中國村級(jí)腐敗治理機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展

趙秀玲

（中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京100028）

近年來，中國反腐工作已進(jìn)入深水期，許多大案和要案浮出水面，不少高官紛紛落馬。這既表明黨和政府在國家治理上的決心和力度，也從側(cè)面反映了官員腐敗的程度。其中，當(dāng)然也包括村級(jí)腐敗及其治理。不過，由于中國廣大農(nóng)村的特殊性，也由于村干部腐敗的特點(diǎn)，更由于對(duì)村級(jí)腐敗認(rèn)識(shí)的模糊和治理難度，村級(jí)腐敗一直是鄉(xiāng)村治理中的一道難題。就村級(jí)腐敗的研究而言，學(xué)界也面臨難以擺脫的困局：不少學(xué)者往往將重點(diǎn)放在對(duì)于腐敗現(xiàn)象、特點(diǎn)的梳理上，卻忽略了反腐舉措的梳理和研究；在談到應(yīng)對(duì)腐敗時(shí)，為黨和國家提供對(duì)策的文章多，而從學(xué)理和動(dòng)態(tài)發(fā)展角度進(jìn)行探討者少，許多對(duì)策和建議又高度的類同化和簡(jiǎn)單化。為了有利于村級(jí)腐敗治理的突破和深化，我們認(rèn)為，我們的研究要有前瞻性眼光，為未來村級(jí)腐敗治理注入新的觀念。

一、村級(jí)腐敗治理機(jī)制的生成

目前，學(xué)界已形成一種共識(shí)：那就是村級(jí)腐敗的治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于腐敗的升級(jí)。緊隨村級(jí)腐敗的一直有相應(yīng)的反制措施，改革開放以來，對(duì)于村級(jí)腐敗的反制和治理一直沒停止過，而且有一個(gè)不斷發(fā)展和逐漸完善的過程。

1．以宣傳引導(dǎo)限制腐?。?977－1987）

改革開放初的十年，即在1987年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）試行之前，村級(jí)就存在著腐敗現(xiàn)象，當(dāng)然也有關(guān)于腐敗的治理。不過，總體而言，此時(shí)期的腐敗雖然較為普遍，但并不十分突顯，更沒有進(jìn)入高危區(qū)，其主要表現(xiàn)如下：

一是吃喝成風(fēng)，有錢要吃，無錢也吃。如江蘇宿遷市關(guān)廟鄉(xiāng)新河村是個(gè)窮村，村中既無企業(yè)又無其他經(jīng)濟(jì)收入，但以村支書為首的村干部，自1985年以來平均每年用公款吃喝一萬元。村中無錢，村干部就加大對(duì)村民的提留款收取。①二是私心較重，利益至上。不少村干部根本不把工作和百姓放在心上，于是辦事不公開的暗箱操作多，少一事不如多一事的怠工多。如山東臨朐縣冶北村的村民給干部羅列了20大罪狀，其核心就是村干部有私心，辦事不公開。②四川雙流縣塔橋村的村民形象地將村干部稱為“三少三多”，即“為人民服務(wù)的少，為‘人民幣’的多；大公無私的少，自私自利的多；主持正義、堅(jiān)持原則的少，兩耳不聞窗外事、遇事繞道走的多?！雹廴枪ぷ髯黠L(fēng)粗暴、方法簡(jiǎn)單，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張甚至敵對(duì)。有的干部用行政命令方式管理村莊，有的采取打、砸、罰的暴力手段，更有的則施以“一騙、二哄、三嚇唬”，引起群眾強(qiáng)烈不滿，甚至發(fā)生沖突性事件。如遼寧鞍山市千山名勝風(fēng)景管理區(qū)韓家峪的村委會(huì)主任曾說過一番話，足見其工作態(tài)度之粗暴和思想之落伍。他從1980年當(dāng)村委會(huì)主任以來，卻總認(rèn)為村委會(huì)就是過去生產(chǎn)大隊(duì)的翻版，村民小組就是生產(chǎn)隊(duì)的延續(xù)，因而習(xí)慣于用行政手段代替民主議事手段，動(dòng)不動(dòng)就是鄉(xiāng)政府怎么指示的，村委會(huì)怎么決定的，壓制了村民參政議政的積極性。同時(shí)不深入實(shí)際調(diào)查研究，導(dǎo)致群眾難組織，工作難開展，政策難落實(shí)。難怪群眾意見紛紛，說干部不為民著想，獨(dú)斷專行。④應(yīng)該說，改革開放初期的村級(jí)腐敗多是人民內(nèi)部矛盾，所牽扯的貪腐數(shù)額相對(duì)不大，許多工作方式還是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，加之黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)“權(quán)力下放”，尤其是將權(quán)力下放到基層，認(rèn)為這是“最大的民主”。鄧小平表示：“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。我們講社會(huì)主義民主，這就是一個(gè)重要內(nèi)容?！雹菀虼?，在具體的村級(jí)腐敗治理上，往往更傾向于將村級(jí)腐敗視為人民內(nèi)部矛盾，更重教育、引導(dǎo)和批評(píng)功能。

具體而言，此時(shí)期治理腐敗的方式如下：一是通過培訓(xùn)提高村干部的能力與水平，以便更快適應(yīng)不斷變化和發(fā)展的新形勢(shì)；二是充分發(fā)揮宣傳、批評(píng)和教育功能，讓村干部有提升和改過的時(shí)間和機(jī)會(huì)；三是對(duì)情節(jié)較為嚴(yán)重者給予違紀(jì)甚至違法處分。如山西盂縣桃源村的村委會(huì)主任違反計(jì)劃生育政策，自1980到1987年竟超生五胎，于是被開除黨籍。⑥當(dāng)然，比較而言，在20世紀(jì)九十年代前，這樣的處置是較重的，而受到法律制裁尤其被重判的村干部并不多見?？梢哉f，這是村級(jí)腐敗治理中比較平和、穩(wěn)定甚至相對(duì)有些包容的時(shí)期，它雖產(chǎn)生了一定的積極效果，但也為后來村干部腐敗的加重埋下伏筆，至少?zèng)]有在鄉(xiāng)村社會(huì)引起人們對(duì)反腐的充分重視。另外，此時(shí)期的村級(jí)腐敗治理還停留在頭痛醫(yī)頭和腳痛醫(yī)腳上。也就是說，在未出現(xiàn)腐敗之前，往往不加注意和防范；一旦腐敗滋生，又總是設(shè)法解決具體問題。這種一對(duì)一處理問題的方式，有針對(duì)性和速效的優(yōu)點(diǎn)，但缺點(diǎn)則是不能根治，甚至容易產(chǎn)生長久的隱患。

2．以制度建設(shè)制約腐?。?988－1998）

《村組法（試行）》于1987年頒布，在1988年開始在全國范圍實(shí)施，這標(biāo)志著村民自治進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。不過，隨著村民自治的拓展和深化，村級(jí)腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

