主要以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)為主。很多學(xué)者對(duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)以及北歐國(guó)家對(duì)市鎮(zhèn)設(shè)置的要素進(jìn)行了多角度的比較，有代表性的包括項(xiàng)繼權(quán)（1996）、張海廷（2002）、潘小娟（2001）、徐勇（2005）等；期刊發(fā)表的有關(guān)市鎮(zhèn)研究的成果有杜鋼建（2000）、焦必方（2001）、高秉雄（2006）、陳國(guó)申（2007）、陳玉興（2012）等。萬(wàn)鵬飛主編的《地方政府與地方治理譯叢》（2004）涉及到包括美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家的政府管理體制以及各具特色的市鎮(zhèn)設(shè)置，對(duì)推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的市鎮(zhèn)設(shè)置，推進(jìn)資源有效整合具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。以上研究主要是以研究國(guó)外政府間關(guān)系為切入點(diǎn)，以對(duì)中央與地方政府的權(quán)限劃分進(jìn)行比較研究居多，單獨(dú)進(jìn)行市鎮(zhèn)設(shè)置的服務(wù)路徑和資源優(yōu)化研究的不多。

梳理國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家關(guān)于市鎮(zhèn)設(shè)立的依據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，以上研究大多是從歷史的角度客觀地對(duì)各國(guó)基層行政單位進(jìn)行闡釋。由于各國(guó)歷史的形成不同，政治體制千差萬(wàn)別，市鎮(zhèn)的設(shè)置都有其一定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等動(dòng)因，在基層單位的劃分上不能完全對(duì)等。尤其需要特殊說(shuō)明的是，受?chē)?guó)家政體不同的影響，市鎮(zhèn)設(shè)置的邏輯不同。國(guó)外的市鎮(zhèn)設(shè)置不僅僅是行政區(qū)劃的簡(jiǎn)單調(diào)整，更是地方自治權(quán)限的一種強(qiáng)化，更體現(xiàn)了市鎮(zhèn)設(shè)置是否民符合民意邏輯。市鎮(zhèn)與民眾的日常生活更為息息相關(guān)，與多樣性的地理和社會(huì)生態(tài)環(huán)境的聯(lián)系更為密切。地方政府要求自治權(quán)限的擴(kuò)大一直是各國(guó)中央政府面臨的重大問(wèn)題，它涵蓋了公民對(duì)政治參與權(quán)的尊重和實(shí)現(xiàn)。

二、不同政體國(guó)家地方市鎮(zhèn)設(shè)置的歷史考察

市鎮(zhèn)作為國(guó)家政治發(fā)展的基石，考察其歷史變遷更能直觀地探明該國(guó)家區(qū)劃的歷史痕跡和現(xiàn)代治理觀念的轉(zhuǎn)變。單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家的市鎮(zhèn)設(shè)置都涉及到地方自治權(quán)限大小的問(wèn)題，在對(duì)代表性國(guó)家作歷史考察時(shí)，我們是基于現(xiàn)代治理體系下的公共服務(wù)提升的有效性和市鎮(zhèn)多樣性這一出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行梳理的。市鎮(zhèn)設(shè)置是所有國(guó)家的地方政府為獲得政治權(quán)限與中央進(jìn)行的博弈，只是不同國(guó)家、不同地區(qū)的抗?fàn)幍膭?dòng)機(jī)有差異，這涉及到民眾利益、地方政府利益以及中央政府權(quán)益的再分割，分割公平與否，其主要依據(jù)是市鎮(zhèn)設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)是政府主導(dǎo)還是民眾訴求。

（一）美國(guó)地方政府的市鎮(zhèn)設(shè)置考察

美國(guó)聯(lián)邦制度是復(fù)雜多樣的治理體系，是由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、政黨、利益集團(tuán)等組成的網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)體系，其多樣性和差異性不僅表現(xiàn)在自然、社會(huì)和歷史傳統(tǒng)上，更表現(xiàn)在政治制度上。即使在一個(gè)州內(nèi)部，甚至在一個(gè)城市地區(qū)，地方政府制度的差異性和多樣性也很明顯?！笆校ㄦ?zhèn)）政府是美國(guó)最普遍、作用最大的地方政府。早期的市（鎮(zhèn)）是新移民出于自身安全等原因而“自行組織起來(lái)的聯(lián)合體”（托克威爾），其成立時(shí)間早于縣政府；后期的市鎮(zhèn)設(shè)置是基于統(tǒng)一的法律與秩序、經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易等因素。市（鎮(zhèn)）政府由于大小不同，職能也有很大差異，一般較大的市職能比較齊全；一些規(guī)模較小的市（鎮(zhèn)），不設(shè)警察局、消防隊(duì)等機(jī)構(gòu)，而是將這些職能委托臨近的其他較大的市來(lái)代管，或者幾個(gè)規(guī)模較小的市聯(lián)合起來(lái)，成立一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。”①呂錫偉：《美國(guó)地方政府的特點(diǎn)》，http∶//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?newsid=13484。

