李世虎

（武警學(xué)院邊防系，河北廊坊065000）

公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督與救濟

李世虎

（武警學(xué)院邊防系，河北廊坊065000）

新時期黨的執(zhí)政方針和政府職能的轉(zhuǎn)變，給公安邊防行政執(zhí)法提出了新的要求，加強對公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督與救濟勢在必行。當(dāng)前，公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督與救濟中存在法律制度不完善、體制不健全、機構(gòu)設(shè)置不合理、方式缺乏創(chuàng)新等問題。加強公安邊防行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督與救濟應(yīng)從完善相關(guān)法律、加強機構(gòu)建設(shè)、創(chuàng)新工作方式等方面入手。

公安邊防行政執(zhí)法；執(zhí)法權(quán)監(jiān)督；救濟

權(quán)力如果不受監(jiān)督和控制，就會被濫用，這已是不爭的事實。公安邊防行政執(zhí)法如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，就會偏離法治的軌道，使公安邊防行政執(zhí)法的目的難以實現(xiàn)，甚至導(dǎo)致公安邊防行政執(zhí)法的公權(quán)力侵犯公民的合法權(quán)益。2013年1月，習(xí)近平總書記提出了“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的構(gòu)想?！鞍褭?quán)力關(guān)進籠子里”的關(guān)鍵，在于對公權(quán)力的約束和監(jiān)督。因此，在新形勢下，如何加強對公安邊防行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督與救濟，是公安邊防工作者必須思考的問題。

一、當(dāng)前公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督與救濟概況

公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督，是指對于公安邊防部門實施的行政執(zhí)法行為是否符合行政法律規(guī)范進行監(jiān)察和督促，并對違法行為予以糾正的活動。公安邊防行政執(zhí)法的救濟，是當(dāng)相對人權(quán)益受到公安邊防行政執(zhí)法違法或不當(dāng)侵害時，所提供的補救途徑。救濟本質(zhì)上也體現(xiàn)了對公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督和約束，因此，監(jiān)督與救濟均屬于“有限政府”的重要范疇。

（一）公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督

當(dāng)前，我國對于公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督主要包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要包括黨的監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)的監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會輿論監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要包括上下級公安邊防部門的監(jiān)督、公安邊防機關(guān)內(nèi)設(shè)的法制、督察、審計等部門對公安邊防行政執(zhí)法進行的監(jiān)督。

（二）公安邊防行政執(zhí)法的救濟

公安邊防行政執(zhí)法救濟，是指公安邊防行政執(zhí)法相對人認為公安邊防部門的行政執(zhí)法行為侵害了其合法權(quán)益而依法獲取補救的制度。依據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，公安邊防行政執(zhí)法的救濟包括邊防行政復(fù)議、邊防行政訴訟、邊防行政賠償和行政補償制度等等。

二、公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督與救濟中存在的問題

我國公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督與救濟制度雖然施行了很長時間，但從其效果來看并不理想。從實踐來看，在公安邊防行政執(zhí)法過程中損害相對人合法權(quán)益的事情時有發(fā)生，而相對人尋求救濟的途徑卻頗為曲折。從理論上來看，無論是監(jiān)督環(huán)節(jié)還是救濟環(huán)節(jié)，均存在一些亟待解決的問題。

（一）公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督方面

1.公安邊防行政執(zhí)法體制不健全導(dǎo)致監(jiān)督錯位

我國公安邊防行政執(zhí)法的本質(zhì)屬于行政執(zhí)法。然而執(zhí)法主體卻是具有軍事性的現(xiàn)役制部門，即公安邊防部門。在公安邊防行政執(zhí)法實踐中，如果以執(zhí)法主體來劃分，可以分為公安邊防部門以自己的名義作出的具體行政行為和以地方公安機關(guān)的名義作出的具體行政行為。同時，還有一部分行政權(quán)同時由兩種不同性質(zhì)的部門來行使。如出入境邊防檢查權(quán)的行使，既有現(xiàn)役制的出入境邊防檢查站，也有職業(yè)制的出入境檢查站。這種多元化的行政執(zhí)法體制，必然會導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督的多元化，難以形成監(jiān)督合力。這種多頭行政執(zhí)法的現(xiàn)狀也容易使相對人形成一種公安邊防行政權(quán)就是軍事權(quán)，無法監(jiān)督、難以救濟的錯覺。一些內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)由于權(quán)限的限制和軍事等級的劃分，導(dǎo)致難以監(jiān)督、礙于情面不愿監(jiān)督；而很多外部監(jiān)督機關(guān)因為公安邊防部門的軍事性質(zhì)而不愿監(jiān)督、難以監(jiān)督。

