彼得·哈里森

摘要：加拿大40%以上的國(guó)土處于北極和亞北極地帶，但在過去的數(shù)十年中，加拿大在此地區(qū)的利益卻經(jīng)歷了跌宕起伏。近年來，國(guó)際社會(huì)關(guān)于北極的興趣不斷提高，北極已經(jīng)成為加拿大和國(guó)際社會(huì)中重要的關(guān)注點(diǎn)之一。本文將重點(diǎn)討論加拿大北極地區(qū)正面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，勾勒出新的治理結(jié)構(gòu)，包括聯(lián)邦權(quán)力的下放、潛在資源的開發(fā)、有效的環(huán)境管理以及雙邊和多邊合作模式。

關(guān)鍵詞：加拿大北極地區(qū) 加拿大北極政策 北方戰(zhàn)略 北極開發(fā)與保護(hù)

中圖分類號(hào)：D82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章標(biāo)號(hào)：1005-4812（2014）01-0138-146

北極與高緯北方地區(qū)對(duì)加拿大尤為重要，近年來已經(jīng)成為加拿大政府最為優(yōu)先關(guān)注的地區(qū)。作為世界上國(guó)土面積第2大國(guó)家，加拿大的陸海面積中有30%以上的領(lǐng)土處在北極地區(qū)；40%以上的領(lǐng)土處于北極或亞北極圈。對(duì)加拿大和其他北極國(guó)家而言，北極和北方開發(fā)以及該地區(qū)居民的福祉是各國(guó)在國(guó)際關(guān)系中的最優(yōu)考慮；但在其他非極地國(guó)家看來，北極也許只是國(guó)家間外交與科學(xué)研究。而了解加拿大的北極事務(wù)立場(chǎng)，尤為重要的是對(duì)加拿大國(guó)情的理解。

一、加拿大：自由、強(qiáng)大的北方國(guó)家

強(qiáng)調(diào)北極的重要性以及將高緯北方作為界定加拿大產(chǎn)業(yè)的因素并不過分。加拿大是一個(gè)不折不扣的北方國(guó)家，北方廣袤的土地和空間激發(fā)并孕育了加拿大的文學(xué)和藝術(shù)，是所有加拿大原住民文化的根。對(duì)加拿大而言，對(duì)北方地區(qū)的管理不僅是加拿大政府最為優(yōu)先考慮的事務(wù)，也希望它在聯(lián)邦、省、各自治領(lǐng)、市等各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的工作日程設(shè)置上占有優(yōu)先地位。

首先、定義的辨析。關(guān)于加拿大北極地區(qū)和北方構(gòu)成的定義龐雜。有些定義完全基于地貌劃分：如極圈或自然風(fēng)貌；“林線”的北方延伸以及“不連續(xù)多年凍土層”的南部界限。另一些定義基于政府的安排，特別是三個(gè)在北緯60度的領(lǐng)區(qū)：育空領(lǐng)區(qū)（首都為白馬）；西北領(lǐng)區(qū)（首都為黃刀鎮(zhèn)）；努納武特領(lǐng)區(qū)（首都為伊卡盧伊特）。通常這一定義包括詹姆斯灣的克里部落第一民族土地訴求中的定居點(diǎn)、魁北克北部拉布拉多的因紐特地區(qū)的努納武特。綜合起來，這些領(lǐng)區(qū)覆蓋的面積約與整個(gè)西歐面積相同，總?cè)丝诩s為111000人。

其次、三個(gè)領(lǐng)區(qū)的異同點(diǎn)。三個(gè)領(lǐng)區(qū)在自然風(fēng)貌和地質(zhì)結(jié)構(gòu)上有著本質(zhì)差別。育空大部分都在“林線”之下，原住民占總?cè)丝诘?5%，屬美洲印第安第一民族。西北領(lǐng)區(qū)處在“林線”之下、凍土帶和高緯北極地區(qū)沙漠混合地帶，首府黃刀鎮(zhèn)終年與南部通航，近年建造在麥肯齊河上的大橋使通航更加便利。目前，聯(lián)邦政府權(quán)力下移的協(xié)議已經(jīng)達(dá)成，該地區(qū)的原住民人口占總?cè)丝诘?0%。努納武特領(lǐng)區(qū)以及地方政府機(jī)構(gòu)建立于1993年，這是作為北極東部因紐特人和聯(lián)邦政府在土地訴求問題上雙方達(dá)成的協(xié)議中的一部分，該“土地訴求協(xié)議”于1999年生效。努納武特完全處于“林線”以下，大部分領(lǐng)土處于高緯北部寒冷的沙漠地帶，人口中的絕大部分為因紐特人，約占85%。各社區(qū)和部落之間沒有道路連接，努納武特與南部之間也沒有公路連接。