一方面，村干部仍延續(xù)了之前的“吃喝風(fēng)”、私心重和作風(fēng)粗暴等腐敗現(xiàn)象，且這一狀況有增無減。如有人在1990年對(duì)湖北安陸市200名村民進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示：27%的人認(rèn)為村干部“吃喝風(fēng)”相當(dāng)嚴(yán)重；17%的人認(rèn)為村干部私心重、辦事有失公道；21%的人認(rèn)為干部缺乏責(zé)任心，還有農(nóng)民形象地說：“我們這里的干部‘喝酒半斤不醉，打麻將整宿不睡，為民辦事一件不會(huì)’?！?6%的人認(rèn)為村干部工作方法簡(jiǎn)單，罰款、打人是常事。⑦如河北無極縣有個(gè)“地級(jí)文明村”，它全年的提留款共有2．7萬元，其中1．5萬元被村干部吃喝掉了，連村委會(huì)主任的小孩子買個(gè)麻花也要在村里報(bào)銷，并記在集體賬上。⑧

另一方面，村干部又出現(xiàn)新的腐敗勢(shì)頭，這主要表現(xiàn)在家族勢(shì)力膨脹、賄選成風(fēng)、隨意使用村集體資財(cái)?shù)?。如安徽?dāng)涂縣丹陽鎮(zhèn)河?xùn)|村在1994年的村委會(huì)換屆選舉中，設(shè)兩個(gè)流動(dòng)箱，其工作人員并未實(shí)行無記名投票，而是受人指使，自代填寫選票，有的一次竟然代填36 張，全村300 多人只有20%的選票是村民自己寫的。⑨又如自1988年以來，湖南臨湘市273個(gè)村委會(huì)中有230個(gè)成立了“家庭委員會(huì)”，人們自選族長、門長574人，其中黨員和村干部則占到38%。⑩在1990年至1995年的換屆選舉中，宗族勢(shì)力有蔓延之勢(shì)，山東棗莊受到宗族勢(shì)力影響的村委會(huì)選舉高達(dá)45%?。針對(duì)這一情況，除了如“容成事件”?等所采取的具體處理方式，以建章立制來制約腐敗被提到議事日程。在此，最典型的有村務(wù)公開、民主選舉、村民代表大會(huì)等民主管理制度的建立，由此，村級(jí)腐敗的勢(shì)頭得以遏制，村民自治進(jìn)入一個(gè)新的運(yùn)行軌道。如村務(wù)公開在全國各地開花結(jié)果，較典型的有河北趙縣的村務(wù)“六公開”、山東萊西市的“民主日”、山西臨猗縣的“五公開”、山西長子縣的“九公開”以及北京房山的“七公開”等。通過村務(wù)公開，一是可對(duì)村干部實(shí)行清查，挖出腐敗分子，以保證村民自治的順利開展。如河北1997年推行村務(wù)公開后，因公開發(fā)現(xiàn)問題而調(diào)整村級(jí)班子的有1396個(gè)，一些問題嚴(yán)重的村干部受到法律制裁，像唐山市就有95名村干部被查出有經(jīng)濟(jì)問題，312個(gè)村領(lǐng)導(dǎo)班子被調(diào)整。?河南輝縣市在1996年通過民主理財(cái)，發(fā)現(xiàn)不合理開支高達(dá)390萬元，有問題而被調(diào)整的村干部多達(dá)284人，有經(jīng)濟(jì)問題的村干部26人被處理。?1998年，桂林地區(qū)清理出村干部貪污案10 件，涉案者23人；挪用集體資金44 件，涉案人數(shù)多達(dá)143人，處理的村干部為27人，79位不稱職者被調(diào)整。?二是對(duì)村干部的監(jiān)督得到加強(qiáng)，避免了村干部的腐敗加劇。如河北盧龍縣雙望鎮(zhèn)的45個(gè)村，在實(shí)行村務(wù)公開后，三個(gè)月的招待費(fèi)只花了145元，不到往年同期的1%。遼寧綏申縣377個(gè)村在1997年的招待費(fèi)，比1996年減少45%，而燈塔市的296個(gè)村則下降42%。?山東萊西市后樂村黨支書劉在勝說：“議事理財(cái)小組每月25日審核賬目，下月5日公布。理財(cái)時(shí)嚴(yán)格按照議事理財(cái)制度來辦，一條香煙，甚至連一盒香煙都把得很嚴(yán)。黨委政府每月檢查一次，聽支部工作匯報(bào)，走訪群眾，看村務(wù)公開欄及公開材料底稿，看上墻內(nèi)容，查村民議事理財(cái)小組工作記錄。鎮(zhèn)人大也組織人大代表不定期抽查。你想糊弄是不行的，群眾不讓，黨委政府不讓。就是我們自己也覺得理一理、公開公開，心里舒坦?！?可見，村務(wù)公開制度建設(shè)之于村級(jí)腐敗治理的重要性。以制度管人，讓制度控制腐敗，這是村級(jí)治理的一項(xiàng)重要法寶。它超越了改革開放初期就事論事和靠教育引導(dǎo)的局限，獲得了相當(dāng)?shù)目茖W(xué)性、可靠性和有效性，因?yàn)橹贫扔绕涫莾?yōu)良的制度能克服人為因素的隨意性。

3．以治理機(jī)制管控腐?。?999至今）

強(qiáng)調(diào)制度尤其是優(yōu)良制度之于村級(jí)腐敗治理的作用，只是相對(duì)于不重制度或過重依靠人治而言的。其實(shí)，制度包括優(yōu)良的制度也有局限性，如時(shí)效性、具體性和非完整性，因此，只靠制度本身是難以真正解決問題尤其是復(fù)雜棘手的問題的。20世紀(jì)90年代以制度反腐的村級(jí)治理雖獲得成功，但進(jìn)入新世紀(jì)后，這一方式漸漸暴露出它的局限和漏洞，尤其在洶涌澎湃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和勢(shì)不可擋的城鎮(zhèn)化浪潮中，制度反腐顯然力不從心。以選舉罷免為例，由于原來的《村組法》對(duì)于罷免村干部沒有明確細(xì)致的規(guī)定，所以許多腐敗的村干部得不到有效罷免，致使村級(jí)腐敗治理難能如愿。又如，在試行的《村組法》中，對(duì)“賄選”沒有做出詳細(xì)說明，更無懲治性規(guī)定，所以面對(duì)賄選的肆虐，反腐工作一時(shí)無從下手，缺乏針對(duì)性和有效性。還有不少人會(huì)千方百計(jì)鉆制度的漏洞。這是制度滯后或不完善所造成的村級(jí)腐敗治理的尷尬與無奈。再從村級(jí)腐敗呈現(xiàn)的新動(dòng)向看，以往的村干部也有侵吞集體資財(cái)?shù)那闆r，但往往數(shù)量有限，以吃、喝、拿為主。進(jìn)入新世紀(jì)，村級(jí)腐敗呈井噴態(tài)勢(shì)，除了大案和要案層出不窮，窩案、串案等更是較為普遍。以浙江省涉農(nóng)職務(wù)犯罪為例，自2003到2007年，共同犯罪案多達(dá)508件，占案件總數(shù)的41%。浙江永康市鄭村村委會(huì)主任鄭其優(yōu)因受賄50萬元，于2008年被判刑，鄭其優(yōu)是由優(yōu)秀村干部變質(zhì)為貪腐村干部的。早在2001年，他當(dāng)選為村委會(huì)主任，2004年又被選為村黨支部書記兼村委會(huì)主任。2005年，在永康數(shù)百個(gè)村中，他所帶領(lǐng)的鄭村就成為浙江省全面建設(shè)小康示范村，2006年，鄭其優(yōu)還作為永康市農(nóng)村干部代表參加了全國性的村干部論壇。由此可見，鄭其優(yōu)的蛻變和腐化有一個(gè)過程。省人民檢察院副檢察長劉建國說：“整個(gè)班子集體作案，利用各自的職務(wù)之便相互勾結(jié)、合伙作案，內(nèi)外串通、上下聯(lián)手，是這類犯罪的主要形式?！?還有，在村民眼中的好主任、北京豐臺(tái)區(qū)永合村原主任蘇益清，因伙同宛平城地區(qū)辦事處原主任杜平勛，因騙取拆遷款高達(dá)867萬元，被判刑。?面對(duì)這樣嚴(yán)重的村級(jí)腐敗，除了繼續(xù)堅(jiān)持之前的正確引導(dǎo)和制度反腐外，健全治理機(jī)制成為新的工作重點(diǎn)，從而為村級(jí)腐敗治理提供了新的理念。

