李 峰

(1.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，哈爾濱 150018； 2.吉林大學(xué)，行政學(xué)院，長春 130012)

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷轉(zhuǎn)變和社會(huì)轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)在國家戰(zhàn)略中的地位越來越重要，社會(huì)公共部門進(jìn)入擴(kuò)張階段。在此階段，滿足公民日益增長的公共服務(wù)需求顯得尤為重要。然而，當(dāng)前我國公共服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾十分突出，以政府為單一主體的供給模式已不能滿足公民日益增長的多元化需求。因此，探尋新的供給主體和供給模式，就具有十分重要的意義。社會(huì)組織[1]與政府比較，在參與公共服務(wù)供給方面，具有獨(dú)特的價(jià)值意蘊(yùn)。

一、擴(kuò)大供給主體，促進(jìn)公共服務(wù)主體由一元向多元轉(zhuǎn)變

長期的計(jì)劃體制和單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使我國社會(huì)事業(yè)具有明顯的一元化特征。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公民的公共服務(wù)需求呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢(shì)。2011年，我國人均GDP突破5 000美元，“居民消費(fèi)將從溫飽型向小康型升級(jí)，步入享受型、發(fā)展型”[2]階段。這意味著，我國的公共需求已經(jīng)開始發(fā)生深刻變化，表現(xiàn)為公共需求快速增長，公共需求結(jié)構(gòu)趨向多元化，并逐漸由消費(fèi)型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。公民的公共服務(wù)需求，無論在數(shù)量上、品種上，還是在質(zhì)量上，都有了快速提升。如果單純依靠政府的單一供給模式，已經(jīng)不能滿足公民的這種快速增長的多元化需求。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，“政府失靈”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。

改變以上狀況，可以通過發(fā)展社會(huì)組織，變單一主體為多元主體，擴(kuò)大公共服務(wù)的供給范圍來實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織之所以能夠發(fā)揮這種效能，與其自身的優(yōu)勢(shì)緊密相關(guān)。一是社會(huì)組織已成長為一種重要社會(huì)力量。截至2010年底，我國的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)共有44.5631萬個(gè)，職工618.1918萬人[3]。而大量無法登記的“草根組織”人員和志愿者，由于無法取得確切的數(shù)據(jù)，其數(shù)目不詳。但據(jù)學(xué)者估計(jì)，社會(huì)組織的總從業(yè)人員在4 000萬以上?？梢?，這是一個(gè)十分龐大的人群，其影響值得重視。二是社會(huì)組織扎根基層，具有聯(lián)系政府與公民的作用。社會(huì)組織在對(duì)各種公民群體的具體服務(wù)過程中，承擔(dān)了收集和傳達(dá)公眾訴求的職能。公民的公共服務(wù)需求經(jīng)過社會(huì)組織的整理，以群體訴求的形式傳達(dá)給政府，不僅擴(kuò)大了政府的公共服務(wù)信息來源，而且提高了信息收集效率，促進(jìn)公共服務(wù)的恰當(dāng)、及時(shí)供給。三是社會(huì)組織以服務(wù)為指向，有利于擴(kuò)大社會(huì)福利。社會(huì)組織具有服務(wù)社會(huì)的根本功能，其從事的敬老、培訓(xùn)、濟(jì)弱、救災(zāi)、環(huán)保等公益服務(wù)，滿足了公民的部分公共服務(wù)需求。