2.公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督法律制度不完善

當(dāng)前，公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督的法規(guī)和規(guī)范性文件主要有：《公安機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》（1996），《公安邊防部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》（2004），《公安機關(guān)人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》（1999），《公安邊防部門執(zhí)法過錯責(zé)任追究規(guī)定》（2004），《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》（2001），《公安邊防部門執(zhí)法質(zhì)量考核評議暫行辦法》（2006）等等。綜合這些法規(guī)和規(guī)范性文件所發(fā)揮的效果來看，雖然其在內(nèi)部監(jiān)督方面發(fā)揮了很大的作用，但仍然存在很多不完善的地方。如在公安邊防部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置、人員配備、監(jiān)督流程方面，存在很多不完善的地方，導(dǎo)致很多內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定不能夠真正實現(xiàn)；一些監(jiān)督規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的實施方案和可操作性。如《公安邊防部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》第五條規(guī)定：“各級公安邊防部門在加強內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的同時，應(yīng)自覺接受人民群眾、新聞輿論的監(jiān)督，接受國家權(quán)力機關(guān)、人民政府的監(jiān)督，接受監(jiān)察機關(guān)的法律監(jiān)督和人民法院的審判監(jiān)督?！钡珜嵺`中，公安邊防執(zhí)法如何接受這些外部監(jiān)督，目前缺乏具體的規(guī)定。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)時代和微博時代的到來，人民群眾的監(jiān)督意愿加強，公安邊防行政執(zhí)法如何接受人民群眾的監(jiān)督，是一個擺在公安邊防部門面前的亟待解決的問題。

3.部分公安邊防干警接受執(zhí)法監(jiān)督的意識薄弱

在現(xiàn)行的公安邊防體制中，現(xiàn)役制成為了我國公安邊防的一大特色。但正是由于受現(xiàn)役制的影響，很多公安邊防干警主觀上認為公安邊防部門是軍事部門，公安邊防行政執(zhí)法是執(zhí)行“軍事命令”，不應(yīng)該受到約束和監(jiān)督，接受監(jiān)督的意識薄弱?？陀^上監(jiān)管體制的不完善，造成了公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督的“真空地帶”，使公安邊防干警自覺接受監(jiān)督的意愿大大減弱。

4.監(jiān)督方式缺乏創(chuàng)新，難以適應(yīng)當(dāng)前公安邊防行政執(zhí)法的形勢和發(fā)展

當(dāng)前，公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督方式仍然停留在傳統(tǒng)的方法和渠道上。隨著網(wǎng)絡(luò)時代和微博時代的到來，人民群眾對執(zhí)法部門的監(jiān)督愿望日益增強，群眾自發(fā)形成的監(jiān)督渠道日益增多。但這些監(jiān)督渠道都沒有納入到法制化的軌道上來，其造成的負面效果也日益凸顯。因此，新形勢下公安邊防部門必須創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式和渠道，在理順內(nèi)部監(jiān)督的同時，加強外部監(jiān)督立法和創(chuàng)新，為人民群眾的監(jiān)督打開方便之門。

（二）公安邊防行政執(zhí)法救濟方面

1.邊防行政執(zhí)法復(fù)議的相關(guān)法規(guī)不健全，復(fù)議機構(gòu)設(shè)置不合理

邊防執(zhí)法的行政復(fù)議是公安邊防行政執(zhí)法救濟的重要途徑，也是保障相對人權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。公安邊防行政執(zhí)法具有獨特的特性，其要求邊防行政執(zhí)法需要有自己獨特的法律依據(jù)。但當(dāng)前公安邊防執(zhí)法的行政復(fù)議的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》、《公安機關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》、《公安部關(guān)于公安邊防部門行政復(fù)議有關(guān)問題的通知》等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。其中專門涉及到邊防行政執(zhí)法復(fù)議的法規(guī)尚屬空白。同時，《公安部關(guān)于公安邊防部門行政復(fù)議有關(guān)問題的通知》第2條規(guī)定：“邊防檢查站與公安邊防總隊合一的，應(yīng)當(dāng)以邊防檢查站名義作出具體行政行為，對行政行為不服的，應(yīng)向公安邊防總隊申請行政復(fù)議?！边@樣的規(guī)定事實上使得一些邊防檢查站和公安邊防總隊合一的邊防部門自己復(fù)議自己作出的行政行為。這樣的規(guī)定對保護相對人的合法權(quán)益是不利的，也與法律原則相悖。因此，加強和完善邊防執(zhí)法行政復(fù)議機制建設(shè)勢在必行。

2.公安邊防行政執(zhí)法訴訟法律制度不完善，缺乏相應(yīng)的應(yīng)訴規(guī)定

按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，并沒有對行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴作強制性規(guī)定，而是通過規(guī)定訴訟代理人制度，賦予了行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的選擇權(quán)。在修改和完善行政訴訟法時，應(yīng)充分考慮設(shè)置出庭應(yīng)訴代理制度的重要性和不同于民事訴訟代理制度的特殊性，對行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的案件范圍作出明確規(guī)定。從行政訴訟控辯雙方平衡的角度出發(fā)，邊防行政訴訟也應(yīng)對公安邊防部門法定代表人出庭應(yīng)訴的案件范圍予以明確。由于公安邊防部門法定代表人及主要負責(zé)人擔(dān)負著重要的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，任務(wù)重、工作多，因此，對于其出庭應(yīng)訴，應(yīng)從公安邊防工作實際出發(fā)，確定出庭應(yīng)訴范圍。