美國(guó)民主學(xué)家托克維爾認(rèn)為，“美國(guó)政府間不存在等級(jí)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最初的地方政府單位，其權(quán)威來(lái)自于自身，他們并沒(méi)有從別處取得權(quán)力。州政府出現(xiàn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于將其一部分獨(dú)立讓給州而使其獨(dú)立性有所降低，但政府間的關(guān)系仍然遵循以下原則：在與其自身相關(guān)的一切利益上各地方政府是自主的，而在那些為各個(gè)地方政府共享的利益上則服從于能涵蓋他們共同利益的更大范圍的一級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣、州的關(guān)系正是根據(jù)這一原則來(lái)處理的?！雹趨⒁?jiàn)托克維爾：《論美國(guó)民主》上卷，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第 72－82頁(yè)。著名政治學(xué)家?jiàn)W斯特羅姆夫婦積極回應(yīng)了托克維爾的看法，“認(rèn)為無(wú)序的地方政府表象背后隱含著有序的制度安排。多個(gè)地方政府單位同時(shí)并存，并對(duì)同一地區(qū)和人民同時(shí)行使有限的治理權(quán)威，是聯(lián)邦制的應(yīng)有之義。人們利益的多樣性和需求，公共產(chǎn)品和服務(wù)的不同類(lèi)型，邏輯上要求不能用一種單一的地方政府的單位去應(yīng)對(duì)所有公共問(wèn)題。”③[美]文森特·奧斯特羅姆∶《美國(guó)地方政府》，北京大學(xué)出版社2004年版，第2頁(yè)。事實(shí)上，美國(guó)的縣在數(shù)量上與其他類(lèi)型政府單位建制為少，縣是地方政府中最具包容性的單位，美國(guó)89%的人口是由縣級(jí)政府提供服務(wù)的。在那些縣沒(méi)有包含市的地方，市政府承擔(dān)著本來(lái)由縣政府承擔(dān)的職能。各縣所服務(wù)的居民數(shù)量也有很大的不同?！班l(xiāng)鎮(zhèn)在美國(guó)的中西部地區(qū)，是縣內(nèi)部的次級(jí)單位，是在土地測(cè)量的基礎(chǔ)上形成的，即由包含36個(gè)一平方公里的單位組成的6平方公里的區(qū)域組成。這種安排被視為是創(chuàng)建最小一般目的地方政府單位的合理基礎(chǔ)。自治市（城市、鄉(xiāng)村和聯(lián)合城鎮(zhèn)）作為一種地方政府單位，是為了給更集中和更稠密的人口提供公共服務(wù)而設(shè)立的。自治市通常是為服務(wù)于其居民的特殊需求而設(shè)計(jì)的自主治理機(jī)構(gòu)，通常是由那些有意合并成自治市的部分當(dāng)?shù)厝税l(fā)起的?！雹芡?，第4－6頁(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)的地方政府一直在錯(cuò)綜復(fù)雜中探尋秩序，其特征是為滿(mǎn)足不同利益團(tuán)體同時(shí)提出的要求而產(chǎn)生了大量的地方單位，它們履行著各種不同類(lèi)型的服務(wù)，保留了很好的差異性和多樣性。我們可以認(rèn)為，地方政府體系的價(jià)值取決于其不同單位間如何相互關(guān)聯(lián)，以及這些單位如何較好地服務(wù)于他們的公民和選民的利益。

（二）英國(guó)地方政府的市鎮(zhèn)設(shè)置考察

英國(guó)是一元化的地方自治國(guó)家，包括教區(qū)、郡、市鎮(zhèn)三個(gè)地方政府單位，變化和不確定性是英國(guó)行政區(qū)劃的一大特點(diǎn)。早在20世紀(jì)90年代中期，英國(guó)地方政府的數(shù)目就已不斷變化?！?994年英國(guó)有540個(gè)議會(huì)，到1998年消失了77個(gè)議會(huì)。不言而喻，英國(guó)市鎮(zhèn)和行政區(qū)劃也發(fā)生了變化。在威爾士，45個(gè)郡和行政區(qū)減到22個(gè)單一議會(huì)；英格蘭46個(gè)新的單一議會(huì)取代了以前的5個(gè)郡，58個(gè)區(qū)?！雹輀英]戴維·威爾遜：《英國(guó)地方政府》，張勇譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第16頁(yè)。一段時(shí)期以來(lái)，權(quán)力下放，地區(qū)自治成為發(fā)達(dá)國(guó)家捍衛(wèi)民主之路，從而在英國(guó)產(chǎn)生了蘇格蘭議會(huì)、威爾士和北愛(ài)爾蘭議會(huì)以及大倫敦議會(huì)。這種權(quán)力下放賦予地方政府自己決策的權(quán)力，依照自己的政策優(yōu)先排序來(lái)治理，從而帶動(dòng)了市鎮(zhèn)的發(fā)展。從法律和憲法上看，英國(guó)地方政府只有在議會(huì)授權(quán)的情況下才能關(guān)注“本地區(qū)所有經(jīng)濟(jì)、文化和衛(wèi)生方面的福利”。因此，“考察集權(quán)體制下的英國(guó)地方政府如何能走向自治的民主之路，必須重新審視地方政府的價(jià)值和正當(dāng)性。另外，隨著英國(guó)政府立法的不斷修補(bǔ)和完善，地方政府出現(xiàn)了雙重體系。在整個(gè)國(guó)家內(nèi)部出現(xiàn)了選舉的二元制地方政府，一種是在除倫敦以外的大城市建立了全功能型的郡級(jí)市或自治市；另一種是從責(zé)任和供給由國(guó)家、地區(qū)、議會(huì)等分享權(quán)力的二級(jí)、三級(jí)市鎮(zhèn)?！雹賉英]戴維·威爾遜：《英國(guó)地方政府》，張勇譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第59頁(yè)。近年來(lái)，英國(guó)在建立大都市區(qū)的同時(shí)，注重保留了地方自治特點(diǎn)?！霸谟⒏裉m，主要城市之外的地區(qū)保留了教區(qū)作為第三個(gè)層級(jí)。在數(shù)量超過(guò)10 000個(gè)的教區(qū)中，約有8 000個(gè)是選舉產(chǎn)生的教區(qū)議會(huì)；其中，一些本身就是早已熟悉的鎮(zhèn)議會(huì)。在不足200個(gè)選民的小教區(qū)，可以召開(kāi)全體居民參加的教區(qū)議會(huì)，或者像英格蘭教區(qū)那樣召開(kāi)社區(qū)全體會(huì)議。”②同上，第65頁(yè)。