第三、北部領(lǐng)區(qū)土地訴求的解決（“現(xiàn)代條約”）。在過去的三十年間，加拿大政府完成了與三個(gè)領(lǐng)區(qū)所有原住民部落土地訴求條約的簽署工作（在麥肯齊河谷地區(qū)還有些例外）。雖然關(guān)于這些“現(xiàn)代條約”的解讀以及執(zhí)行進(jìn)程中的主要問題仍然存在，但條約向受益者提供了大片土地?fù)碛袡?quán)（以絕對(duì)擁有處置權(quán)形式如礦產(chǎn)權(quán)）和掌控大面積傳統(tǒng)土地的使用權(quán)、狩獵權(quán)、捕魚權(quán)以及現(xiàn)金贊助權(quán)。加拿大北部土地訴求的主題就是“一切權(quán)利歸自己”。

第四、潛在的資源。加拿大北部的自然資源猶如一個(gè)“聚寶盆”，蘊(yùn)含豐富的金屬礦產(chǎn)資源和油氣。這一地區(qū)大部分礦產(chǎn)資源是由加拿大地質(zhì)勘探所負(fù)責(zé)在此進(jìn)行勘探；同時(shí)，一些私人探礦者和開發(fā)商也加入其中。礦產(chǎn)是這三個(gè)領(lǐng)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭老大。在過去數(shù)十年里，這三個(gè)領(lǐng)區(qū)主要集中對(duì)鉆石的開發(fā)，而西北領(lǐng)區(qū)尤其如此。目前，世界鉆石市場(chǎng)的3/4是由加拿大生產(chǎn)，已超過南非。三個(gè)領(lǐng)區(qū)的未來礦產(chǎn)前景主要包括金礦和鉆礦，而努納武特的鐵礦開采前景也非?？春茫ㄈ绨头覎u的瑪麗河谷項(xiàng)目）。針對(duì)北極和高緯北部礦產(chǎn)開采的挑戰(zhàn)是：缺乏基礎(chǔ)設(shè)施、惡劣的氣候條件、敏感脆弱的環(huán)境以及技術(shù)勞工的缺乏。油氣是尤為重要的潛在資源，加拿大北極地區(qū)的油氣儲(chǔ)存量大部分已經(jīng)勘測(cè)，主要是在加拿大西北岸的波弗特海。一些大的石油公司持續(xù)性地在此投入大量的勘探經(jīng)費(fèi)，因?yàn)槲恢闷h(yuǎn)仍未有實(shí)質(zhì)性的開發(fā)活動(dòng)。油氣生產(chǎn)面臨最大的挑戰(zhàn)就是運(yùn)輸。1977年中期，加拿大國(guó)內(nèi)曾有提議建設(shè)一條油氣管道線以便將天然氣從波弗特海送往阿爾伯塔省天然氣樞紐站。但最終由于沒有和原住民就土地權(quán)達(dá)成協(xié)議，以及缺乏有效的環(huán)境評(píng)估程序而被耽擱。如今，同意建設(shè)油氣管道的協(xié)議已經(jīng)到位，但此項(xiàng)目卻又被無限期延緩，這是由于美國(guó)發(fā)現(xiàn)了大量的頁(yè)巖油，北美天然氣價(jià)格的驟跌導(dǎo)致麥肯齊河谷的油氣管道成本與收益倒掛。也許在未來的某個(gè)時(shí)期，波弗特海油氣田可通過白令海峽向中國(guó)以及西亞出口液化天然氣，而不是從西北航道通達(dá)東方。

二、加拿大政府在北極和高緯北方的優(yōu)先權(quán)