所謂治理機(jī)制，是指治理系統(tǒng)內(nèi)、外部各構(gòu)成要素之間互為作用的關(guān)系結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式，它超出了具體的制度本身。作為治理制度，它也許是優(yōu)良的，但如無治理機(jī)制，尤其缺乏治理機(jī)制的優(yōu)化，那么這些制度也難以達(dá)到最佳效果，有時(shí)甚至因制度與制度的相克和互斥而失效，甚至南轅北轍和事與愿違。欲解決當(dāng)前的村級(jí)腐敗頑疾，決非一項(xiàng)或單個(gè)制度可以完成，它必須付諸更加系統(tǒng)、多元和科學(xué)的方式。成都邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村2008年以來，大膽探索了“村兩委＋議事會(huì)”的新型農(nóng)村基層治理機(jī)制，以黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，在村委會(huì)支持下，成立“村民議事會(huì)”，村民議事會(huì)發(fā)揮了“產(chǎn)權(quán)改革的生力軍”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)者”、“村民自治的代言人”和“基層工作的多面手”等作用，通過“三步量分法”、“五瓣梅花章”和“自治院落”方式，推動(dòng)了村莊治理的發(fā)展，也防止了腐敗滋生。所謂“三步量分法”是指，通過“三步”征求村民意見，處理村莊重大事務(wù)和公共管理與服務(wù)工作；所謂“五瓣梅花章”是指，將理財(cái)章一分為五，每瓣分由五位公推直選的民主理財(cái)監(jiān)督員執(zhí)掌，報(bào)銷發(fā)票必須蓋全五章方可報(bào)銷。所謂“自治院落”是指，在堅(jiān)持“村民自治、民主決策、分類管理、全面覆蓋、促進(jìn)公平”的理路下，以“村民小組”為單位將全村劃為五個(gè)村民自治大院。每個(gè)大院從村民議事會(huì)中民主選舉院長等，并按外出創(chuàng)業(yè)型、本地創(chuàng)業(yè)型、外來創(chuàng)業(yè)型、老弱孤寡病殘型、幫教幫扶型等五類進(jìn)行管理。?這種在“村兩委＋議事會(huì)”模式下將“村民議事會(huì)”功能不斷細(xì)分與系統(tǒng)化的過程，充分顯示了治理機(jī)制的功能與創(chuàng)新，它極有利于防止和限制腐敗?？梢哉f，治理機(jī)制的效果在于合力，在于科學(xué)合理的關(guān)系與系統(tǒng)性組合，這是單獨(dú)和一般制度所無法比擬的治理優(yōu)勢(shì)。

總之，從“宣傳引導(dǎo)”到“制度為先”再到對(duì)“治理機(jī)制”的強(qiáng)調(diào)，這是改革開放以來村級(jí)腐敗治理的一條脈絡(luò)。它標(biāo)示出村民自治的曲折發(fā)展，更顯示了黨和國家治理理念與方式的轉(zhuǎn)型和變新，村級(jí)腐敗治理的逐級(jí)式提升。

二、村級(jí)腐敗治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)特征

如果將改革開放以來村級(jí)腐敗治理的三個(gè)階段進(jìn)行比較，可形象概括為：第一個(gè)十年為“點(diǎn)”擊，第二個(gè)十年為“線”穿，第三個(gè)十年則為“網(wǎng)”羅。由此可見，新世紀(jì)以來村級(jí)腐敗治理機(jī)制有別于之前的獨(dú)特性，即是一個(gè)具有立體性的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。透過這一結(jié)構(gòu)，既可看到機(jī)制的運(yùn)行情況，又可把握其功能特點(diǎn)與內(nèi)在張力，還可看到腐敗治理的制動(dòng)力量。

1．系統(tǒng)性治理機(jī)制

以前的村級(jí)腐敗治理主要表現(xiàn)在就事論事、為解決問題而解決問題上。進(jìn)入新世紀(jì)后，村級(jí)腐敗治理進(jìn)入了系統(tǒng)性的配套機(jī)制中，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是健全和創(chuàng)新村級(jí)組織架構(gòu)，使村級(jí)組織權(quán)力得以相互制約。以浙江武義縣后陳村建立全國首個(gè)“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”為例，這是一個(gè)與村兩委并立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其直接目的是為了解決2004年前，村干部隨意支配和挪用上千萬征地款的問題。由于村監(jiān)委不受制于村兩委，與村兩委等其他村級(jí)權(quán)力形成上下聯(lián)動(dòng)、互相作用的有機(jī)系統(tǒng)，從而改變了原來的村級(jí)權(quán)力比較單一的結(jié)構(gòu)，較好地限制了村兩委的腐敗。當(dāng)然，村監(jiān)委的權(quán)力也不是無限的，它同樣也要受到村兩委尤其是村民代表會(huì)議的制衡。同時(shí)，罷免制度還規(guī)定了防止監(jiān)委會(huì)與村兩委同流合污的出現(xiàn)?；诖?，村級(jí)民主自治組織就形成了一個(gè)完整、協(xié)調(diào)和有效的系統(tǒng)機(jī)制，從而防止腐敗滋生和泛濫。因此，武義縣后陳村監(jiān)委會(huì)在成立后的六年時(shí)間里，實(shí)現(xiàn)了村民的“零上訪”。這是組織建設(shè)系統(tǒng)化所起的重要作用。

二是制度的配套建設(shè)，使村級(jí)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化。新世紀(jì)以前，為限制村級(jí)腐敗，制度建設(shè)被放在一個(gè)相當(dāng)重要的位置，新世紀(jì)后，則越來越強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的連續(xù)性、嚴(yán)密性和細(xì)致化。如2010年，成都市組織部和民政局下發(fā)了關(guān)于“村民議事會(huì)”的四個(gè)配套制度，它們分別是《成都市村民議事會(huì)組織規(guī)則（試行）》、《成都市村民議事會(huì)議事導(dǎo)則（試行）》、《成都市村民委員會(huì)工作導(dǎo)則（試行）》、《加強(qiáng)和完善村黨組織對(duì)村民議事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的試行辦法》，這對(duì)于村民議事會(huì)建設(shè)，規(guī)范議事會(huì)與村黨支部、村委會(huì)和村監(jiān)委之間的關(guān)系，防止權(quán)力過分集中和濫用，是大有益處的。