在現(xiàn)代治理理念的推動(dòng)下，2001年英國(guó)地方政府網(wǎng)站上登錄了環(huán)境大臣雷斯科特接受較小的行政區(qū)劃做出的選擇，即“統(tǒng)一86個(gè)人口在8.5萬(wàn)人以下的區(qū)議會(huì)保留修改的委員會(huì)體制，而不必采用中央政府推薦的三種選擇之一的行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)（三權(quán)分立式的）的政治管理模式?！雹弁希?4頁(yè)。這種改革也隱含了地方政府已接受地方自治的擴(kuò)張。實(shí)際上，一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的地方政府都會(huì)強(qiáng)調(diào)區(qū)域差異性，它強(qiáng)調(diào)突出表達(dá)的正是一個(gè)地方政府的獨(dú)特之處，可以稱(chēng)之為差異性政府、多元性政府。因此，無(wú)論國(guó)家如何發(fā)展，市鎮(zhèn)如何設(shè)置，都必須遵循其歷史性與現(xiàn)實(shí)的價(jià)值性。“一個(gè)地名和它的過(guò)去本身就意味著一種與眾不同。該地區(qū)特有的地理、歷史、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治文化，以及在此基礎(chǔ)上形成的偏好和考慮問(wèn)題的先后次序。正是在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，即使同樣類(lèi)型的、具有相同的法律權(quán)限和責(zé)任的地方當(dāng)局，從根本上也是互不相同的，并且在要求上也是完全不一樣的?！雹芡?，第43頁(yè)。因此，市鎮(zhèn)的設(shè)置，除了考慮國(guó)家層面的區(qū)劃，更主要的是應(yīng)考慮其特色性和長(zhǎng)期的發(fā)展動(dòng)力及基礎(chǔ)條件。

（三）德國(guó)地方政府的市鎮(zhèn)設(shè)置考察

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，由聯(lián)邦與州兩級(jí)政府組成，地方政府是州政府的一個(gè)組成部分，不是聯(lián)邦體系中的一個(gè)獨(dú)立的層級(jí)。德國(guó)有16個(gè)州，其中4個(gè)州在東德，3個(gè)是市州，但在聯(lián)邦體系中具有州的地位與職責(zé)?！霸谡軜?gòu)中的立法權(quán)力配置中，州具有“獨(dú)有的”立法權(quán)限，這些權(quán)限聯(lián)邦不能有任何的干涉。地方政府事務(wù)規(guī)制權(quán)限悉歸州政府所有，各國(guó)每個(gè)州都有自己的地方政府憲章?！雹輀德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國(guó)地方政府》，萬(wàn)鵬飛譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第14頁(yè)。國(guó)際觀察家一致認(rèn)為，從比較視野來(lái)看，德國(guó)地方政府在國(guó)際上處于“強(qiáng)”地方政府體制的行列，因?yàn)樗鼘⑻貏e的政治功能（各種不同形式的地方民主）與強(qiáng)大的行政功能緊密結(jié)合在一起。以此點(diǎn)而論，德國(guó)地方政府體制常常被看作和斯堪的納維亞的市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），同屬于一個(gè)制度群體。⑥同上，序言?！霸诘聡?guó)傳統(tǒng)中，地方政府由兩個(gè)層面構(gòu)成，一是作為地方政府最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是位于底層之上的縣級(jí)地方政府。德國(guó)的城市化程度較高，只有極少數(shù)人尚居住在鄉(xiāng)村地區(qū)。根據(jù)各州制定和實(shí)施的地方政府法，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不管是鎮(zhèn)還是大的市，不管是小的鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)，在原則上和形式上都受制于相同的法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不從屬于縣。原則上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其邊界之內(nèi)的所有的事物負(fù)全責(zé)?！雹咄希?2頁(yè)。第三種類(lèi)型是城市縣，它以一種“聯(lián)合政府”的形式，同時(shí)承擔(dān)市鎮(zhèn)與縣的職責(zé)，以單個(gè)層級(jí)的地方政府形式出現(xiàn)?！暗谒姆N類(lèi)型是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革的產(chǎn)物，作為策略的一種，在一些人口規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持不變的同時(shí)，新創(chuàng)出一些新的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)間聯(lián)合自治體，他們有權(quán)利和職責(zé)執(zhí)行原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務(wù)?！雹嗤?，第26頁(yè)。

在許多情況下，地方合并的觀念和決策遭到當(dāng)?shù)鼐用窈凸賳T的強(qiáng)烈反對(duì)。實(shí)際上，“在大多數(shù)州，只有不到三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照‘自愿’的方式執(zhí)行改革方案。有的州議會(huì)用法律的方式強(qiáng)制執(zhí)行新的地區(qū)界限的劃定 ”。⑨同上，第38頁(yè)。必須說(shuō)明的是，縣的區(qū)劃改革明顯地呈現(xiàn)出更多的相似性?？h的數(shù)目大為下降，從425個(gè)減為237個(gè)，在各州幾乎減了一半（參見(jiàn)Laux 1999：176）。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新設(shè)置的戰(zhàn)略，各州在政策上表現(xiàn)出相當(dāng)大的差異。一種是“激進(jìn)”的戰(zhàn)略，即通過(guò)合并、組建新的地方政府，從而重新劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域；另一種是“溫和”的戰(zhàn)略，即在既有的地方政府基礎(chǔ)上，包括那些極小的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)，一方面保持其政治上的地方政府單元的地位（有民選議會(huì)、有具有政治權(quán)利、承擔(dān)職責(zé)的地方行政機(jī)構(gòu)），同時(shí)在制度上把一些縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合起來(lái)，組成一個(gè)新的聯(lián)合行政體。①[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國(guó)地方政府》，萬(wàn)鵬飛譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第39－40頁(yè)。這兩種戰(zhàn)略在德國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中交替使用，發(fā)揮了穩(wěn)定社會(huì)秩序的作用。