綜上所述，加拿大北極和高緯北方地區(qū)長(zhǎng)期以來一直受到加拿大歷屆政府的關(guān)注。現(xiàn)任加拿大政府在哈珀總理的領(lǐng)導(dǎo)下已經(jīng)在《北方戰(zhàn)略：我們的北方、我們的傳統(tǒng)、我們的未來》（2009）中勾畫出加拿大的北極和高緯北方。此戰(zhàn)略由四個(gè)支柱組成，科學(xué)與技術(shù)（知識(shí)的開發(fā)與應(yīng)用）為主體，它將指導(dǎo)聯(lián)邦政府所有部門和機(jī)構(gòu)的政策制定與項(xiàng)目開發(fā)。這四個(gè)支柱是：（1）主權(quán)。當(dāng)國(guó)際利益在此地區(qū)（特別是在海洋區(qū)域）上升時(shí)，保護(hù)加拿大北極主權(quán)。（2）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)有利于北方居民的改善措施。（3）環(huán)境保護(hù)。適應(yīng)氣候變化的挑戰(zhàn)，為我們的子孫后代確保敏感、脆弱的北極生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)。（4）治理。下放治理權(quán)，為北方居民提供更多掌控自己經(jīng)濟(jì)和政治命運(yùn)的權(quán)力。

2013年10月16日，加拿大政府在第4l屆議會(huì)開幕的“王座演說”中再次重申加拿大對(duì)北方戰(zhàn)略的承諾。此次的“王座演說”是一個(gè)時(shí)間路線報(bào)告，它包括加拿大在雷索盧特灣建立加拿大軍隊(duì)訓(xùn)練基地；擴(kuò)展加拿大騎兵巡邏隊(duì)；創(chuàng)建加拿大北方開發(fā)署；繪制北極海底圖（作為加拿大2013年12月向聯(lián)合國(guó)提交關(guān)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第76款的補(bǔ)充文件）；醫(yī)療健康和房屋投資；擬定新協(xié)議，將聯(lián)邦權(quán)力向西北領(lǐng)區(qū)下放，并與努納武特領(lǐng)區(qū)擬定～個(gè)相同的協(xié)議。endprint

三、北極地區(qū)的治理——北極理事會(huì)

1996年發(fā)布的《渥太華宣言》創(chuàng)建了一個(gè)新的多邊組織——北極理事會(huì)。該理事會(huì)由8個(gè)環(huán)北極國(guó)家組成（加拿大、美國(guó)、俄羅斯、芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、冰島），6個(gè)北極原住民部落群體在北極理事會(huì)中擁有永久參與議席，以及來自數(shù)個(gè)非極地國(guó)家和非政府組織為觀察員。在2013年5月于瑞典基律納舉行的北極理事會(huì)上，中國(guó)被接納為正式觀察員國(guó)。北極理事會(huì)的特殊之處在于，它不僅是一個(gè)多邊組織，還是一個(gè)各原住民群體擁有席位并可以針對(duì)影響他們利益的事務(wù)直接發(fā)表具有影響力訴求的平臺(tái)。即便這些永久參與者在北極理事會(huì)中沒有投票權(quán)，但事實(shí)上仍有著重大的影響力，畢竟北極是他們的家園。

自成立以來，北極理事會(huì)在涉及影響北極的關(guān)鍵事務(wù)方面成立了數(shù)個(gè)重要的工作組，這些工作組的報(bào)告對(duì)全球社會(huì)如何思考北極問題、各國(guó)政府的北極政策、以及理事國(guó)或觀察員國(guó)都產(chǎn)生重大的影響。其中，值得注意的是“北極氣候影響評(píng)估報(bào)告”，該報(bào)告收錄了北極地區(qū)現(xiàn)存最為完整的氣候變化評(píng)估。在過去十年間，北極理事會(huì)在角色和作用方面不斷轉(zhuǎn)變，從“研究和分析”者轉(zhuǎn)向促成重要合約制訂和簽署的“掮客”。目前，兩個(gè)具有法律約束力的合約已經(jīng)到位，一個(gè)是《關(guān)于在北極地區(qū)的航空和航海搜救合作協(xié)約》，另一個(gè)是《關(guān)于北極海洋油污染應(yīng)急準(zhǔn)備與反應(yīng)的合作協(xié)定》。