三是由“事后”和“結(jié)果”考核與懲治，變?yōu)槿^程的系統(tǒng)監(jiān)管，從而形成一個(gè)因果連接、有始有終、導(dǎo)罰結(jié)合、監(jiān)管統(tǒng)一的邏輯系統(tǒng)。

第一，是對(duì)村干部的“事中”監(jiān)督與考評(píng)。因?yàn)榱T免是懲治村干部腐敗的最后環(huán)節(jié)，如何讓村干部在過程中少犯錯(cuò)誤或免于腐敗，這是村級(jí)腐敗治理機(jī)制的中間環(huán)節(jié)，因此用好監(jiān)督、考核與評(píng)比機(jī)制至為重要。就監(jiān)督環(huán)節(jié)來說，像村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)就是最有力的防腐利器。就考評(píng)環(huán)節(jié)來說，它會(huì)為村干部備一桿秤、一把尺子和一個(gè)坐標(biāo)，從而避免其走進(jìn)誤區(qū)和迷途難返，也對(duì)自我有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，這是防治和預(yù)警機(jī)制的信號(hào)燈。如福建武平縣中山鎮(zhèn)許多村莊就實(shí)行村兩委的干部述職評(píng)議活動(dòng)。具體方式如下：在村部會(huì)議室，村黨支部書記和村委會(huì)主任就三年的工作和財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行報(bào)告，然后村兩委干部依次上臺(tái)述職。再由參加會(huì)議的鎮(zhèn)人大代表、退休干部、村民小組長、致富能人等進(jìn)行背對(duì)背、面對(duì)面評(píng)議。同時(shí)，在村兩委干部三年工作測(cè)評(píng)表的“履職檔次”欄進(jìn)行劃檔，其中分為好、較好、一般和較差四個(gè)層次。最后，召開座談會(huì)，與會(huì)代表發(fā)表評(píng)議意見，會(huì)后，鎮(zhèn)評(píng)議領(lǐng)導(dǎo)小組在走訪和聽取有關(guān)部門及人民群眾意見后，綜合給村干部進(jìn)行評(píng)價(jià)。這就突破了原來村干部離職后的糾責(zé)所導(dǎo)致的亡羊補(bǔ)牢。

第二，是對(duì)村干部的“事前”考察與監(jiān)督。將反腐工作主要集中在“事后”，它最大的問題是“馬后炮”，是亡羊補(bǔ)牢式的應(yīng)急措施，有時(shí)既無法挽回腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)損失，又無法彌補(bǔ)已產(chǎn)生的政治影響。因此，除了過程監(jiān)督與考評(píng)外，對(duì)村干部的“事前”審查與考察更不可忽略。如山西省在《村組法》正式頒布后，進(jìn)行了第五屆村委會(huì)換屆選舉，其中，強(qiáng)調(diào)在選舉中嚴(yán)把“五關(guān)”，且尤重嚴(yán)把候選人關(guān)：“產(chǎn)生候選人，全省普遍采用村民直接投票提名的辦法，并制定候選人資格條件，積極引導(dǎo)、教育群眾正確行使民主權(quán)利，選好自己的領(lǐng)頭人。不選庸庸碌碌的‘老好人’，更不選勢(shì)大氣粗，不講民主的‘霸道人’，要選思想好，有魄力的‘能干人’。實(shí)踐證明，提名確定候選人引導(dǎo)與不引導(dǎo)效果大不一樣?！闭憬瓬刂萑鸢彩杏?001年開始，在900 多個(gè)村實(shí)行一項(xiàng)“事前預(yù)警”新政，其核心內(nèi)容是“村委會(huì)成員過錯(cuò)行為承擔(dān)民事責(zé)任賠償制”，也就是說，在今后的村委會(huì)選舉中，候選人要以協(xié)議方式做出法律承諾，如有違反規(guī)定給集體造成損失者，將以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為將更優(yōu)秀的村民選出來，還用下鄉(xiāng)進(jìn)村摸底的方式，于是加以正確引導(dǎo)，以確保不讓人品不端者進(jìn)入村委會(huì)?？梢哉f，在“事前”對(duì)村干部候選人采取摸底和引導(dǎo)的辦法，可大大降低村委會(huì)選舉和村干部腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，這是村級(jí)腐敗治理的預(yù)警機(jī)制。

將村級(jí)腐敗治理看成是前后貫通、互相聯(lián)系的一個(gè)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)組織建設(shè)和制度建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，重視事前、事中、事后的兼顧統(tǒng)合與相互作用，這就避免了“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的單一性和補(bǔ)救式行為，從而使鄉(xiāng)村腐敗治理走上良性健康的發(fā)展之路。

2．開放性治理機(jī)制

村級(jí)雖處于中國權(quán)力的最底層，具有基礎(chǔ)和細(xì)胞的性質(zhì)，但是對(duì)于村級(jí)腐敗的治理卻不能封閉視之，其機(jī)制具有“開放性”的特點(diǎn)。這與其他權(quán)力層級(jí)反腐的相對(duì)保密有些不同。就內(nèi)部關(guān)系來說，村務(wù)公開、民主管理要求透明化，要在陽光下運(yùn)行，直接接受村級(jí)各組織層面尤其是廣大人民群眾的監(jiān)督，從而形成一個(gè)開放性格局。如山東諸城市采取的是“定期式”、“菜單式”、“電子政務(wù)式”和“聽證式”四種公開形式，完全實(shí)施“陽光村務(wù)”，以規(guī)范村干部行為。以“電子政務(wù)式”公開為例，諸城各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村務(wù)公開與遠(yuǎn)程教育相結(jié)合，將涉及土地、宅基地、項(xiàng)目建設(shè)等公開內(nèi)容變?yōu)椤半娮诱?wù)”，實(shí)行微機(jī)存檔管理，群眾根據(jù)要求可隨時(shí)點(diǎn)擊查詢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市建立民主公開“電子文檔”1．3萬個(gè)，群眾點(diǎn)擊率高達(dá)93%。山東濰坊市寒亭區(qū)在堅(jiān)持使用公開欄、公開信等外，在全國率先創(chuàng)建和開通了擁有動(dòng)態(tài)發(fā)布數(shù)據(jù)庫的黨務(wù)村務(wù)公開和民主管理信息網(wǎng)站，明確公開內(nèi)容、公開程序、公開時(shí)間、公開責(zé)任，走出了一條用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)手段管理村級(jí)事務(wù)、向廣大村民實(shí)行公開的新路子，因此被評(píng)為“全國村務(wù)公開民主管理制度創(chuàng)新提名獎(jiǎng)”。就外部關(guān)系而言，村級(jí)是對(duì)外開放的，它要接受來自各方面的監(jiān)管，這就形成了其多元參與的腐敗治理機(jī)制。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的指導(dǎo)和監(jiān)管，為村級(jí)腐敗治理提供了制度支持。如“村財(cái)鄉(xiāng)管”即是在村莊財(cái)務(wù)的所有權(quán)、使用權(quán)和決策權(quán)不變的情況下，將村財(cái)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管，實(shí)現(xiàn)錢賬分離。具體而言，村財(cái)核算及審核等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理員代理，將村委會(huì)、村民小組的資金和賬目交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村服務(wù)中心管理，村莊不設(shè)會(huì)計(jì)，只有一名報(bào)賬員，負(fù)責(zé)村莊財(cái)務(wù)賬目等的聯(lián)系和管理工作。這種“村財(cái)鄉(xiāng)管”的模式較好地杜絕了村級(jí)腐敗的漏洞，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于村級(jí)干部實(shí)行的有效監(jiān)管方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶萬州區(qū)長灘鎮(zhèn)在“村財(cái)鄉(xiāng)管”前，對(duì)27個(gè)村會(huì)計(jì)進(jìn)行了審查后發(fā)現(xiàn)：常年在外者有5人，不懂計(jì)賬和算賬的有10人，核算不規(guī)范的有12人，不能按時(shí)規(guī)范公開的有22人，資料不全的有8人，村民表示不滿的有4人。烏揚(yáng)鎮(zhèn)黨委書記雷亞平說：“實(shí)行代理后，錢賬分離，用錢的不管錢，管錢的不用錢；記賬的不開支，開支的不記賬?！边@實(shí)質(zhì)上是將村財(cái)?shù)乃袡?quán)和管理權(quán)分開，從而大大減小了村干部的貪腐機(jī)會(huì)，某種程度上說也保護(hù)了廣大農(nóng)村干部。