（四）國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置的不同要素分析

從以上考察分析中可以看出，任何政體國(guó)家的市鎮(zhèn)設(shè)置都一直貫穿中央和地方分權(quán)與自治的博弈。聯(lián)邦制國(guó)家的市鎮(zhèn)設(shè)置更多地強(qiáng)調(diào)地方的增權(quán)和公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；單一制國(guó)家在中央集權(quán)的慣性下，市鎮(zhèn)設(shè)置更多地考慮行政區(qū)劃合理性，有效整合資源的問(wèn)題；單一體制下地方自治的市鎮(zhèn)設(shè)置更多地考慮到了區(qū)域治理的有效性，考慮的是更多地增權(quán)。第一，市鎮(zhèn)設(shè)置受中央與地方權(quán)力博弈的影響 。單一制國(guó)家的市鎮(zhèn)權(quán)力都授權(quán)于中央政府，中央政府亦可隨時(shí)廢除或成立新的行政區(qū)域，最大的特點(diǎn)是較少考慮民意；聯(lián)邦制國(guó)家的市鎮(zhèn)設(shè)立具有多元性，它既是基于民意的，也可能是地方政府的，也有可能是兩個(gè)利益主體的結(jié)合意愿，其在于在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，聯(lián)邦成員的主權(quán)仍受到法律的保護(hù)，聯(lián)邦成員有自己的憲法和法律。不同國(guó)家在市鎮(zhèn)設(shè)置方面，都涉及到中央政府與地方政府的權(quán)限劃分問(wèn)題，這是民主國(guó)家自治權(quán)限增長(zhǎng)的一種需要，反映了民眾的利益訴求。第二，市鎮(zhèn)設(shè)置受行政區(qū)劃資源整合的影響。資源約束一直是制約各國(guó)地方自治的主要因素。例如，近年來(lái)美國(guó)新增9個(gè)市鎮(zhèn)的主要原因是公民為了掌控自己社區(qū)的命運(yùn)、為了地方權(quán)益免受損害而做出的保護(hù)性措施。無(wú)論是單一制國(guó)家還是復(fù)合制國(guó)家，城鎮(zhèn)化背景下的市鎮(zhèn)設(shè)置是多種因素的疊加。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的終極價(jià)值分析，市鎮(zhèn)設(shè)置離不開(kāi)民意的考量，設(shè)置的目的是為了更好地節(jié)約資源，提升政府的公共服務(wù)效能。第三，市鎮(zhèn)設(shè)置受民眾權(quán)益實(shí)現(xiàn)的影響。在經(jīng)濟(jì)因素強(qiáng)大的牽引下，市鎮(zhèn)的設(shè)置更多地考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，優(yōu)化區(qū)域布局，逐步實(shí)現(xiàn)民眾訴求。聯(lián)邦制國(guó)家的市鎮(zhèn)設(shè)置，出于政治權(quán)力均衡的考慮，出于地方自治權(quán)限的增強(qiáng)，同時(shí)更多地考慮了民意的訴求。正如奧利弗所言，“小自治市使得參加容易，讓公民感覺(jué)有更多的授權(quán)，對(duì)社區(qū)更有興趣，也使鄰里更加團(tuán)結(jié)。”②Oliver，J.Eric.Democracy in Suburbia.Princeton，N.J.：Princeton University Press.2001，P.65.例如，美國(guó)、德國(guó)國(guó)家更多地考慮地方差異和多樣性的問(wèn)題，在市鎮(zhèn)設(shè)置方面，維護(hù)市民利益，優(yōu)先考慮了市民的意見(jiàn)。Teaford認(rèn)為，“自愿的聯(lián)合體繼續(xù)發(fā)揮著功能、推動(dòng)社會(huì)改良、關(guān)注自治市和征募地方公民去地方政府任職?！雹跿eaford，Jon C.Post.Sububia：Government and Politics in the Edge Cities1997，P.23.單一制國(guó)家由于受中央政府強(qiáng)大權(quán)力的牽引，市鎮(zhèn)在權(quán)力上有較強(qiáng)的依附屬性。但隨著民主社會(huì)的建構(gòu)和社會(huì)發(fā)展的需要，地方要求愈來(lái)愈多的權(quán)限發(fā)展，在自治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)限以及財(cái)政權(quán)限上都在要求中央政府權(quán)限下沉。

三、國(guó)外城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的市鎮(zhèn)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)

從歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重維度考察國(guó)外城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)，各國(guó)市鎮(zhèn)的設(shè)置基本上都是遵循市鎮(zhèn)治理的多樣性自治原則，是自上而下和自下而上結(jié)合的一種制度設(shè)計(jì)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度的結(jié)果，是民意期望的結(jié)果。

（一）國(guó)外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設(shè)置強(qiáng)調(diào)法定的自治權(quán)限

