張 麗

(黑龍江大學 政府管理管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

新公共行政與新公共服務(wù)比較分析

張 麗

(黑龍江大學 政府管理管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

新公共行政學是20世紀六七十年代產(chǎn)生的，以注重規(guī)范研究、致力于追求社會公平核心研究內(nèi)容的公共行政理論；新公共服務(wù)則是20世紀末以公民為核心的關(guān)于政府角色的公共行政理論，二者都是公共行政領(lǐng)域上具有里程碑式意義的重要理論，都對行政理論發(fā)展產(chǎn)生了重要了影響。主要從產(chǎn)生背景、理論基礎(chǔ)、研究領(lǐng)域三方面進行比較，并分析了他們之間的不同之處，指出未來的公共行政理論發(fā)展方向是以價值為前提的效率與價值的統(tǒng)一。

新公共行政；新公共服務(wù)；效率；價值

一、產(chǎn)生背景比較

(一)新公共行政學的產(chǎn)生背景

20世紀六七十年代，伴隨著美國經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展，社會矛盾也日益增多。美國連續(xù)發(fā)生了一系列政治、經(jīng)濟和社會危機，民權(quán)運動、反戰(zhàn)示威、學生運動、暗殺事件再加上其后的水門事件、能源危機等等，嚴峻現(xiàn)實對政府管理以及行政學研究提出了嚴峻挑戰(zhàn)，而新公共行政學則是“作為對幾個刺激性事件，最著名的是越南戰(zhàn)爭、持續(xù)不斷的種族暴亂、對公共行政知識基礎(chǔ)的不滿以及發(fā)生在社會科學領(lǐng)域的普遍變動的回應(yīng)”[1]政府在應(yīng)對社會危機上解決的無力以及反映的遲鈍促使人們對政府日益不滿，引發(fā)了質(zhì)疑傳統(tǒng)公共行政觀點、價值的革命，傳統(tǒng)官僚行政面臨著合法性的危機。

(二)新公共服務(wù)產(chǎn)生的背景

9·11事件在美國的發(fā)生，公務(wù)人員在這個事件中所做出的犧牲，極大地沖擊了長期以來個人主義占統(tǒng)治地位的美國社會，人們重新開始認識到超越自我利益去關(guān)注更廣發(fā)公共利益的公共精神；同時在這一時期，世界范圍內(nèi)的民主政治也發(fā)生了巨大的變化，進入了民主政治發(fā)展的第三波[2]，民主政治的發(fā)展使得人們更加注重公民權(quán)利，在政治民主化的影響下，各國政府紛紛采取措施來保障公民權(quán)利，推動民主化的進程。這一時期新公共管理經(jīng)過一段時間的興盛，其內(nèi)在矛盾日益凸顯出來，迫切需要一種可替代理論。新公共服務(wù)就是在這種情況下應(yīng)運而生。

二、理論基礎(chǔ)比較

(一)新公共行政的理論基礎(chǔ)

1.對傳統(tǒng)公共行政的批判

建立在威爾遜、古德諾的政治與行政二分以及韋伯科層制基礎(chǔ)上的官僚制自其誕生之日起就有自身的困境，由于傳統(tǒng)二分論觀念使行政研究局限在一個非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，尤其把研究焦點放在行政機關(guān)預(yù)算、人事以及很多組織內(nèi)部建設(shè)的問題上。相反，很少重視與社會、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等研究，使公共行政遠離于社會危機處理的需要[3]；傳統(tǒng)公共行政強調(diào)效率至上，注重對權(quán)力、結(jié)構(gòu)、原則以及程序的研究，忽視了公共行政過程的復(fù)雜性和公民參與的重要性，其結(jié)果必然是“隨著理性和技術(shù)的高揚，人的熱情和解放卻被壓抑了;隨著組織的效率的改進，人的工作卻變得無意義和非人格化了”[4]。同時對多元價值理念的排斥，對民主、公民參與、社會正義等價值的排斥，只能導(dǎo)致“有行政而無公共”；實證主義的研究方法，事實與價值相分離，奉行價值中立原則，避免涉入價值判斷，使得研究者居于象牙塔之中，無法參與實際決策中來，更重要地是使得傳統(tǒng)公共行政人員淪為技術(shù)官僚，在應(yīng)對危機處理社會問題上顯得無力。