2013年至2015年，加拿大為北極理事會(huì)輪值主席國(guó)。北極理事會(huì)輪值主席國(guó)任職時(shí)間長(zhǎng)度為兩年，在八個(gè)極地國(guó)家間輪轉(zhuǎn)。北極理事國(guó)第一任主席國(guó)就是加拿大，這次是加拿大第二次擔(dān)任輪值主席國(guó)。此次，加拿大作為輪值主席國(guó)的主旨是“為北方居民開發(fā)”，目標(biāo)是“加拿大將始終如一地直面挑戰(zhàn)與機(jī)遇”。目前，四個(gè)特別行動(dòng)組已經(jīng)建立，以支持北極理事會(huì)的目標(biāo)。這四個(gè)小組是：黑炭和甲烷特別行動(dòng)組（由加拿大、瑞典共同主持）；推進(jìn)環(huán)極商務(wù)論壇特別行動(dòng)組（由加拿大主持，芬蘭、冰島和俄羅斯協(xié)調(diào)）；增強(qiáng)北極科學(xué)合作特別行動(dòng)組（由俄羅斯、瑞典、美國(guó)共同主持）；北極海洋污染防治特別行動(dòng)組（由挪威、俄羅斯共同主持）。必須指出的是，北極理事會(huì)一直歡迎觀察國(guó)和組織，包括中國(guó)參與這些工作組和新的特別行動(dòng)組。

四、北極正在發(fā)生什么？

一直以來，人們都很少關(guān)注北極地區(qū)。直到近年來，在北極事務(wù)上的國(guó)際科學(xué)合作增加明顯。其中，以2007至2008年的“國(guó)際極地年”為巔峰，它激發(fā)了全球關(guān)注北極的興趣。然而，各國(guó)政府和民間社會(huì)只是近期才“醒悟”到極地（北極和南極）正在發(fā)生變化。這些變化不僅在當(dāng)?shù)睾蜕鐓^(qū)層面上有影響，也具有全球意義。北極變化是快速的，并且受到一系列相關(guān)驅(qū)動(dòng)因素的制約，其中最為重要的影響因素是氣候變化。我們可以觀察一系列的重大影響，這里只列舉一小部分。

首先、凍土融化。凍土正在以極快速度融化。永凍土的表層，即在冬天結(jié)冰，在春夏解凍的泥土表層正在變得越來越深，這已經(jīng)導(dǎo)致建筑物的地基不穩(wěn)，并對(duì)油氣管道、鐵路以及飛機(jī)跑道帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。此外，凍土里蘊(yùn)含大量的甲烷，快速和深度的融化將向大氣層釋放出此類氣體，從而將加速推進(jìn)“溫室效應(yīng)”。

其次、海岸侵蝕。北極地區(qū)風(fēng)暴活動(dòng)的增加產(chǎn)生了海浪，損害了海岸線。再加上，隨著陸地冰（緊靠海岸線的冰）的消失，關(guān)鍵的“減震器”作用即那種可以減少海浪沖擊的作用已經(jīng)沒有了。對(duì)于居住在沿海區(qū)的居民而言，由此產(chǎn)生的海岸侵蝕將帶來毀滅性災(zāi)難。例如，西北領(lǐng)區(qū)的圖克托亞圖克社區(qū)建立在臨近波弗特海低洼地區(qū)，每逢夏季，他們都要失去大約一米的海岸線。而由于海岸侵蝕，整個(gè)阿拉斯加的社區(qū)已經(jīng)不得不重新選址遷移。對(duì)于他們而言，除了昂貴的遷移費(fèi)用；關(guān)鍵是，盡管北極有廣袤的土地，但幾乎沒有適合的地方可以建造社區(qū)。

第三、冰路減少的季節(jié)。坐落在加拿大北極和高緯北方的許多社區(qū)非常偏遠(yuǎn)。在冬季，開鑿的冰路跨越陸地、河流、湖泊，通向各個(gè)社區(qū)和資源開發(fā)區(qū)如礦區(qū)。例如，西北領(lǐng)區(qū)首府黃刀鎮(zhèn)的北部，每年的冰路長(zhǎng)度超過550公里，這是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是一條設(shè)備運(yùn)輸和給養(yǎng)線。然而在過去的20至30年，北極冰凍期越來越遲，這對(duì)經(jīng)濟(jì)有著直接影響。因?yàn)槲ㄒ惶娲返倪\(yùn)輸方式是飛機(jī)運(yùn)輸設(shè)備和給養(yǎng)，但費(fèi)用昂貴。這同樣也給生活在北極的社區(qū)居民、采礦業(yè)和其他活動(dòng)帶來困難，不僅食物和其他供應(yīng)品成本上漲，大型設(shè)備也無法用飛機(jī)運(yùn)輸。此外，冰凍季節(jié)的縮短還直接沖擊了可行性商業(yè)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)成本的底線。