嚴(yán)格遵循各級(jí)法律賦予的權(quán)力是國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置的準(zhǔn)則。憲政地位高是國(guó)外地方自治的最大特點(diǎn)，其自治權(quán)的行使嚴(yán)格按照法律執(zhí)行。美國(guó)實(shí)行地方自治和地方分權(quán)，在州—縣、市或鎮(zhèn)之間，哪些事由州來(lái)辦，哪些事由縣、市或鎮(zhèn)來(lái)辦，有著明確的分權(quán)?！叭缈h、市或鎮(zhèn)必須執(zhí)行本州的法律，自訂憲章須由州上授權(quán)?？h、市或鎮(zhèn)不能違背州的發(fā)展規(guī)劃，它們之間的發(fā)展規(guī)劃相矛盾要由州上協(xié)調(diào)并銜接，即下一級(jí)政府之間的事由上一級(jí)政府協(xié)調(diào)?！雹賹O曉文：《美國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展與管理體制見(jiàn)聞》，《開(kāi)發(fā)研究》2001年第2期，第53頁(yè)。美國(guó)城鎮(zhèn)化有許多優(yōu)勢(shì)和成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，但在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中也經(jīng)歷了地方要求增權(quán)、聯(lián)邦政府收權(quán)的困境。政治家和政策設(shè)計(jì)者們也曾經(jīng)困擾，地方自治權(quán)力太大是否會(huì)導(dǎo)致地方獨(dú)大的局面，但事實(shí)證明，市鎮(zhèn)的自治權(quán)契合了公民精神，民眾可以在法律框架下建設(shè)自己的家園，因?yàn)樗麄冎雷约盒枰裁礃拥姆?wù)。美國(guó)在中央權(quán)力和地方權(quán)力的博弈中找到了平衡支點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了公民自我管理的愿望。盡管美國(guó)地方政府單位所擁有權(quán)力的范圍和自治的程度具有明顯的差異，但他們中的絕大多數(shù)都享有獨(dú)立機(jī)構(gòu)所享有的實(shí)質(zhì)性權(quán)力?！笆泻玩?zhèn)享有的自治權(quán)通常是最大的，它們也因此被認(rèn)為是城市法人。聯(lián)合、不相連地區(qū)的聯(lián)合或兩個(gè)及兩個(gè)以上的自治機(jī)構(gòu)的合并或聯(lián)合，要求制定出一半程序，把通過(guò)公民投票來(lái)肯定合并的合法性包括進(jìn)去?！雹赱美]文森特·奧斯特羅姆：《美國(guó)地方政府》，北京大學(xué)出版社2004年版，第50頁(yè)。國(guó)外地方和市鎮(zhèn)在長(zhǎng)期地方自治中形成了不同的立法模式，這些立法對(duì)地區(qū)自治的諸多領(lǐng)域做出了規(guī)范，市鎮(zhèn)自治的法律體系比較完善，法律界定清晰，小城鎮(zhèn)自治納入憲政范圍形成居民和政府的共識(shí)。

（二）國(guó)外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設(shè)置呈現(xiàn)按需設(shè)置的多樣性特征

因地制宜是國(guó)外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設(shè)置的基本原則。“地方政府本身就是國(guó)家為了管理需要?jiǎng)潊^(qū)設(shè)置的，而各地經(jīng)濟(jì)科技水平、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、自然環(huán)境客觀上存在差異，因此應(yīng)該允許地方政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況自主地組織政府。比如美國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很不均衡，從而在不同區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了各具特色的城鎮(zhèn)。”③同①，第52－55頁(yè)。大都市和鄉(xiāng)村地區(qū)的中間地帶形成了獨(dú)特的郊區(qū)小城鎮(zhèn)，“郊區(qū)小城鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)一般是旅游業(yè)或者是某一項(xiàng)制造業(yè)，因此成為了附近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和文化中心。郊區(qū)小城鎮(zhèn)距大都市有幾個(gè)小時(shí)的路程，交通比較發(fā)達(dá)，屬于大都市的輻射范圍之內(nèi)，為大都市補(bǔ)充了資源。波士頓城市以及周邊的小城鎮(zhèn)就屬于這種類(lèi)型?！雹荜愑衽d：《德國(guó)、美國(guó)、澳大利亞與日本小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2012年第8期，第82頁(yè)。隨著城市化發(fā)展的需要，美國(guó)放寬設(shè)市條件，鼓勵(lì)郊區(qū)設(shè)市。“郊區(qū)設(shè)市對(duì)縣制發(fā)展產(chǎn)生了促進(jìn)作用，因?yàn)槌匠鞘羞吔绲纳霞?jí)政區(qū)就是縣政區(qū)，它們必然會(huì)同小市合作，為縣制發(fā)展創(chuàng)造了新的空間”。⑤Ronald J.Oakerson The Governance Effects of Metropolitan Reform：A Theoretical Inquiry，http∶//www.fsu.edu/～localgov/papers/archive/Oakerson.pdf.國(guó)外市鎮(zhèn)實(shí)行差異、靈活的治理，按照運(yùn)行科學(xué)、治理有效的原則，建立管理運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則，在市鎮(zhèn)管理體系運(yùn)作上，更為高效、便捷。

（三）國(guó)外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設(shè)置符合有限資源整合原則

有效利用整合有限資源是國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)。地方政府職能配置始終強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)適應(yīng)”，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要和適應(yīng)本地的實(shí)際需要。英國(guó)素稱(chēng)地方自治最為成功的國(guó)家，為了完成基層政府區(qū)劃改革，分別設(shè)立了英格蘭和威爾士?jī)蓚€(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)研?！巴柺课瘑T會(huì)在20世紀(jì)60年代提出了一個(gè)報(bào)告，后來(lái)成了1974年新體制的基礎(chǔ)。但英格蘭委員會(huì)的報(bào)告由于過(guò)于激進(jìn)被政府否定，遂又成立了一個(gè)皇家委員會(huì)，該委員會(huì)1969年提出的報(bào)告得到了工黨政府的肯定，但保守黨1970年上臺(tái)后放棄了這個(gè)報(bào)告，于1971年發(fā)表了《英格蘭地方政府》白皮書(shū)，1972年通過(guò)了《地方政府改革法案》，1974年法案生效。改革后，英格蘭和威爾士原有的1250個(gè)自治市鎮(zhèn)、城市和農(nóng)村的區(qū)議會(huì)被合并為333個(gè)區(qū)議會(huì)?！雹夼诵【辏骸栋l(fā)達(dá)國(guó)家地方政府管理制度》，時(shí)事出版社2001年版，第68頁(yè)。實(shí)踐證明，設(shè)立新的市鎮(zhèn)應(yīng)是基于對(duì)有限資源的有效利用而調(diào)整的行政區(qū)劃，對(duì)社會(huì)發(fā)展、公民公共服務(wù)具有實(shí)質(zhì)價(jià)值。