二是區(qū)、市（縣）級(jí)對(duì)村民自治的制約，這有助于對(duì)村干部等實(shí)行更好的監(jiān)督。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，區(qū)市層級(jí)對(duì)村干部的廉政也負(fù)有責(zé)任。如山東淄博市淄川區(qū)在全國率先撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)，而改由直管分局來審計(jì)村干部。這既可抑制村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的共同腐敗，也可用專業(yè)審計(jì)為村干部的任職、評(píng)價(jià)和考核提供可靠數(shù)據(jù)。到2011年12月，全區(qū)四個(gè)直轄分局已完成242個(gè)村的村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，查出不規(guī)范金額為1．26億元，有4個(gè)村支書受到組織處分。其監(jiān)察和反腐力度是前所未有的。

三是省級(jí)通過制定政策法規(guī)加強(qiáng)對(duì)村民自治的規(guī)范和指導(dǎo)，這是在更大范圍加強(qiáng)村級(jí)腐敗的治理方式。以廣東省首創(chuàng)的村委會(huì)選舉觀察員制度為例，在2005年全省第三屆村委會(huì)換屆選舉中，全省各級(jí)共派出2785名政治素質(zhì)好和法律水平高的觀察員，到2100個(gè)村幫助選舉，以便對(duì)違法違規(guī)情況進(jìn)行糾正。觀察員的責(zé)任只是觀察選舉情況和向當(dāng)?shù)孛裾块T匯報(bào)，卻不得隨意干預(yù)選舉。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：有126例是違法違規(guī)選舉，其中推倒重來的為32例，部分糾錯(cuò)者為94例。

當(dāng)然，還有其他層面對(duì)村干部腐敗起到監(jiān)督和制約作用，像社會(huì)組織、媒體和第三方評(píng)估的參與等。如山西永濟(jì)寨子村的“婦女協(xié)會(huì)”，后改名為“農(nóng)民協(xié)會(huì)”，它一直關(guān)注和參與村政組織建設(shè)，直接監(jiān)督村委會(huì)和村黨支部換屆選舉，可謂成效顯著。應(yīng)該說，要讓村干部保證清正廉潔，需要與之相關(guān)的多個(gè)層面共同參與監(jiān)督，以達(dá)到協(xié)同治理和制約的目的。

3．村民本位的治理機(jī)制

村級(jí)腐敗治理是在整個(gè)反腐倡廉的大背景下進(jìn)行的，因此，它與其他官員尤其是高級(jí)官員的腐敗治理具有共性，這主要表現(xiàn)在對(duì)于法治化的強(qiáng)調(diào)和打擊力度的加大。不過，村級(jí)腐敗治理又有其特性，其最主要表現(xiàn)為廣大村民成為治理主體，也成為鄉(xiāng)村反腐的中流砥柱。

一是由“代民做主”變?yōu)椤白屆褡鲋鳌?，廣大村民直接成為村級(jí)腐敗治理的主體力量。在“代民做主”的村級(jí)治理中，村莊事務(wù)往往由村兩委說了算，于是村民的民主自治權(quán)很難得到真正發(fā)揮。而像村民議事會(huì)的建立，則直接讓村民自己參與議決和監(jiān)督村莊重大事務(wù)，這是避免村干部腐敗的關(guān)鍵。如成都市郫縣花園鎮(zhèn)筒春村的村莊事務(wù)均由村民議事會(huì)決定：新型社區(qū)怎么建，由村民議事會(huì)定方案；項(xiàng)目實(shí)施得好不好，由議事會(huì)成員監(jiān)督保；建設(shè)效果如何看，由議事會(huì)牽頭來評(píng)判。用當(dāng)?shù)卮迕竦脑捳f即是，“我們深深體會(huì)到，村民議事會(huì)作為村級(jí)重大事務(wù)決策的主體，是村民在新的治理機(jī)制平臺(tái)中參與村級(jí)事務(wù)管理的重要途徑，有著廣泛的代表性和公信力”。只有將村級(jí)治理權(quán)置于村民手中，村級(jí)腐敗治理才能落到實(shí)處，真正將村干部的權(quán)力裝進(jìn)鐵籠子。

二是村民作為村級(jí)腐敗的知情者、受害者和關(guān)心者，他們直接成為村干部腐敗的監(jiān)管人。在其他層級(jí)尤其是高官腐敗治理中，自下而上的人民監(jiān)督必不可少，但是自上而下式的監(jiān)察和巡視往往是主要的，因?yàn)橐话闳擞绕涫瞧胀ò傩蘸茈y了解貪腐高官的實(shí)情，同時(shí)高官腐敗往往也具有相當(dāng)?shù)碾[秘性。而村級(jí)腐敗則不同，許多村干部在腐敗時(shí)往往明目張膽甚至無所不用其極，而他們與村民又朝夕相處，村民對(duì)其情況相當(dāng)熟悉甚至了如指掌。更重要的是，村干部腐敗與村民利益直接相關(guān)，有的就是將村民利益據(jù)為己有，所以，村民直接成為反腐的放大鏡和執(zhí)勤員。這往往讓村級(jí)腐敗無容身之地，只要廣大村民能夠自己做主，村干部腐敗就很難成立，更不要說有恃無恐、為所欲為。2006年，山東濰坊寒亭區(qū)的375個(gè)村進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)管理村務(wù)的創(chuàng)新，這種通過網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行的監(jiān)督與管理信息量大、傳播快捷、作用明顯，對(duì)于抑制村干部腐敗直接有效。網(wǎng)站開通不久，群眾反饋的意見有3000余條，幫助查處違紀(jì)違法村干部12名，這對(duì)于村干部腐敗具有極大的監(jiān)督和震懾作用。