第四、正在發(fā)生的物種遷徙模式。隨著北極氣候的變化，有些重要物種的遷徙模式正在改變，如馴鹿。同時(shí)，自然植物群也在開始變化，這些都將加速推進(jìn)動(dòng)物的遷徙模式。海洋哺乳動(dòng)物和魚類不再沿循傳統(tǒng)路線遷徙、繁殖。已經(jīng)觀察到的一些南方物種，如鮭魚和棕熊正在向北方遷徙，而北極的標(biāo)志——北極熊，其海冰棲息地正面臨著快速變化。這些變化對(duì)環(huán)境已有明顯影響，但這些變化同樣對(duì)北方社區(qū)居民也有著直接影響，他們的絕大部分食物都來自這些北方物種。不同以前，他們所熟悉的土地和動(dòng)物的傳統(tǒng)知識(shí)受到挑戰(zhàn)。在一些社區(qū)，有些獵戶被迫走很遠(yuǎn)的路去獵取動(dòng)物。同時(shí)，進(jìn)口南方食品現(xiàn)在正逐漸取代當(dāng)?shù)鼐用褚酝烊坏慕】凳称罚@種日常飲食的改變對(duì)當(dāng)?shù)厝丝谝呀?jīng)產(chǎn)生重大的健康和醫(yī)學(xué)影響。

第五、正在改變的海冰條件（北極航道的開放）。正在改變的海冰條件也許是北極最大也是最為重要的變化。夏季，北極海冰范圍快速縮小，冰層厚度也在快速減少。2012年9月18日，年度北極海冰的最小總面積已達(dá)史上最低，低于先前的最低年份2007年的18%。1979年至2000年間的平均最小冰面積的差與2012年相比大致為330萬(wàn)平方公里，這差不多相當(dāng)于中國(guó)1/3的國(guó)土面積。正在變化的海冰有著許多重要影響，特別是極大地激發(fā)了人類對(duì)該地區(qū)的興趣和投資潛在的航道開發(fā)。例如，沿俄羅斯北極沿岸的北方海航線（也稱東北航線）、加拿大尚未成型的西北航線。北方海航線和西北航線的最大吸引力是從亞洲到歐洲的航線距離大大縮短，潛在的經(jīng)濟(jì)收益將是巨大的。具有諷刺意義的是，這個(gè)由許多歐洲探險(xiǎn)家如亨利·哈德遜（哈德遜灣）、馬丁·費(fèi)羅彼舍（費(fèi)羅彼舍灣）和薄命的約翰·富蘭克林所勘探的通向東方的西北通道現(xiàn)在卻得到東方的青睞，成為東方與西方貿(mào)易的潛在航道。endprint

然而，關(guān)于西北航道，重要的是把這種潛在的收益想法放在一個(gè)更為寬泛的情境下討論。首先、這些通道（指那些潛在的穿越北極群島的通道）近年來已經(jīng)在一個(gè)較短的時(shí)間段（幾天或幾個(gè)星期）處于完全無冰狀態(tài)，因此，通道的航行“窗口”很短并難以預(yù)測(cè)。第二、即便在無冰期，冰仍在高速移動(dòng)，特別是在風(fēng)的推力下，在較短的時(shí)間里可能成為危險(xiǎn)。第三、根據(jù)破冰船船長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)，海冰更為復(fù)雜并比以前更為危險(xiǎn)。因?yàn)椤八楸貛А笨赡懿赜行⌒捅剑ㄓ衅票ńㄔ斓某杀痉浅８甙海僮骷夹g(shù)要求也非常高）能夠安全地在如此條件下航行。這樣的高成本抵消了那種潛在的靠節(jié)約航線成本的收益，這也同樣是海事保險(xiǎn)公司最為關(guān)切的事。第四、西北通道地區(qū)的船運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施奇缺，如沒有深水港或安全港，沒有中途加油站，通道上沒有助航設(shè)備支持船只航行（即整個(gè)通道中沒有為來往船只設(shè)置泊船區(qū)和船員社區(qū)等）。加之，關(guān)于此地區(qū)的航海圖無論質(zhì)量還是數(shù)量都非常有限。第五、氣候（霧、風(fēng)、超強(qiáng)度霜凍）和基礎(chǔ)設(shè)施條件將會(huì)導(dǎo)致運(yùn)輸遲緩，這與當(dāng)下物流時(shí)代“準(zhǔn)時(shí)送達(dá)”的理念相悖，唯有某些型號(hào)的貨輪（大宗貨船/散貨船）才能最終從縮短的西北航線中獲利。