社會(huì)組織具有組織靈活的特點(diǎn)，其能夠與政府、企業(yè)和公民等組織個(gè)人較為自由地結(jié)合，從而促進(jìn)公共服務(wù)供給主體的多元化。社會(huì)組織與政府合作，可以借助政府在資金、人才等方面的優(yōu)勢(shì)，提升自身的勢(shì)力和社會(huì)影響力。通過承接政府的一些服務(wù)訂單和職能轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大自身的服務(wù)領(lǐng)域和范圍。同時(shí)，可以發(fā)揮自身的非營利性、志愿性等特點(diǎn)，降低政府的社會(huì)服務(wù)成本，在一定程度上扭轉(zhuǎn)政府失靈的缺陷。社會(huì)組織也可以與企業(yè)合作，借鑒企業(yè)運(yùn)行模式，提升自身的服務(wù)質(zhì)量和效率。社會(huì)組織作為合法的自治組織，可以自由接受企業(yè)的資金、場(chǎng)所等捐助，壯大自己。社會(huì)組織也能夠以多樣化的方式回饋企業(yè)的支持，如在提供服務(wù)中宣傳合作企業(yè)。通過相互合作，社會(huì)組織和企業(yè)都可以達(dá)到雙贏。此外，社會(huì)組織的自治特性和較為自由的參與退出模式，能夠吸引大量公民的參與，提升公民的社會(huì)參與能力，培養(yǎng)公民的公共服務(wù)意識(shí)?？傊?，發(fā)展社會(huì)組織，不僅可以擴(kuò)大公共服務(wù)的供給主體，而且社會(huì)組織在與政府、企業(yè)和公民的合作中，可以實(shí)現(xiàn)雙贏，甚至是多贏，從而促進(jìn)公共服務(wù)主體由一元向多元轉(zhuǎn)變。

二、優(yōu)化供給方式，促進(jìn)公共服務(wù)方式由一維向多維轉(zhuǎn)變

公共服務(wù)的種類決定供給的方式。以往我國政府大包大攬，向社會(huì)提供全面的公共服務(wù)，呈現(xiàn)出明顯的一維特點(diǎn)。其之所以能夠長期延續(xù)，是根植于當(dāng)時(shí)全國統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)發(fā)生巨大變化，公營與私營經(jīng)濟(jì)、集體與個(gè)體經(jīng)濟(jì)并存，新型社會(huì)群體和階層不斷涌現(xiàn)，人們對(duì)公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)。如大量待安置的大學(xué)畢業(yè)生、自由職業(yè)者等戶籍地與居住地分離人員，形成數(shù)量龐大的流動(dòng)人員群體。如果政府還是采取傳統(tǒng)方式提供全部公共服務(wù)，不僅財(cái)政開支會(huì)大幅增加，而且也將因?yàn)楣┙o方式的單一而產(chǎn)生效率低和服務(wù)水準(zhǔn)下降的弊病。因此，適應(yīng)公共服務(wù)種類的變化，公共服務(wù)供給方式要逐步實(shí)現(xiàn)由一維向多維的轉(zhuǎn)變。政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)的供給各有側(cè)重，“政府提供的是滿足社會(huì)整體的共同要求，市場(chǎng)提供的是滿足其他組織和社會(huì)成員個(gè)人的物質(zhì)的或經(jīng)濟(jì)的要求，其他多方面的服務(wù)要求就只能由多樣性的社會(huì)組織來提供和滿足了”[4]。社會(huì)組織可以為分散的外來人口、特殊人群提供靈活、多樣的公共服務(wù)，在一定程度上彌補(bǔ)了“市場(chǎng)失靈”和“政府缺位”的不足。發(fā)展社會(huì)組織，有助于公共服務(wù)供給的多元化，滿足公民的多樣化需求。