2.新公共行政產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)

(1)現(xiàn)象學?，F(xiàn)象學是胡塞爾創(chuàng)立的一種哲學理論，并在二戰(zhàn)后得到發(fā)展的高潮。將其運用在公共行政研究當中的是科克哈特，他的論文《朝著一種公共行政的理論》寫到：“現(xiàn)象學致力于探討哲學的基礎(chǔ)，以便能夠揭露及剝除實證科學的根本預(yù)設(shè)和假定，從而直接了解人類的意義……這種現(xiàn)象學的途徑，設(shè)法擱置了那些由科學觀察者從外部強加到人類行動上去的人類行為或特性，而注重從行動者本身的立場去領(lǐng)會那些行動的確切含義?！盵5]對于公共行政而言，則是通過從公共組織的角度去探討的，批判了官僚制組織的機械、封閉缺乏責任感和靈活性的特點，提出了另一種理想組織類型即“合作性的組織模式”?？傊F(xiàn)象學它表明了有對關(guān)于人的目的、想法的改變，是思想上的一種精神革命，為公共行政提供了一種研究視角。

(2)后行為主義的影響。后行為主義是針對第一代行為主義而言，第一代行為主義主要是指20世紀四五十年代西方學界興起的對行為主義進行研究的熱潮，以西蒙為主要代表人物，認為社會科學應(yīng)同自然科學一樣主張定量研究，主張事實與價值相分離，注重行為主義科學化。第一代行為主義在20世紀六七十年代遭到挑戰(zhàn)后，與之相反的后行為主義興起，后行為主義重新肯定政治價值，更加注重關(guān)心價值問題。其直接影響了公共行政學的研究，重新關(guān)注價值問題，重視規(guī)范性的價值判斷。正如弗雷德里克森在《論新公共行政學》中闡釋的“新公共行政學主張的是人們所說的第二代行為主義……不太偏重于‘一般的’而較偏重于‘公共的’……不太偏重于‘中立’而較偏重于‘規(guī)范的’……他對公共行政學的研究和事件以及對政府的一般行為都有顯著的影響”。[6]

(3)西方政治哲學主體的轉(zhuǎn)換。西方從古希臘到文藝復(fù)興時期政治哲學主體的一直是追求自由主義，1971年約翰·羅爾斯《正義論》的出版，喚起了人們對于正義、公平的思考。羅爾斯提出了“公平即正義”的觀點，并闡述了作為公平的正義的兩個原則：“第一個原則要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)，第二個原則則認為社會和經(jīng)濟不平等(例如財富和權(quán)力的不平等)只要其結(jié)果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，他們就是正義的?！盵7]對于新公共行政學而言，它契合了新公共行政學倡導(dǎo)社會公平的價值理念，成為批判傳統(tǒng)公共行政唯效率論忽視公平，推動政府變革的有力武器，意味著新公共行政的使命將是“改變那些在制度上妨礙社會公平的政策和結(jié)構(gòu)，并尋求可以增強其目標——出色管理、效率、經(jīng)濟和社會公平——各種變革”[8]。

(4)新左派。新左派是以大學生為主體以批判資本主義制度的政治和文化并在20世紀六十年代發(fā)展激進運動的流派。批判在工業(yè)社會歷史背景下，人們喪失了主體性和價值工廠“創(chuàng)造出許多短視且自滿于量化、客觀化等技術(shù)的生活方式之下，而成為欠缺批判與反思的單向度的人”[9]；同時新左派主張參與性的民主模式，主張社會變革。新左派運動的價值理念與新公共行政擁有很多相似之處，新公共行政學在某種程度上是新左派思想在公共行政領(lǐng)域的綱領(lǐng)。