（四）國(guó)外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設(shè)置強(qiáng)調(diào)公民高度參與

公民高度參與公共政策的輸入與輸出過(guò)程是國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)立的重要經(jīng)驗(yàn)。隨著大城市治理的發(fā)展，德國(guó)關(guān)于重新劃定地方政府疆界的討論，以“規(guī)劃”的形式出現(xiàn)，主張考慮公共服務(wù)供給的有效性，按照“功能中心”設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣。為了使公共職能從州下放給地方的功能改革提供基礎(chǔ)，區(qū)域改革成為需要，以使地方政府更有能力承擔(dān)政治上、行政上擴(kuò)展和深入了的一些職責(zé)?！坝?guó)米堅(jiān)頓市的開(kāi)發(fā)有六個(gè)方面的規(guī)劃目標(biāo)和指導(dǎo)原則，分別是選擇的機(jī)會(huì)和自由、平衡和變化、創(chuàng)造一個(gè)有吸引力的城市、公眾意識(shí)和參與、有效和富有創(chuàng)造力的資源利用。其中大部分與廣泛滿(mǎn)足人的需求、鼓勵(lì)人的積極參與有關(guān)”。①?lài)?guó)家發(fā)改委“歐洲城市化與小城鎮(zhèn)管理”考察團(tuán)：《歐洲三國(guó)城市化與小城鎮(zhèn)管理》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2003年第74期，第35頁(yè)。美國(guó)市、鎮(zhèn)的設(shè)立非常自由，成立一個(gè)新的市、鎮(zhèn)只要具備三個(gè)條件，一是社區(qū)2/3的居民同意，二是財(cái)政能夠自理，三是該社區(qū)人口不少于500人。滿(mǎn)足這三個(gè)條件，就可以向州政府提出成立市或鎮(zhèn)的要求，經(jīng)批準(zhǔn)后即可成立。在國(guó)外城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，公民的高度參與提升了市鎮(zhèn)建設(shè)的效能。重視城鎮(zhèn)規(guī)劃的連續(xù)性和嚴(yán)肅性，做大了公共空間，節(jié)約了政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源。

四、國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設(shè)立邏輯轉(zhuǎn)型的有益啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的市鎮(zhèn)設(shè)置積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，事實(shí)證明市鎮(zhèn)設(shè)置不僅是簡(jiǎn)單行政區(qū)劃的調(diào)整，而更要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展條件、民眾的意愿；也不僅是簡(jiǎn)單地土地?cái)U(kuò)張，更要考慮民眾權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；更不是借用公權(quán)力強(qiáng)制規(guī)劃，更應(yīng)讓民眾高度參與。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下，我國(guó)市鎮(zhèn)設(shè)置應(yīng)在吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行邏輯轉(zhuǎn)型，回歸市鎮(zhèn)設(shè)立的服務(wù)本性。

（一）應(yīng)遵循從科層化管理到擴(kuò)大市鎮(zhèn)權(quán)限的邏輯轉(zhuǎn)型

國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置賦予地方極大的管理權(quán)限，激活了體制活力。近年來(lái)，我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府對(duì)強(qiáng)化基層政府的權(quán)限發(fā)揮了重要作用，但由于我國(guó)嚴(yán)格的科層管理四級(jí)體制，市鎮(zhèn)的權(quán)限并沒(méi)有達(dá)到國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家市鎮(zhèn)的力度，這就制約了市鎮(zhèn)發(fā)展的活力，全國(guó)的每個(gè)市鎮(zhèn)都是一樣的科層管理思路，而造成了發(fā)展模式的統(tǒng)一化。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，更是權(quán)力擴(kuò)張，把郊區(qū)縣改成區(qū)，把縣級(jí)市升格為地級(jí)市，城市在做行政升級(jí)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該注重市鎮(zhèn)的多樣性，發(fā)揮地方資源的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)市鎮(zhèn)發(fā)展的權(quán)限，積極回應(yīng)民眾的利益訴求。2013年中央提出了撤縣立市的決定，“在144個(gè)地級(jí)城市中，有133個(gè)提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。161個(gè)縣級(jí)城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè)，占41.6%?！雹凇丁霸斐沁\(yùn)動(dòng)”蘊(yùn)藏風(fēng)險(xiǎn) 地方政府為何熱衷造城》，《南京日?qǐng)?bào)》，2013－8－20http：//km.focus.cn/news/2013－08－20/3840667.html。中央目的是為了讓區(qū)域資源優(yōu)化配置，但科層的管理體制并沒(méi)有賦予市鎮(zhèn)真正的發(fā)展權(quán)，只是賦予了其高的行政級(jí)別。應(yīng)按照責(zé)權(quán)利統(tǒng)一和合法、便民原則，凡省、市相關(guān)文件規(guī)定下放給強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)的部分縣級(jí)管理權(quán)限和執(zhí)法權(quán)限，原則上都下放到試點(diǎn)鎮(zhèn)，這樣市鎮(zhèn)發(fā)展才有針對(duì)性。