最后，也不是所有的船長(zhǎng)和船員都擁有在寒冷氣候和冰塊出沒的海域里航行的經(jīng)驗(yàn)。例如，“曼哈頓”號(hào)（SS Manhattan）于1969年試圖穿越西北航道，從西部抵達(dá)東部，但最終是在兩艘加拿大破冰船的護(hù)航下才得以實(shí)現(xiàn)。由于此次航行是在護(hù)衛(wèi)下實(shí)現(xiàn)的，這也導(dǎo)致加拿大考慮頒布相關(guān)重要法律。1970年，加拿大政府制定出《北極水域污染保護(hù)法》，以此規(guī)范所有在加拿大北極水域航行的船只（不僅指在西北通道上航行）。此立法覆蓋了諸多方面，包括從船體設(shè)計(jì)到環(huán)境保護(hù)（北極水域的零排放），最重要的是船員個(gè)人素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)。即將出臺(tái)的《國(guó)際海事組織》擬定的“極地碼”（Polar Code）也將包括相同條款，并是強(qiáng)制性的。

五、加拿大：北極的好鄰居

一直以來，加拿大與美國(guó)的阿拉斯加、丹屬格陵蘭島共同分享北極海上疆界。也因?yàn)樗?，加拿大曾與丹麥有過兩次不愉快，與美國(guó)也正就加美海上疆界爭(zhēng)執(zhí)。

首先、與丹麥的兩次“不愉快”。加拿大與丹麥之間的海上疆界是在《1973年條約》中裁定的，然而兩國(guó)曾對(duì)一座橫跨兩國(guó)海上疆界的小島（漢斯島）的歸屬發(fā)生激烈爭(zhēng)執(zhí)，至今仍沒有定論。不過，該島嶼面積只有1.6平方公里，海上疆界劃分已經(jīng)到位，因此是一個(gè)經(jīng)典的“不是問題的問題”（Non-Issue）。另一個(gè)“不愉快”則有關(guān)林肯海兩塊很小的區(qū)域，加拿大對(duì)丹麥界定環(huán)繞格陵蘭北端基線的方法表示異議。不過，這本質(zhì)上屬于技術(shù)層面，并已基本解決。

其次、對(duì)加美波弗特海疆界的爭(zhēng)執(zhí)。數(shù)年來，加美兩國(guó)一直對(duì)波弗特海疆界存有分歧。對(duì)阿拉斯加和育空之間的邊界以西經(jīng)141度劃分，這是沙俄與英國(guó)于1825年簽署的條約中約定的。加拿大認(rèn)為，此劃分應(yīng)從陸地延伸至海洋區(qū)域；但美國(guó)認(rèn)為經(jīng)線的劃分只用于陸地并在海岸線停止。同時(shí)，前者認(rèn)為適用“扇形法”來劃分，而后者則認(rèn)為適用“等距離法”劃分。雙方對(duì)此始終存在不同意見，并將繼續(xù)通過外交程序進(jìn)行解決。

第三、界定北冰洋海底管轄權(quán)。2008年5月27日至29日，五個(gè)北極沿海國(guó)家（加拿大、美國(guó)、俄羅斯、挪威、丹麥）在丹屬格陵蘭島的伊盧利薩特會(huì)晤，討論北冰洋的管理。在會(huì)后發(fā)布的“宣言”中，所有五個(gè)北極沿海國(guó)家一致同意《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中的法律條文在北冰洋地區(qū)適用。最有趣的是，美國(guó)至今沒有批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，盡管它一直遵循該公約的條款和原則。公約的第76條款允許沿海國(guó)家將本國(guó)的管轄權(quán)延伸至海底和定棲的物種并直至外大陸架，作為大陸塊自然延伸的結(jié)果。