(二)新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

1.對新公共管理的超越

20世紀七八十年代，隨著全球化和信息化時代迅速發(fā)展，資本主義出現(xiàn)了又一輪的經(jīng)濟滯脹危機，傳統(tǒng)公共行政的管理方法在新的形勢下也面臨著管理危機和信任危機，西方國家開展了風靡全球的以改革政府為目標來適應(yīng)社會發(fā)展的“新公共管理運動”，新公共管理的理念在企業(yè)家奧斯本·蓋布勒《重塑政府——企業(yè)精神如何改造公共部門》中得到了全面的闡釋。新公共管理理念雖然成功的指導(dǎo)了西方國家行政改革運動，但隨著時間的推移，遭到了越來越多的質(zhì)疑。有的學者認為新公共管理本身就存在矛盾，有的學者認為損害了公共行政所蘊含的民主平等、追求正義的精神，但并未形成一個具有全面性的替代理論。而以登哈特為代表的學者則是在對新公共管理進行了全面的反思之后提出了新公共服務(wù)理論。

2.新公共服務(wù)產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)

(1)民主公民權(quán)理論。民主公民權(quán)理論對共公民權(quán)進行了深入的探討，認為公民權(quán)不僅僅指的是法律體系規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，更指的是個人影響政治系統(tǒng)的能力，新公共服務(wù)理論看重的就是后者。桑德爾認為公共精神在民主治理中扮演著重要的角色：公民會超越自身利益去關(guān)注更大的公共利益，于這種觀點一致，金和斯蒂弗斯認為行政官員應(yīng)該把公民視為人民，應(yīng)該奉行權(quán)威和減少控制，并且應(yīng)該相信合作的功效。公共管理者應(yīng)該追求回應(yīng)性的提高和公民信任度的相應(yīng)增強。[10]民主公民權(quán)關(guān)于公民參與、公民權(quán)理論為新公共服務(wù)提供了理論支撐。

(2)社區(qū)與公民社會模型。通過研究美國的公民傳統(tǒng)可以發(fā)現(xiàn)，美國廣泛的民主傳統(tǒng)在于美國人的生活中存在著社區(qū)。社區(qū)是建立在關(guān)懷、信任和協(xié)作，通過強有力的有效溝通和沖突解決系統(tǒng)結(jié)合在一起的個人與社會之間提供一種有益的中介機構(gòu)。[11]社區(qū)為公民建立了一套積極地“調(diào)解機構(gòu)”，能夠保證公民利益有效實現(xiàn)。政府在建立、促進和支持公民與其社區(qū)之間的關(guān)系過程中發(fā)揮著重要的作用：首先，在存在著強大的公民互動網(wǎng)絡(luò)和公民之間存在著高度信任和內(nèi)聚力的地方，政府可以依靠現(xiàn)存的社會資本建立更為強大的網(wǎng)絡(luò)，開辟新的對話和討論渠道，并進一步就民主治理問題進行公民教育；其次，公共管理者能夠為社區(qū)和社會資本的建設(shè)做貢獻。[12]

(3)組織人本主義與新公共行政。組織人本主義是在尋找可替代官僚制備選方法上受到關(guān)注的，試圖把改變傳統(tǒng)科層制現(xiàn)狀，更加關(guān)注選民關(guān)心的問題；批評了西蒙的理性行政模式局限性，更加關(guān)注人的品行、真實性以及人的自我實現(xiàn)，并將其引入到公共組織層面，主張管理者應(yīng)該創(chuàng)造一種解決問題的開放氛圍，促進個人和群體之間建立信任。新公共行政學派要求改變傳統(tǒng)的層級官僚制模式，注重新模式的建立應(yīng)圍繞著開放性、信任和真誠的溝通來建構(gòu)，公共行政官員要比以前扮演著更為積極的角色，更加關(guān)注政策制定的公平性，公共行政不是中立的,它當然不應(yīng)該僅根據(jù)效率標準來評價。相反,諸如平等、公平和回應(yīng)性這樣的概念也應(yīng)該開始發(fā)揮作用。[13]