（二）應(yīng)遵循從物的城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型邏輯

國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置體現(xiàn)了市鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力和居民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化更多地關(guān)注土地城鎮(zhèn)化，過(guò)度偏重物質(zhì)空間，對(duì)于人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題關(guān)注不足從而引發(fā)群體性事件?，F(xiàn)在，遺留的歷史問(wèn)題逐漸在新一輪的城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)中逐漸顯現(xiàn)，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，提升市鎮(zhèn)的公共治理能力。推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適當(dāng)適時(shí)設(shè)市具有一定的社會(huì)價(jià)值，但這種設(shè)立必須摒棄行政區(qū)劃的利益爭(zhēng)奪意識(shí)，特別是土地征用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起我們高層的注意。現(xiàn)在很多的地級(jí)市利用區(qū)劃行政的指令，把原本屬于農(nóng)民的耕地劃為市區(qū)，但是對(duì)失地農(nóng)民的問(wèn)題不積極解決，耕地劃過(guò)來(lái)就用，不計(jì)后果。結(jié)果，農(nóng)民不再是擁有農(nóng)田的農(nóng)民，也沒(méi)成為國(guó)家政策中的市民，而成為了靠打工為生的無(wú)地游民，長(zhǎng)此以往，社會(huì)問(wèn)題會(huì)愈來(lái)愈多。設(shè)立市鎮(zhèn)不是簡(jiǎn)單地行政區(qū)劃，而涉及每一民眾生老病死的方方面面問(wèn)題，政府應(yīng)提前考慮在內(nèi)，社會(huì)的基礎(chǔ)條件沒(méi)有達(dá)到理論意義上的設(shè)市條件，就不能設(shè)，設(shè)了就必須考慮農(nóng)民的進(jìn)退問(wèn)題，否則就是巧取豪奪。一張征地的紙令，圖紙上的圈劃，必須考慮子孫后代的發(fā)展。因此，在地方政府考核上，不僅要考核名義城鎮(zhèn)化率，還要看這個(gè)地方的非農(nóng)人口比重，例如這個(gè)地方農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占全國(guó)人口的比重、公共服務(wù)覆蓋的人口比重、社會(huì)保障覆蓋的人口比重以及城鎮(zhèn)建成區(qū)土地的利用效率和農(nóng)民工收入占整個(gè)職工收入的比重等。

（三）市鎮(zhèn)設(shè)置應(yīng)遵循從土地征用到資源共同收益的轉(zhuǎn)型邏輯

國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置基于資源利用的最優(yōu)化原則。目前資源枯竭導(dǎo)致城市的逐步衰敗給我們敲響了警鐘，土地資源是有限的，新的市鎮(zhèn)發(fā)展不能過(guò)度依賴(lài)于土地資源。新型城鎮(zhèn)化更應(yīng)考慮資源使用的收益最大化，應(yīng)該符合資源約束原則。新型城鎮(zhèn)化必須避免走賣(mài)地蓋樓的老路，很多專(zhuān)家、官員以及開(kāi)發(fā)商都意識(shí)到城鎮(zhèn)化絕不是圈地造城，但事實(shí)上中國(guó)目前的確在走這種所有人都不贊同的路子！現(xiàn)在，有些地方設(shè)市的呼聲很高，設(shè)市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段自然催生的結(jié)果，但地方政府借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，行攫取土地利益之實(shí)。與其對(duì)應(yīng)的是資源稀缺的矛盾，“城市里幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、各類(lèi)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的布局與城市人口的聚集度很不匹配，布局不合理，投入不足，上學(xué)難成為一大頑疾；城市更多關(guān)注于GDP和稅收，但對(duì)就業(yè)關(guān)注不足，大量的年輕人大學(xué)畢業(yè)后寄居于大城市郊區(qū)，學(xué)而無(wú)用論再次抬頭；而在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民的再就業(yè)、社會(huì)福利保障、鄉(xiāng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)一直都在考驗(yàn)著地方政府的能力與公信力。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后，是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中遇到的最大難題”。①羅釗明：《做中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的積極踐行者》，《人民日?qǐng)?bào)》2013-08-16。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)注重土地增值收益的公平分配，讓農(nóng)民享受到市民待遇才是根本。

（四）遵循從主觀上盲目設(shè)市到服從市鎮(zhèn)成長(zhǎng)規(guī)律的邏輯轉(zhuǎn)型

國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置遵循當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，原有城市的承載力達(dá)到極限。拓展城市發(fā)展空間有其合理性，但我國(guó)一些新城建設(shè)違背發(fā)展規(guī)律，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行“人為”造城運(yùn)動(dòng)，已帶來(lái)耕地大量占用和嚴(yán)重的資源環(huán)境破壞，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也愈來(lái)愈突出。很多地方在新城建設(shè)中，大量占用耕地，已嚴(yán)重沖擊著我們18億畝耕地紅線(xiàn)。目前，我們必須審慎思考發(fā)展城鎮(zhèn)化的終極目的是什么？設(shè)立新市鎮(zhèn)的目的又是什么？假如推進(jìn)城鎮(zhèn)化、設(shè)立新市是為了讓人民富裕安康，那我們?cè)撊绾螌?shí)現(xiàn)這個(gè)誘人的目標(biāo)，能不依賴(lài)土地財(cái)政呢？我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了要精細(xì)化改革的時(shí)候，不同區(qū)域、不同類(lèi)型的城市，應(yīng)當(dāng)有不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。我國(guó)應(yīng)把撤縣設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)做支撐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城結(jié)合。如果設(shè)市帶有“行政功利”，就會(huì)將市從城市屬性中游離出去，喪失應(yīng)有的基本意義。市鎮(zhèn)應(yīng)實(shí)行差異、靈活的治理，按照運(yùn)行科學(xué)、治理有效的原則，建立管理運(yùn)行機(jī)制和規(guī)則。