三是村民的滿意度成為村級(jí)腐敗治理的試金石。在由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說了算的村級(jí)治理體系中，廣大村民沒有決定權(quán)和評(píng)判權(quán)，村干部當(dāng)然對(duì)村民不以為然，于是“唯上”之風(fēng)盛行。新世紀(jì)以來，村級(jí)腐敗治理機(jī)制越來越強(qiáng)調(diào)村民的滿意度，并將之視為村干部考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，于是村級(jí)腐敗治理出現(xiàn)了明顯改觀。浙江省余杭區(qū)創(chuàng)設(shè)的村干部“雙述雙評(píng)”制度，是為防范村干部不作為和腐敗而進(jìn)行的有益探索。所謂“雙述雙評(píng)”，指的是村干部的“成績村民評(píng)、報(bào)酬村民定”。早在2000年，余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)的里洪、吳山兩村就率先對(duì)村干部進(jìn)行民主評(píng)議，根據(jù)履行職責(zé)、為民辦事和廉潔自律等情況，確定村干部的工資報(bào)酬。2002年，徑山鎮(zhèn)有五個(gè)村的13名村干部，在民主評(píng)議后，其工資報(bào)酬低于余杭區(qū)確定的平均標(biāo)準(zhǔn)。又如山東平度市建立了以村級(jí)事務(wù)決策的“聽證會(huì)”制度。對(duì)于重大的村務(wù)，村兩委按村級(jí)事務(wù)決策程序形成初步意見后，召開由全村黨員、村民小組組長、村民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)干部參加的聽證會(huì)。凡聽證人員同意率達(dá)不到三分之二者，村兩委要重新研究，另行調(diào)改。實(shí)行聽證會(huì)制度，對(duì)于村級(jí)事務(wù)決策和村干部腐敗具有中斷性制約，促進(jìn)了村干部改變工作方式，也提高了村級(jí)事務(wù)決策的科學(xué)性。

綜而論之，村級(jí)腐敗治理機(jī)制就如同一棵大樹，它以“村民自己做主”為根，以“系統(tǒng)治理”為本，以“開放性”為枝葉，從而形成了具有發(fā)散式的木本結(jié)構(gòu)。在這樣的結(jié)構(gòu)中，極容易生成腐敗治理機(jī)制的有效功能：只有讓“村民做主”，村民才能具有自我的認(rèn)同感、自豪感和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮廣大人民群眾的草根智慧；而進(jìn)入系統(tǒng)化治理后，才能以制度化、程序化和規(guī)范化來制約腐敗的滋生和蔓延；通過開放性治理，方能形成多元主體參與的監(jiān)督體系，以避免陷入封閉、狹隘的困局，使腐敗治理機(jī)制進(jìn)入良性健康的發(fā)展格局。

三、村級(jí)腐敗治理的長效機(jī)制及其瞻望

就目前情況看，村級(jí)腐敗治理機(jī)制的建立和創(chuàng)新，不論在鄉(xiāng)村治理還是全國反腐倡廉中都具有重要的價(jià)值意義。不過，如果站在更高層次，以更高標(biāo)準(zhǔn)來要求，村級(jí)腐敗治理機(jī)制尚屬初創(chuàng)期，許多方面還不完善，更不能應(yīng)對(duì)日見嚴(yán)峻的村級(jí)腐敗的發(fā)生和泛濫。因此，從長遠(yuǎn)發(fā)展、科學(xué)有序、健康良好的長效機(jī)制看，村級(jí)腐敗治理仍然任重道遠(yuǎn)。這就需要我們調(diào)整坐標(biāo)、改變觀念、注意方式，以便構(gòu)建村級(jí)腐敗治理更為優(yōu)化的機(jī)制。

所謂村級(jí)腐敗治理的長效機(jī)制，主要是指超越以往運(yùn)動(dòng)式、功利化和短視盲目的治理模式，而賦予其常態(tài)化、制度化、法治化等特性。以常態(tài)化和制度化的方式從事村級(jí)腐敗治理至為重要，這樣才能做到循序漸進(jìn)，起到水滴石穿之效。常態(tài)化、制度化、法治化是村級(jí)腐敗治理可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵，我們?cè)S多地方的村級(jí)腐敗之所以難以治理，很重要的原因是缺乏相應(yīng)的制度安排，更沒有法規(guī)可依，從而導(dǎo)致隨意操作，權(quán)力不能受到有效規(guī)范和制約。還有，即使有法可依、有章可循，在許多地方由于得不到落實(shí)，那么，這些法規(guī)條文也就形同虛設(shè)，根本發(fā)揮不了作用。目前，全國仍然普遍存在著對(duì)于村級(jí)腐敗執(zhí)法力度不夠的困擾。尤其是在非重大案件以及違法和非違法之間的村級(jí)腐敗，往往成為執(zhí)法的難點(diǎn)和盲點(diǎn)，這也是許多法規(guī)“刑不上村干部”的原因所在。比如，讓廣大村民說了算，并決定村干部的工資待遇和獎(jiǎng)懲的“雙述雙評(píng)”，在余杭區(qū)得以實(shí)施，然而，在更多地方和情況下，又有多少村干部的待遇能夠真正由村民評(píng)定，并得到貫徹落實(shí)，這恐怕是一個(gè)很大的疑問。現(xiàn)在，有不少地方為了提高村干部的積極性，建立了與干部實(shí)績掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，于是將一些優(yōu)秀村干部提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)給他們發(fā)放工資，同時(shí)又讓他們兼任村兩委干部，這就容易造成其為官為民的雙重困境和兩難抉擇。在這種情況下，又如何能夠讓村民做主，來決定村干部的工資？因此，讓村級(jí)腐敗治理常態(tài)化，加強(qiáng)其制度化和法治化建設(shè)，將現(xiàn)有的制度落到實(shí)處，真正發(fā)揮廣大村民的主體性和本位意識(shí)，這是使村級(jí)治理長治久安、立于不敗之地的可靠基石。當(dāng)然，要建立村級(jí)腐敗治理的長效機(jī)制，以下幾個(gè)方面值得重視。

1．均衡發(fā)展是未來村級(jí)腐敗治理機(jī)制新的增長點(diǎn)

在一些典型地區(qū)和村莊，村級(jí)腐敗治理機(jī)制已獲得長足發(fā)展，而在更多地方則遠(yuǎn)未建立起來，甚至呈現(xiàn)出村干部腐化墮落越來越普遍的嚴(yán)峻局面。如發(fā)生于2011年的廣東陸豐烏坎事件，村委會(huì)曾將一塊集體土地賣給開發(fā)商，后又在居民不知情的情況下將3200畝土地販賣，獲利7億多元，而農(nóng)民的補(bǔ)助款只有初期簽訂的每畝500元，其余全被當(dāng)?shù)毓賳T私吞，同時(shí)村兩委干部選舉一直不合程序。又如，2005年民政部對(duì)全國村民自治情況進(jìn)行調(diào)查，在諸如村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開的問答中，村民表示不清楚者多達(dá)半數(shù)以上。像“52．9%的人不知道村財(cái)務(wù)開支由誰審批”，“對(duì)于村財(cái)務(wù)收支情況表示很清楚或比較清楚的村民僅占7．4%，而表示不清楚的村民則占78．5%”，從中可見，所謂的村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開根本無從談起。應(yīng)引起高度重視的是，即使在一些村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開較好的地方，也存在不平衡甚至明顯的漏洞。如在2005年民政部對(duì)全國村民自治情況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：“在一些民主監(jiān)督工作開展較好的地方，對(duì)于村財(cái)務(wù)收支公開有著明確的制度規(guī)定，要求常規(guī)性收支情況通常每季度公開1次。而在調(diào)查中，村民表示3個(gè)月以內(nèi)就公開1次的僅占13．5%，而半年公布1 次的占9．9%，一年公布1 次的占15．5%，從來沒有公布的占16．7%，表示不清楚的則占44．3%?！痹凇懊裰鞅O(jiān)督工作開展較好的地方”尚且如此，而在缺乏民主監(jiān)督的地方，其村務(wù)和財(cái)務(wù)公開在村民心中的印象更可想而知。因此，要在全國范圍內(nèi)建起更加均衡、全面的村級(jí)腐敗治理機(jī)制，需要做的工作還有很多，而且這將是一個(gè)相當(dāng)漫長的過程。必須繼續(xù)加大村級(jí)腐敗治理機(jī)制創(chuàng)新的力度，為有效解決村級(jí)腐敗問題提供制度載體和有效保障。