(4)后現(xiàn)代公共行政。后現(xiàn)代主義從研究方法上給予新公共服務(wù)支持，批評了傳統(tǒng)的實證主義的研究方法，認為社會科學并不是中立的，人類行為的測量能夠?qū)π袨楸旧懋a(chǎn)生影響；后現(xiàn)代主義將對話理論應(yīng)用到公共行政中，認為在后現(xiàn)代世界中相互依賴，治理會越來越以相關(guān)各方——包括公民與行政官員——之間開誠布公的對話為基礎(chǔ)，信奉公共問題通過對話要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能解決的觀念，可靠對話的理想把行政官員和公民視為彼此是充分參與的,這種進行協(xié)商和達成共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程,在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有方面,他們不僅有理性而且還有經(jīng)驗、直覺和情感。[14]

三、研究領(lǐng)域比較

(一)新公共行政的主要內(nèi)容

根據(jù)《邁向新公共行政：明諾布魯克的觀點》可以將新公共行政的內(nèi)容歸納為以下幾點：(1)主張入世的公共行政，更多的關(guān)注社會問題，學者認為新公共行政不應(yīng)在局限于象牙塔中，而應(yīng)關(guān)注社會需要的實際問題。(2)打破政治與行政二分的思維，采用后邏輯實證主義研究方法。傳統(tǒng)公共行政堅持政治與行政二分，將價值因素排除在外，是政策制定游離于行政體系之外，使得公共行政官員在處理社會問題時難以適應(yīng)社會需求。新公共行政反對邏輯實證論的(價值中立觀)，主張單純的事實研究是不夠的，還要關(guān)注價值及規(guī)范。[15](3)注重社會公平，重塑現(xiàn)代公共行政價值體系，傳統(tǒng)公共行政以效率為核心，忽視了公平、正義等社會價值。新公共行政強調(diào)社會公平才是公共行政的價值。(4)主張建立新的組織形態(tài)。傳統(tǒng)科層制不適應(yīng)社會的發(fā)展，為了實現(xiàn)公共利益和需求，應(yīng)該建立新的組織形態(tài)，并且提出了“協(xié)和式組織模型”、“居民控制模型”、“基體模型”“聯(lián)合模型”等幾種組織形態(tài)；(5)主張建立收益導(dǎo)向的組織，確立顧客至上的服務(wù)管理。

(二)新公共服務(wù)的主要內(nèi)容

(1)服務(wù)而非掌舵。公務(wù)員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益,而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。(2)公共利益是目標而非副產(chǎn)品。公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念,這個目標不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案,而是要創(chuàng)造共享利益和共同責任。(3)戰(zhàn)略地思考,民主地行動。符合公共需要的政策和計劃,通過集體努力和協(xié)作。(4)服務(wù)于公民而不是顧客。公共利益源于對共同價值準則的對話協(xié)商,而不是個體自我利益的簡單相加。因此,公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客”的需求,而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。(5)責任并不是單一的。公務(wù)員不應(yīng)當僅僅關(guān)注市場,他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令,關(guān)注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。(6)重視人而不只是生產(chǎn)率。公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò),如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運作,它們最終就更有可能獲得成功。(7)超越企業(yè)家身份,重視公民權(quán)和公共服務(wù)。與企業(yè)家式的管理者視公共資金為已所有的行事方式相比,如果公務(wù)員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻,那么公共利益就會得到更好的實現(xiàn)。

四、新公共行政與新公共服務(wù)理論異質(zhì)性分析

新公共行政探討的主要內(nèi)容是對現(xiàn)有資源的如何分配以及改變現(xiàn)有影響公平的政策制度來保證社會公平價值的回歸，其主要的主體仍是政府以及以其為代表的行政官員，是行政機構(gòu)對于價值理性的倡導(dǎo)，實質(zhì)倡導(dǎo)的是強調(diào)政府作為的積極的國家行政觀點；新公共服務(wù)則是超越了公共行政機構(gòu)本身的一個更廣泛的概念，是在以公民為中心的主體中政府應(yīng)扮演的角色的一系列理論，行政中立法者、法官、行政官員等公共權(quán)力行使者納入到了包括公民、志愿者以及其他機構(gòu)的社會系統(tǒng)中來，政府將主體讓位于公民，政府擔當著服務(wù)、協(xié)調(diào)的角色，實質(zhì)是權(quán)力向社會的回歸。