加拿大在2003年11月6日批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》后，又用了十年準(zhǔn)備時(shí)間，于2013年12月向聯(lián)合國(guó)《大陸架界限委員會(huì)》提交報(bào)告。在加拿大提交報(bào)告的準(zhǔn)備過程中，加拿大與美國(guó)在波弗特海地區(qū)、與丹麥（格陵蘭島）在林肯海域已經(jīng)進(jìn)行了大量的科學(xué)合作。目前，有關(guān)數(shù)據(jù)已經(jīng)提交，估計(jì)加拿大和俄羅斯兩國(guó)關(guān)于延伸大陸架劃界的兩份報(bào)告將在羅蒙諾索夫海嶺中段重疊，這將要求加俄兩國(guó)進(jìn)行雙邊協(xié)商。一旦五個(gè)北極沿海國(guó)家對(duì)海底管轄權(quán)的延伸達(dá)成一致意見，預(yù)計(jì)海底的國(guó)際化將限定在加拿大深海盆區(qū)和阿蒙森深海盆區(qū)。

第四、放大的國(guó)際利益——西北航線。由于潛在的貿(mào)易機(jī)遇和貿(mào)易路線的大大縮短，北冰洋航線，特別是西北航線已經(jīng)在全世界引起興趣。但如上所述，在西北航線成為一個(gè)可行的替代傳統(tǒng)航線之前，還存在諸多障礙和危險(xiǎn)。其中，經(jīng)濟(jì)利益將在裁決未來是否使用西北航道作為運(yùn)輸線中起決定性作用。與此同時(shí)，關(guān)于西北航道的合法地位尚沒有達(dá)成合約。加拿大的觀點(diǎn)是西北航道是加拿大的一部分，應(yīng)在加拿大管轄之下；同時(shí)，加拿大也認(rèn)為西北航道應(yīng)是內(nèi)水，并視作是一種歷史性權(quán)利。然而，一些其他國(guó)家，特別是美國(guó)辯稱西北航道是國(guó)際海峽，可用于運(yùn)輸目的（對(duì)應(yīng)于“目的運(yùn)輸”）。盡管加美之間存在分歧，雙方還是于1988年1月11日簽署《加美北極合作協(xié)議》。根據(jù)這一協(xié)議，美國(guó)破冰船在加拿大政府的同意下可以在加拿大水域作業(yè)。自歐洲“羅德·阿蒙森”號(hào)航船于1903年至1906年間第一次成功穿越西北通道以來，到目前為止，僅有184艘船只成功穿越西北通道，并且其中1/5艘船都是在2012年完成。在西北航道法定地位問題上，加拿大和美國(guó)同意各自保留意見。

在西北航線問題上將出現(xiàn)雙邊和多邊合作，這將非常有意思。西北航道潛在的航運(yùn)船只數(shù)目的上升將給各方施加壓力，各方應(yīng)厘清此航道的法定地位，為西北航道提供最佳的保障。

結(jié)語(yǔ)

北極和高緯北部是一個(gè)神奇的地方。數(shù)千年來，這些土地、水域和冰一直是原住民的家，也一直是他們賴以生存的源頭。加拿大的北極曾經(jīng)被歐洲人用拉丁文描述為“未知之地”和“空曠之地”。然而，現(xiàn)代人越來越不認(rèn)同歐洲人對(duì)此地域的描述。人類已經(jīng)在這塊寒冷荒蕪的土地上生活了數(shù)千年，并已經(jīng)非常有效地適應(yīng)了他們生存環(huán)境中所發(fā)生的巨大有時(shí)是災(zāi)難性的變化。當(dāng)下的挑戰(zhàn)是：已觀察到的變化遠(yuǎn)比人類歷史上所經(jīng)歷的變化更迅速、更廣泛，這不僅僅是新的可能性貿(mào)易航線的所在地，也是極為豐裕的自然資源所在地。毫無質(zhì)疑，上述的開發(fā)障礙將在尊重和保護(hù)脆弱的北極環(huán)境前提下得以克服，這也正是為什么加拿大將“為北方居民開發(fā)”作為此屆北極理事會(huì)輪值主席國(guó)總體目標(biāo)的原因。

（錢皓譯）

（作者簡(jiǎn)介：加拿大女皇大學(xué)政策研究院教授，博士，加拿大金斯頓市）

收稿日期：2013年12月

（責(zé)任編輯：左品）endprint