2．最大程度的制度優(yōu)化是未來村級(jí)腐敗治理機(jī)制跨越式發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力

與以往的許多制度相比，目前中國村級(jí)腐敗治理機(jī)制確實(shí)呈現(xiàn)制度優(yōu)化的特點(diǎn)，也是在此意義上，村干部腐敗治理成效顯著。這不僅表現(xiàn)在整體的制度機(jī)制上，還表現(xiàn)在具體的制度機(jī)制上。但也應(yīng)該看到，如何使村級(jí)腐敗治理機(jī)制更加優(yōu)化，更富科學(xué)性、創(chuàng)造性和有效性，這仍是擺在人們面前的難題。以村級(jí)腐敗治理機(jī)制的預(yù)警、預(yù)防、考評(píng)、懲治為例，它們到底在整個(gè)過程中各應(yīng)占有怎樣的比重，它們的結(jié)構(gòu)和程序應(yīng)該如何，應(yīng)怎樣將它們與環(huán)境、時(shí)空、具體事件以及層級(jí)相結(jié)合，這都需要進(jìn)一步研究和思考，因?yàn)闆]有系統(tǒng)、細(xì)致、具體而又高效的考量，再好的制度也難以產(chǎn)生巨大的合力。因此，從宏觀角度思考村級(jí)腐敗治理機(jī)制時(shí)，必須根據(jù)具體情況對(duì)預(yù)防和處置等各項(xiàng)制度進(jìn)行最優(yōu)化配置，從而產(chǎn)生更大的效能。就具體的層面而言也是如此，村級(jí)組織架構(gòu)到底如何設(shè)計(jì)，一直是理論和實(shí)踐的雙重難題：在村民自治之初，人們普遍認(rèn)為，村黨支部的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)不利于村莊建設(shè)，于是以民主的方式選舉村民委員會(huì)，這既是對(duì)村民自治的拓展，又有利于制約村黨支部書記的權(quán)力濫用。然而，隨著村民自治的深入，尤其是村委會(huì)的影響漸大，黨支部的權(quán)力受到村委會(huì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，于是又出現(xiàn)村兩委“一身挑”的局面。還有，隨著村級(jí)腐敗的加重，尤其是村兩委干部的腐敗呈擴(kuò)大化、窩化、串通等趨勢(shì)，這樣，對(duì)于村兩委的監(jiān)督與約束呼之而出，作為與村兩委并立的權(quán)力機(jī)構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民議事會(huì)等應(yīng)運(yùn)而生?？梢哉f，直到今天，圍繞村級(jí)權(quán)力的配置一直都處于矛盾、困惑之中。因此，站在制度機(jī)制最優(yōu)化的角度觀之，村級(jí)組織在不同層級(jí)必須做到權(quán)力的科學(xué)合理布局。一方面，要避免村級(jí)組織“一肩挑”的態(tài)勢(shì)，而在村黨支部、村委會(huì)、議事會(huì)、村監(jiān)委之間進(jìn)行分權(quán)和制衡，以避免權(quán)力過于集中而導(dǎo)致的腐??；另一面，還要確保黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，進(jìn)一步健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治運(yùn)行機(jī)制。在此，成都市的探索很有代表性和典型意義，為優(yōu)化村級(jí)腐敗治理機(jī)制提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。如《中共成都市委組織部關(guān)于構(gòu)建新型村級(jí)治理機(jī)制的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“積極推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式由直接管理向運(yùn)用政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，組織引導(dǎo)村民依法自治轉(zhuǎn)變。村黨組織應(yīng)著力提高統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方利益、領(lǐng)導(dǎo)自治的能力，加強(qiáng)對(duì)村民自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等組織的領(lǐng)導(dǎo)；負(fù)責(zé)審查提交村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）和村民議事會(huì)的議題；發(fā)揮聯(lián)系群眾、教育群眾、組織群眾、凝聚群眾的優(yōu)勢(shì)，廣泛聽取民意、集中民智，研究村級(jí)發(fā)展重大事項(xiàng)。村黨組織書記負(fù)責(zé)召集和主持村民議事會(huì)。”在此，黨組織的定位主要體現(xiàn)在政治和組織優(yōu)勢(shì)上，而不是將所有基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)抓在自己手里。以成都市溫江區(qū)為例，在村議題的組織審查中，規(guī)定村黨組織要堅(jiān)持“三個(gè)是否”，即看議題是否違背上級(jí)政策和工作的大方向，是否在法律法規(guī)許可的范圍，是否屬于村民自治的范圍。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)于議事會(huì)議題的受理、匯總、審查，確保黨組織在重大事項(xiàng)的提議、商議和組織實(shí)施等環(huán)節(jié)，始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮核心作用。將村務(wù)決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給村民議事會(huì)，讓村委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行職能，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要抓政治、組織、監(jiān)管，那么村組織就做到了權(quán)責(zé)分明，也具有現(xiàn)實(shí)的可操作性。