社會(huì)組織的建立和發(fā)展，對(duì)優(yōu)化供給方式，促進(jìn)公共服務(wù)方式由一維向多維轉(zhuǎn)變，具有重要意義。一是承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變從政府分離出來的職能，減輕改革的震蕩。對(duì)于一些政府不該承擔(dān)也做不好的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府要通過以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡母母镏饾u實(shí)現(xiàn)甩掉“包袱”。然而，如果這些以往被政府提供而現(xiàn)在要去掉的公共服務(wù)沒有機(jī)構(gòu)來承接，政府改革對(duì)社會(huì)的震蕩將會(huì)加重，從而激起社會(huì)的強(qiáng)力反彈，阻礙政府改革的順利進(jìn)行，最終影響公共服務(wù)供給格局的轉(zhuǎn)變。二是改變以往“企業(yè)辦社會(huì)”的狀況，促進(jìn)企業(yè)回到自身的服務(wù)領(lǐng)域。在公共服務(wù)改革的初期，我國政府將部分公共服務(wù)的供給任務(wù)交給企業(yè)來提供，然而，由于企業(yè)具有追逐利潤的本性，在實(shí)踐中，出現(xiàn)公共服務(wù)供給成本升高、服務(wù)質(zhì)量下降、服務(wù)品種有限等問題，而且一些具有濃重社會(huì)化色彩的公共服務(wù)將由企業(yè)提供，出現(xiàn)了“企業(yè)辦社會(huì)”的不合理現(xiàn)象。因此，加快社會(huì)組織的成長和發(fā)展，逐步將社會(huì)性公共服務(wù)交還給社會(huì)來辦，理順企業(yè)與公共服務(wù)的關(guān)系，將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。三是扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)供給領(lǐng)域的混亂局面，滿足公民的多樣化公共服務(wù)需求。社會(huì)組織的弱小，意味著一些具有社會(huì)化屬性的公共服務(wù)不能得到有效供給。社會(huì)化屬性強(qiáng)的公共服務(wù)供給，需要具有志愿性、非營利性和自主性強(qiáng)的組織來提供，社會(huì)組織恰恰具有這種特性，而且其靈活、多樣的內(nèi)部管理模式和服務(wù)方式，能夠滿足多樣化的社會(huì)需求。四是提高公民的公共服務(wù)參與熱情，擴(kuò)大公民參與范圍，促進(jìn)公民自我服務(wù)的發(fā)展。公共服務(wù)是否滿足公民的需求，只有公民自己知道。因此，引導(dǎo)和提高公民參與公共服務(wù)的意識(shí)，提供公民參與的渠道和機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)公民的自我服務(wù)能力和水平，成為公共服務(wù)方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。社會(huì)組織具有貼近公民的屬性，其簡便的參與和退出程序，成為公民自我服務(wù)的良好養(yǎng)成機(jī)構(gòu)?？傊l(fā)展社會(huì)組織，將大大優(yōu)化公共服務(wù)的供給方式，促進(jìn)公共服務(wù)方式由一維向多維轉(zhuǎn)變。

三、改善供給狀況，促進(jìn)公共服務(wù)狀況由失衡向均衡轉(zhuǎn)變

政府作為當(dāng)前公共服務(wù)的主體，由于自身缺陷，導(dǎo)致公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出明顯的失衡狀況。對(duì)于公共服務(wù)的提供，我國政府內(nèi)部存在財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配問題。省級(jí)以下各級(jí)地方政府及其所屬的公共服務(wù)部門承擔(dān)著公共服務(wù)的主要供給責(zé)任和任務(wù)，但財(cái)權(quán)卻集中于中央和省級(jí)政府手里。同樣，在基層政府中，市級(jí)政府握有大量的財(cái)權(quán)，但公共服務(wù)的提供任務(wù)卻主要落在縣鄉(xiāng)政府身上。公共服務(wù)供給水平與政府的財(cái)力狀況成正比關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、財(cái)政資源足的地區(qū)，公共服務(wù)供給就能充足，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況差的地區(qū)，公共服務(wù)甚至不能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，我國的公共服務(wù)供給格局呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)優(yōu)于農(nóng)村，東部高于西部的格局。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體處于較低水平，政府能夠用于公共服務(wù)的支出有限，導(dǎo)致公共服務(wù)顯現(xiàn)出的失衡狀況。

公共服務(wù)的失衡狀況，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量，供需差額較大。我國公共服務(wù)供給整體呈現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。公民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、公共安全等方面需求擴(kuò)大，而政府能夠提供的服務(wù)卻很有限。不僅中西部地區(qū)的公共服務(wù)供給不足，即使是天津、杭州等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，也出現(xiàn)供給不足的問題。二是服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，不能滿足需要。對(duì)于公共服務(wù)的質(zhì)量，我國缺少相關(guān)的法律、法規(guī)規(guī)定，沒有出臺(tái)全國統(tǒng)一的政策和規(guī)章。因此，在公共服務(wù)的實(shí)際供給過程中，大量存在服務(wù)質(zhì)量低、服務(wù)態(tài)度差的問題，公民的需求得不到滿足，公共服務(wù)的信譽(yù)不被認(rèn)可。三是服務(wù)產(chǎn)品的種類，存在結(jié)構(gòu)性失衡。由于缺乏規(guī)范、完善的公共服務(wù)規(guī)范體系，政府提供公共服務(wù)的隨意性很大。地方官員基于政績的考量，往往將大量財(cái)政資源投向運(yùn)行周期短、見效快的服務(wù)項(xiàng)目，而對(duì)于一些事關(guān)公民基本需求而周期較長的服務(wù)項(xiàng)目，則很少問津。因此，我國各地大量出現(xiàn)這樣一種“怪現(xiàn)象”：公民的一些基本公共服務(wù)需求不能滿足，但個(gè)別服務(wù)領(lǐng)域又出現(xiàn)供大于求的局面。大量財(cái)政資源不能得到合理配置，公共服務(wù)供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。四是服務(wù)產(chǎn)品的分布呈現(xiàn)地區(qū)不均衡。目前，我國公共服務(wù)分布呈現(xiàn)出鮮明的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別狀況。大量優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等資源集中在城市和東部地區(qū)，而農(nóng)村和中西部地區(qū)卻缺乏基本的公共服務(wù)。