在對待公民的關(guān)系上，新公共行政將公民視作顧客，“顧客導(dǎo)向”是明諾布魯克會議的6個中心議題之一。新公共行政學認為,政府需要更多的響應(yīng)公眾的需求,變化被看作是政府有效性的重要標準，新公共行政學這一重視政府的回應(yīng)性和顧客導(dǎo)向的觀念在新公共管理運動中得到了十分明顯的體現(xiàn)[16]。新公共服務(wù)明確了公民的主體身份，看到公民具有公共行政活動不可或缺的“公共理性”，公務(wù)員不僅要回應(yīng)“顧客需求”，更要建立公民信任合作的體系。如果說新公共行政是政府被動的去適應(yīng)“顧客需求”，那么新公共服務(wù)則是積極主動培養(yǎng)公民發(fā)掘自己需求的能力并為之服務(wù)。

五、總結(jié)

憲政主義公共行政關(guān)注社會公平、平等、民主和回應(yīng)性,核心是各種制約下的均衡,它往往以推進民主為己任,熱衷于設(shè)計可操作的民主程序、公民參與和分權(quán)原則,從而實現(xiàn)正義、自由和責任等價值目標[17]。無論新公共行政還是新公共管理本質(zhì)都是憲政主義的回歸，新公共行政批評了傳統(tǒng)公共行政的管理主義，而新公共服務(wù)則是在對新公共管理的反思基礎(chǔ)上提出來的，他們都強調(diào)公共行政的倫理價值。不同的是，新公共行政更多的是對行政主體、行政組織提出了倫理要求，而新公共服務(wù)則是致力于構(gòu)建以公民為中心的對話溝通機制，新公共行政成為新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)，從這一點來講新公共服務(wù)超越了新公共行政，并且是新公共行政理論價值的深化以及公共精神由哲學領(lǐng)域向公共領(lǐng)域的回歸，體現(xiàn)了公共管理理論學科的不斷成熟，表明了公共行政的發(fā)展方向。然而正是由于二者都是憲政主義，注重對規(guī)范性的研究，理論的抽象性使得在實際中難以制度化而缺乏實際可操作的措施，面臨邊緣化的危險。實際上從行政的本質(zhì)來看，未來的公共行政發(fā)展方向是應(yīng)將效率與社會價值結(jié)合起來，沒有效率，社會公平等價值就失去了實現(xiàn)的基礎(chǔ)，只唯效率論又會使公共行政迷失方向。效率與價值是統(tǒng)一的，因此要將效率和社會價值結(jié)合起來，并以社會價值指導(dǎo)，正如沃爾多所言,效率觀念只有置憲政主義于其所維護的價值體系中才具有效用和意義,亦即真正的效率乃是建立在公平基礎(chǔ)之上的效率——社會效率。他還認為,真正有效率的政府必是民主的[18]。

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(責任編輯 杜 敏)

The Comparative Analysis of New Public Administration and New Public Service

ZHANG Li

(Heilongjiang University,Haerbin,Heilongjiang 150080)

New public administration theory focuses its study on the normative research and pursues social justice since its emergence in twentieth century.However,new public service emphasis on government role in the citizen-core field generated in late 20th century.Both are the important theoretical formula which has milestone significances in the public administration field,and both had important impacts on the of development administrative theory.This article contrasts the two theories from three areas of background,theoretical foundation and research fields,analyzes their differences,and points out that the prospect of development of public administration theory is the unity of the value and efficiency premised on the value.

new public administration; new public service; efficiency; value

2013-12-17

張麗(1989—)，女，河北邢臺人，黑龍江大學2012級行政管理碩士，主要研究方向為中國行政倫理。

D63.3

A

1007-6875(2014)02-0068-04