3．人的現(xiàn)代化是優(yōu)化村級(jí)腐敗治理機(jī)制的靈魂

強(qiáng)調(diào)制度化與法治化，尤其是注重制度創(chuàng)新與機(jī)制優(yōu)化，這是近年來我國村級(jí)腐敗治理的突出特點(diǎn)，也是超越過去人治的隨意性和非科學(xué)性的關(guān)鍵所在。也是在此意義上，我們倡導(dǎo)最優(yōu)化的治理機(jī)制建設(shè)與創(chuàng)新。但也要注意，一定不能掉進(jìn)為制度而制度的陷阱，因?yàn)檎嬲獙?shí)現(xiàn)治理機(jī)制的最大優(yōu)化，其核心不是制度本身，而是與之相關(guān)的人文精神和現(xiàn)代性價(jià)值觀，因?yàn)橹贫仁侨硕ǖ?，?guī)則的執(zhí)行者也是人。所以，最優(yōu)化的村級(jí)腐敗治理機(jī)制建設(shè)的落腳點(diǎn)，也是其核心和靈魂，即是人的現(xiàn)代化。首先，從村民自治主體——廣大人民群眾的角度看，如果他們的公民意識(shí)得不到提高，村級(jí)腐敗治理機(jī)制也就形同虛設(shè)。目前，許多村莊雖建立了村監(jiān)委，但卻很難真正發(fā)揮作用。不少村干部腐敗之所以變得明目張膽和變本加厲，不能不說與村民的不參與和不作為直接相關(guān)。當(dāng)廣大村民不僅不能成為腐敗的路障甚至還會(huì)成為賄選等的幫手，村干部腐敗這駕馬車自然就會(huì)橫沖直撞、毫無顧忌。其次，從村干部本身來說，如身為村莊精英尤其是黨員干部和黨支部書記，他們心中裝的不是“執(zhí)政為民”，不是從廣大村民的角度考慮問題，又無強(qiáng)烈的責(zé)任心和奉獻(xiàn)精神，而是金錢觀念至上、權(quán)力欲熏心、思想陳舊落后，那么，村民自治將會(huì)走向何處，村級(jí)腐敗治理機(jī)制能否得到最大優(yōu)化，也就可想而知了。因此，從文化素質(zhì)、道德品質(zhì)和現(xiàn)代觀念的角度來選拔、培養(yǎng)村干部，而不是只用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、致富能人來選舉村干部，這是相當(dāng)重要的。再次，廣大基層干部也應(yīng)具備文化眼光和現(xiàn)代理念，這是政府治理方式轉(zhuǎn)變和優(yōu)化村級(jí)腐敗治理機(jī)制不可或缺的一環(huán)。一般意義上說，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部確實(shí)發(fā)生了很大變化，這其中也包括從經(jīng)濟(jì)至上到強(qiáng)調(diào)文化軟實(shí)力的轉(zhuǎn)型。然而，其為政過程的文化缺位和現(xiàn)代意識(shí)的匱乏也是相當(dāng)嚴(yán)重的，有的直接成為村級(jí)腐敗或者是群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火線。如烏坎事件的發(fā)生即是如此：本來，這是一件關(guān)于村兩委腐敗以及村民上訪的常事，然而，由于地方政府以高壓手段，出動(dòng)警力甚至打人、抓人，以至于釀成村民致死的慘劇，結(jié)果導(dǎo)致群體性事件進(jìn)一步升級(jí)。直到省里派出調(diào)查組介入，此事才得以平息?？傊?，烏坎事件的發(fā)生原因當(dāng)然很多，但地方政府的無能、無知、無為是主要的，而其核心問題是缺乏人文情懷和民主法制意識(shí)。

在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村背景下，要建立村級(jí)腐敗治理的長效機(jī)制并非易事。這是因?yàn)椋旱谝?，中國農(nóng)村廣大而復(fù)雜，尤其是面對(duì)著整體經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)狀況，許多問題都難以短期獲得解決；第二，長期以來的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)尤其是改革開放以來的經(jīng)濟(jì)至上觀念，給中國農(nóng)村帶來了不少負(fù)面影響；第三，理論滯后尤其是鄉(xiāng)村治理和腐敗治理的理論遠(yuǎn)跟不上現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性；第四，廣大鄉(xiāng)村干群的整體素質(zhì)不高，這嚴(yán)重束縛了他們的手腳。然而，并不能因此就失去了建構(gòu)長效機(jī)制的理性自覺，而應(yīng)立足于中國廣大鄉(xiāng)村的具體情況，因地制宜地進(jìn)行探索與創(chuàng)新；同時(shí)，制度和機(jī)制創(chuàng)新要具有前瞻性和發(fā)展眼光，避免功利主義和短期效應(yīng)。具體來說，一是要立足于中國國情和地方實(shí)際，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性；二是繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理包括腐敗治理的理論創(chuàng)新，促進(jìn)理論與實(shí)踐的雙向互動(dòng)；三是正確處理好國家、各級(jí)政府與鄉(xiāng)村治理包括腐敗治理的關(guān)系，樹立以民為本的治理理念，“因?yàn)樗^自治，要緊的一點(diǎn)就是自動(dòng)，不是被人支配的”，“我們的鄉(xiāng)村組織好像一個(gè)活的苗芽、一顆種子，種子不能由政府去預(yù)備，必須是社會(huì)上有志愿的人去種。鄉(xiāng)村組織，就是一個(gè)種子，政府好比風(fēng)雨、日光、肥料等等，政府只能從四面去培養(yǎng)，幫助鄉(xiāng)村組織的自然生長”。只有確立這樣的理念與方法，鄉(xiāng)村治理包括村級(jí)腐敗治理機(jī)制才能獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展。

注釋

①李守經(jīng)、邱馨：《中國農(nóng)村基層社會(huì)組織體系研究》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，1994年，第128頁。

②《鄉(xiāng)村拂煦亮麗的風(fēng)》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1997年第11期。

③中共四川省委農(nóng)村政策研究室：《四川省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)典型調(diào)查綜合報(bào)告》，中共中央書記處農(nóng)村政策研究室資料室：《中國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)典型調(diào)查》（1985年），北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1987年，第372頁。

④孫巨財(cái)：《我們嘗到了村民自治的甜頭》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1998年第8期。

⑤《鄧小平文選》（第3 卷），北京：人民出版社，1993年，第252頁。

⑥段志強(qiáng)：《村級(jí)組織建設(shè)亟待加強(qiáng)》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1989年5－6期。

⑦施春明：《200位村民的答卷》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1991年第1期。

⑧華兵：《跳龍門的關(guān)鍵何在——河北省農(nóng)村由溫飽奔小康的調(diào)查與思考（上）》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1992年第4期。

⑨吳黎明：《976位選民討回選舉權(quán)》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1996年第1期。

⑩周輝義：《警惕宗族勢(shì)力對(duì)村民自治的干擾》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1992年第5期。

?米有錄、王愛平：《劇烈的摩擦與抗拒》，《靜悄悄的革命》，北京：中國社會(huì)出版社，1999年，第23頁。

?所謂“容成事件”，是指20世紀(jì)90年代發(fā)生于河北無極容成一村的事件。當(dāng)時(shí)的黨支部書記自己確定了候選人，并派人跟隨票箱，強(qiáng)迫選民投票。結(jié)果，村民告狀到鄉(xiāng)政府和北京中紀(jì)委。在中紀(jì)委和民政部的干預(yù)下展開調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，除了選舉作弊，還有村干部建私房等問題。后來，沖突事件得到圓滿解決。

?尹文儒：《推行村務(wù)“六公開”，深化農(nóng)村第二步改革》，民政部基層政權(quán)司：《農(nóng)村村務(wù)公開工作資料匯編》，1997年，第28頁。

?湯晉蘇：《村務(wù)公開，民主管理——關(guān)于河南省農(nóng)村深入開展村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查》，《政治學(xué)研究》1997年第4期。

?傅伯言、湯樂毅、陳小青：《中國村官》，廣州：南方日?qǐng)?bào)出版社，2001年，第158頁。

?余維良：《中國農(nóng)村的村務(wù)公開制度》，《2001中國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)年鑒》，北京：中國社會(huì)出版社，2002年，第349頁。

?程燦謨、翟春林：《孫受鎮(zhèn)理財(cái)小組好威風(fēng)》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1997年第6期。

?趙陽：《“村官”成職務(wù)犯罪高發(fā)人群》，《法制日?qǐng)?bào)》2008年11月27日。

?顏斐：《村官稱貪567萬全孝敬上司 自己還倒貼200萬》，《北京晨報(bào)》2012年7月20日。

?中共成都市委組織部：《成都市基層治理機(jī)制典型案例集》（一），2012年11月，第70－74頁。