發(fā)展社會(huì)組織，一定程度能夠扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域的失衡狀況。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是社會(huì)組織作為非營利組織，不得進(jìn)行剩余利潤的分配。盡管一些公益性社會(huì)組織在提供公共服務(wù)過程中也會(huì)收取一些費(fèi)用，但這些收入只是用于維持社會(huì)組織的日常運(yùn)行和發(fā)展之需。每個(gè)社會(huì)組織都有運(yùn)行章程，任何人都不能以任何形式將組織資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素?cái)產(chǎn)。在年度的約束下，社會(huì)組織不能從日常經(jīng)營中獲得任何自身的好處，因此它們?nèi)鄙僮銐虻募?lì)，來提供更多或更高質(zhì)量的服務(wù)。在公共服務(wù)供給中，社會(huì)組織將更加值得信賴。二是社會(huì)組織的發(fā)展，會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)行和健康發(fā)展起到重要的支撐作用，間接上促進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)的進(jìn)步。薩拉蒙指出：“私人非營利組織傳統(tǒng)上為效率所作的貢獻(xiàn)，沒有比作為促進(jìn)其他重要社會(huì)價(jià)值機(jī)制的作用大，這些重要的社會(huì)價(jià)值包括群體和個(gè)人自由、多樣性、社區(qū)感、公民行動(dòng)主義和慈善。長期以來，這些特點(diǎn)使得為了國家利益，即使付出成本，也要保護(hù)和培育志愿部門?！盵5]在一些績效不易測(cè)量和不宜以績效為旨?xì)w的服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織具有比企業(yè)等其他組織更大的優(yōu)勢(shì)，而且，發(fā)展社會(huì)組織，將會(huì)帶動(dòng)慈善事業(yè)，提升公民對(duì)公共服務(wù)事業(yè)的參與熱情，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)發(fā)展?？傊?，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，對(duì)公共服務(wù)狀況由失衡向均衡轉(zhuǎn)變將產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

四、改變供給理念，促進(jìn)公共服務(wù)理念由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變

在“傳統(tǒng)自上而下單向推行政令的規(guī)制型‘中心—邊緣’治理結(jié)構(gòu)模式的慣性仍在起作用”[6]的情況下，我國的公共服務(wù)事業(yè)，無論在法律體系、組織制度，還是運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)理念上，都表現(xiàn)出濃重的管理色彩。政府作為公共服務(wù)的供給主體，習(xí)慣通過行政命令的方式辦理公共服務(wù)事業(yè)，表現(xiàn)出濃重的官僚習(xí)氣和專制作風(fēng)，缺乏服務(wù)理念。尤其是理念層面上的管理化，使公共服務(wù)事業(yè)已經(jīng)偏離了服務(wù)的軌道，公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展面臨巨大危險(xiǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步由政府主導(dǎo)過渡為市場(chǎng)主導(dǎo)，政府在承擔(dān)社會(huì)職能方面需要由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，在公共服務(wù)供給方面，政府首先就要在理念上實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)管理理念向現(xiàn)代服務(wù)理念的過渡。因此，改變公共服務(wù)供給理念，促進(jìn)公共服務(wù)理念由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，就成為亟待解決的問題。