（五）遵循從為民眾決策到讓民眾參與決策的邏輯轉(zhuǎn)型

國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置注重民眾參與公共決策過(guò)程。公眾參與在公共政策過(guò)程中擁有平等的發(fā)言權(quán)，有利于行政管理者和政策制定者尋找問(wèn)題的解決途徑。國(guó)外城鎮(zhèn)規(guī)劃中的“公眾參與”的歷史經(jīng)歷了從物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃、數(shù)理模型規(guī)劃到社會(huì)發(fā)展規(guī)劃幾個(gè)階段，規(guī)劃工作逐漸由宏觀轉(zhuǎn)向微觀，由政府行為轉(zhuǎn)向市民角度，由理論性、專(zhuān)業(yè)性和集中的權(quán)力轉(zhuǎn)到感性的、具體的、自下而上的參與。如“德國(guó)政府規(guī)定，凡村鎮(zhèn)改建的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)公眾民主討論后才能向政府主管部門(mén)申報(bào)立項(xiàng)。從項(xiàng)目的立項(xiàng)、申報(bào)到政府批準(zhǔn)后的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)以及建設(shè)管理等，公眾始終是站在主導(dǎo)地位的”。①鐘真：《國(guó)外小城鎮(zhèn)管理的經(jīng)驗(yàn)》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2007年第9期。不僅僅是公眾，其他利害關(guān)系方都應(yīng)當(dāng)被立法考慮，并將各自的利益展現(xiàn)在“桌面”上進(jìn)行討論。如“德國(guó)《建設(shè)法典》不僅規(guī)定了詳細(xì)的公眾參與程序，還規(guī)定其他公共機(jī)構(gòu)、相鄰城區(qū)及其公共機(jī)構(gòu)以及其他利害關(guān)系方都有權(quán)參加聽(tīng)證程序，在立法前，各方利益被充分討論，達(dá)成彼此間的相互協(xié)調(diào)?！雹诶钣拢骸秶?guó)外城鎮(zhèn)化立法特點(diǎn)》，《銀行家》2013年第2期。我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)規(guī)劃中已經(jīng)有了一定程度的公眾參與，正如奧卡森和帕克斯認(rèn)為，“基于其主動(dòng)性，地方公民能夠創(chuàng)造、修正或廢除地方政府；通過(guò)在地方公民投票中執(zhí)行否決權(quán)，牢牢地控制了地方財(cái)政；贊成或反對(duì)地方單位的界域拓展；并且通過(guò)他們所選舉的官員，規(guī)劃著與其臨近管轄區(qū)和層疊區(qū)公民之間富有成效的互動(dòng)關(guān)系?！雹跲akerson and Parks，1988. Citizen Voice and Public Enterpreneurship：The Organizational Dynamic of a Complex Metropolitan Country.Publius18，PP.111－112.只有真正在城鎮(zhèn)管理中實(shí)現(xiàn)群眾參與，才能提高人們對(duì)居住地的認(rèn)同感和主人翁精神，使城鎮(zhèn)的吸引力和凝聚力大大加強(qiáng)，城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展才能同居民的生產(chǎn)生活真正融合。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)梳理國(guó)外市鎮(zhèn)設(shè)置的歷史經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家市鎮(zhèn)設(shè)置都經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的摸索過(guò)程，此過(guò)程是民意與政府意愿的較量與博弈，最終的結(jié)果是政府與民眾的相互妥協(xié)與讓步，才成就了今天寶貴的市鎮(zhèn)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)。其創(chuàng)新的共性在于市鎮(zhèn)自治特征鮮明、法律體系支持、公眾高度參與市鎮(zhèn)管理；成功的關(guān)鍵在于中央與地方的分權(quán)，合理界定中央與地方政府權(quán)限，增強(qiáng)地方自治權(quán)限。新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的市鎮(zhèn)設(shè)置應(yīng)是為滿(mǎn)足公眾分散的多樣需要而產(chǎn)生的，而不是為了行政級(jí)別建立的。只有建立次級(jí)的、小規(guī)模的地方政府機(jī)構(gòu)，使政府官員能夠更充分地了解不同公民群體的不同偏好，才能更加迅速全面地回應(yīng)公民的要求，達(dá)到成立市鎮(zhèn)的目的。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在政府權(quán)限劃分方面、市鎮(zhèn)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)方面都有很好的做法，但我們不能忽視國(guó)體與政體的差異，由于歷史國(guó)情的不同，同一種做法未必適合我國(guó)。因此，考察他國(guó)市鎮(zhèn)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)的出發(fā)點(diǎn)是出于提升公共服務(wù)水平，為公眾服務(wù)，而非獲取公共權(quán)力和利益。只有拋棄了權(quán)力與利益的私利，設(shè)市才能成為公眾的期望。基于國(guó)家政體的不同，我國(guó)的市鎮(zhèn)設(shè)置更應(yīng)考慮市鎮(zhèn)的多樣性與差異性，市鎮(zhèn)的設(shè)置是社會(huì)發(fā)展的客觀結(jié)果，而非人力可控。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Abstract:According to the realistic need，many developed countries havemerged or cancelled original town and set up new towns，which could make it more relevant to the residents of public service requirement.Foreign town sponsored either by government or citizens have formed such patterns as distinctive market dominant，laissez－faire，economic constraints and accumulated many successful experiences，which reflect different characteristics in the law of development of the town，development dynamics，and trajectory.We should learn and use these experience of developed country，which will help us find more suitable path for our country urbanization to promote the process of our urbanization.

Key words:developed country，urbanization，setting town，enlightenment.