3.公安邊防行政執(zhí)法補償制度不完善，缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定

邊防行政執(zhí)法補償制度是公安邊防行政執(zhí)法救濟的重要內(nèi)容，關(guān)系到相對人因邊防行政執(zhí)法造成的損害能否得到救濟的合法權(quán)益。當(dāng)前，我國還沒有具體的操作性較強的公安行政補償法律規(guī)范，對于行政補償?shù)倪m用還很少，在很多情況下未能補償相對人因具體行政行為而受損的合法權(quán)益。在公安邊防行政執(zhí)法過程中，有的執(zhí)法者以邊防行政執(zhí)法具有軍事性、必須無條件服從為由，拒絕給予相對人補償；有的給予了一定的補償，但相對其受損的合法權(quán)益卻遠遠不夠。這樣，就容易造成人民群眾的不滿意和對公安邊防民警形象的損害。

三、完善公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督與救濟的對策

（一）加強公安邊防行政執(zhí)法體制建設(shè)，完善公安邊防執(zhí)法體系

當(dāng)前，公安邊防行政執(zhí)法與公安行政執(zhí)法相互交錯，既有共同之處也有公安邊防部門獨有的行政執(zhí)法業(yè)務(wù)。很多公安邊防部門是以地方公安機關(guān)的名義作出的具體行政行為。筆者認為，這一部分具體行政行為完全可以以公安邊防部門自己的名義作出并為此承擔(dān)責(zé)任。這樣一來，既有利于規(guī)范公安邊防行政執(zhí)法行為，也有利于對公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督和救濟。

（二）加強公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督的立法

由于公安邊防行政執(zhí)法有其自身的特殊性，對其執(zhí)法過程的監(jiān)督必然要求有配套的法律制度。因此，要加強公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督立法，將邊防行政執(zhí)法監(jiān)督真正納入到法制的軌道上來。當(dāng)前公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督所依據(jù)的法律規(guī)范主要是一些公安行政執(zhí)法監(jiān)督法規(guī)和一些分散的規(guī)范性文件、地方性法規(guī)。這些過于分散的規(guī)定，難以形成監(jiān)督合力，也不能夠適應(yīng)法治化建設(shè)的需要。因此，加強公安邊防行政執(zhí)法監(jiān)督立法勢在必行。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督方式，暢通外部監(jiān)督渠道

當(dāng)前，隨著網(wǎng)絡(luò)時代和微博時代的到來，人民群眾對政府行為的監(jiān)督有了新的途徑和方式。但對于這種群眾自發(fā)的監(jiān)督方式，我國目前尚未形成正式的相關(guān)規(guī)定。對于公安邊防行政執(zhí)法來說，應(yīng)該自覺創(chuàng)新外部監(jiān)督方式，接受群眾的監(jiān)督，以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化的新形勢。公安邊防部門在加強行政執(zhí)法透明度的同時，應(yīng)建立起群眾監(jiān)督和投訴的網(wǎng)絡(luò)平臺，積極主動地回應(yīng)群眾的質(zhì)疑和投訴并及時糾正不當(dāng)行政行為，對于給群眾造成損害的，應(yīng)積極主動賠償。

（四）完善公安邊防行政執(zhí)法救濟法律法規(guī)，加強相關(guān)機構(gòu)建設(shè)，切實維護相對人的合法權(quán)益

應(yīng)把規(guī)范公安邊防行政執(zhí)法復(fù)議的規(guī)定上升到法規(guī)的高度，對邊防公安行政復(fù)議的相關(guān)程序進行細化，加強其可操作性。對于公安邊防行政執(zhí)法訴訟，應(yīng)對公安邊防部門法定代表人參加應(yīng)訴的案件范圍進行明確的規(guī)定，不能以軍隊首長的身份拒絕應(yīng)訴。同時，對于邊防檢查站與公安邊防總隊合一的，其復(fù)議機關(guān)應(yīng)另行規(guī)定，不能為同一機構(gòu)。

（五）完善公安邊防行政執(zhí)法補償制度

首先，要對公安邊防行政執(zhí)法補償?shù)姆秶蜆藴蔬M行規(guī)定，使邊防行政執(zhí)法補償有明確的法律依據(jù)。筆者認為，借鑒國外的經(jīng)驗，可以對直接損失、物質(zhì)性損失、精神損失、確定的損失進行明文規(guī)定，并規(guī)定相應(yīng)的補償標準。其次，明確公安行政執(zhí)法補償程序。對于補償程序的設(shè)置，一是要以方便相對人尋求救濟為原則，二是要考慮公安邊防部門自身的特點。

總之，公安邊防行政執(zhí)法的監(jiān)督與救濟是公安邊防法制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是新時期充分體現(xiàn)公安邊防行政執(zhí)法職能的重要方面，對其進行完善和創(chuàng)新具有重大意義。

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2014-07-29責(zé)任編校：譚明華