當(dāng)前，公共服務(wù)理念的管理化，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是政府習(xí)慣于按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路和模式，處理公共服務(wù)事業(yè)。政府計(jì)劃和包攬一切公共事務(wù)，作為壟斷提供者向社會(huì)提供公共服務(wù)。缺少對(duì)公民需求信息的收集，國家宏觀經(jīng)濟(jì)情況和官員認(rèn)知成為公共政策出臺(tái)的主要依據(jù)。政府提供公共服務(wù)的每一次變化，其最初動(dòng)因往往是平復(fù)社會(huì)怨氣、恢復(fù)社會(huì)秩序。可見，管理理念支配下的公共服務(wù)供給，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的宏觀性和被動(dòng)性。公民的公共服務(wù)需求只是在宏觀上得到總體滿足，公民需求的多元性被壓抑，服務(wù)需求信息不能有效“上達(dá)”，公共服務(wù)供給缺少后勁。二是政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，以擴(kuò)大GDP為主要目標(biāo)。在管理思維下，政府過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)價(jià)值，將大量財(cái)政資源和社會(huì)資源集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，忽視公共安全、教育、衛(wèi)生、文化和環(huán)境等社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展。在國家財(cái)政支出中，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出比例偏高，而用于社會(huì)公共事業(yè)的支出則明顯不足。因此導(dǎo)致公眾生活質(zhì)量難以提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公民幸福呈現(xiàn)對(duì)立式增長狀態(tài)。由此，社會(huì)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：一方面公民的收入不斷提高，可支配收入越來越多，但另一方面公民的幸福感卻在不斷下降，教育、醫(yī)療和住房成為“新三座大山”。

人類社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)正在進(jìn)入不同供給主體的多元協(xié)同階段。單一主體已不能滿足公共服務(wù)的需求，只有多種主體合作協(xié)同，開展廣泛的業(yè)務(wù)合作和配合，才能完成服務(wù)供給的目標(biāo)。這種合作協(xié)同的精神將會(huì)對(duì)政府自身的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。政府要融入這一合作體系，就必須改變以往的不平等對(duì)待其他組織的做法，改變以強(qiáng)制為主要手段的管理模式，建立以平等、合作、協(xié)商和溝通為主要內(nèi)容的組織間關(guān)系。政府與其他組織的關(guān)系由不平等轉(zhuǎn)向平等、強(qiáng)制轉(zhuǎn)向合作，其結(jié)果將是各種組織的理念和精神趨向統(tǒng)一。政府的管理理念會(huì)弱化，社會(huì)組織和企業(yè)的服務(wù)理念將被政府逐漸吸收。因此，發(fā)展社會(huì)組織，對(duì)于促進(jìn)政府公共服務(wù)供給理念由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，具有積極作用。政府的公共服務(wù)理念由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生的影響將會(huì)蔓延至社會(huì)的各個(gè)方面。當(dāng)服務(wù)理念在全社會(huì)得到確認(rèn)，公共服務(wù)理念也將會(huì)重新回到服務(wù)的正軌。同時(shí)，由于精神能夠?qū)?shí)踐產(chǎn)生反作用，服務(wù)理念在公共服務(wù)供給上的回歸，必將大大促進(jìn)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，我國公民的公共服務(wù)需求發(fā)生巨大變化，數(shù)量上進(jìn)入快速增長階段，質(zhì)量和品種上呈現(xiàn)日益多樣化。然而，由于行政運(yùn)行體制的慣性，政府依然是公共服務(wù)的主要供給者。這種單一的供給格局，已經(jīng)不能滿足公民的需要，公共服務(wù)領(lǐng)域的“政府失靈”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)。如何改變這一狀況，成為近年來國內(nèi)學(xué)者的思考重點(diǎn)。本文通過對(duì)社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的影響的研究，認(rèn)為發(fā)展社會(huì)組織，將會(huì)在擴(kuò)大供給主體、優(yōu)化供給方式、改善供給狀況和改變供給理念上，產(chǎn)生積極作用。發(fā)展社會(huì)組織，對(duì)于改變我國當(dāng)前的公共服務(wù)供給困境和格局，具有重要意義。然而，無論在法律制度層面，還是運(yùn)行機(jī)制方面，我國的社會(huì)組織依然面臨諸多障礙。社會(huì)組織要發(fā)展壯大，以致對(duì)公共服務(wù)供給格局產(chǎn)生突破性影響，還需要政府和全社會(huì)做出努力。

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