王 慧，王守山

（1.浙江海洋學(xué)院，浙江 舟山 316022；2.山東淄博市農(nóng)機(jī)局，山東 淄博 255200）

關(guān)于推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的問題及思考
——以山東省淄博市博山區(qū)為例

王 慧1，王守山2

（1.浙江海洋學(xué)院，浙江 舟山 316022；2.山東淄博市農(nóng)機(jī)局，山東 淄博 255200）

扶貧開發(fā)在全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中，承擔(dān)著增加收入、脫貧致富的重任，本文以山東省淄博市博山區(qū)為例，通過總結(jié)其扶貧開發(fā)工作的成效，分析其存在的主要困難與問題，并對扶貧開發(fā)的工作重點(diǎn)、政策措施、方式模式、機(jī)制體制等進(jìn)行了深入的思考。

扶貧開發(fā)；困難；對策

扶貧開發(fā)是重要的民心工程、惠民工程。做好扶貧開發(fā)工作，解決農(nóng)村貧困人口的生產(chǎn)生活困難，一直是黨中央十分關(guān)注的重要工作。打好扶貧攻堅戰(zhàn)，對于加快貧困人口脫貧致富步伐，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展，早日實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)有著重大而深遠(yuǎn)的意義。

博山區(qū)位于淄博市西南端，既是山區(qū)又是革命老區(qū)還是庫區(qū)，轄6個鎮(zhèn)、3個街道、一個省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，面積698平方公里，人口46萬。按照淄博市新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，博山區(qū)收入低于2600元的貧困人口還有3.1萬余戶，7.6萬余人。目前，博山區(qū)共有320個村和社區(qū)（行政村209個，社區(qū)111個），其中，貧困村137個，有兩個全省“十二五”重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30個村被確定為省級重點(diǎn)扶貧開發(fā)村，扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨。

一、近年來扶貧開發(fā)的主要成效

近年來，博山區(qū)按照“村為基礎(chǔ)，整鎮(zhèn)推進(jìn)，區(qū)域規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)開發(fā)”的扶貧方針，因地制宜，因貧施策，初步走出了一條幫扶有組織基礎(chǔ)，發(fā)展有設(shè)施保障，增收有產(chǎn)業(yè)支撐的脫貧致富路子。[1]全區(qū)人均純收入1500元以下的農(nóng)村貧困人口由2000年的4.27萬人，減少到2010年的1.28萬人，貧困人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋戎赜?3.1%下降到4.5%

（一）健全完善幫扶機(jī)制

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，成立扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將區(qū)扶貧開發(fā)辦公室升格為副科級單位，各鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)成立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將幫扶工作納入目標(biāo)考核，確保扶貧開發(fā)工作正常有力進(jìn)行。二是制定了《博山區(qū)“十二五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》，在省市扶貧村的基礎(chǔ)上，又確定部分區(qū)級扶貧項目開發(fā)村。協(xié)助50個省市扶貧村制定了扶貧致富項目規(guī)劃，對首批列入省級扶貧村的博山鎮(zhèn)三個村，池上鎮(zhèn)兩個村，制定了2013年扶貧開發(fā)實施方案。三是夯實基層基礎(chǔ)，以開展“創(chuàng)先爭優(yōu)”活動為抓手，進(jìn)一步強(qiáng)化貧困村基層組織建設(shè)，從區(qū)直部門選派80名機(jī)關(guān)干部到薄弱村（社區(qū)）擔(dān)任“第一書記”，促進(jìn)貧困村經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的發(fā)展。全面推行農(nóng)村工作“雙代”服務(wù)機(jī)制，建立矛盾糾紛動態(tài)摸排機(jī)制，積極開展“六進(jìn)農(nóng)家”、“法律五進(jìn)”等活動，大力倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，崇尚科學(xué)，破除迷信，全面增強(qiáng)農(nóng)民思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)。[2]

（二）積極改善生產(chǎn)生活環(huán)境

堅持基礎(chǔ)建設(shè)與社會保障相結(jié)合，盡心竭力辦實事、好事。近年來，全區(qū)先后新建改建村級公路，新修便民路，農(nóng)村公路通達(dá)率達(dá)到100%；新打機(jī)井，新建蓄水池，新建農(nóng)村垃圾池和7個農(nóng)村垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站；完成農(nóng)村住房建設(shè)21174戶、危房改造5634戶；改擴(kuò)建鎮(zhèn)衛(wèi)生院6所、建成標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村衛(wèi)生室84個，新農(nóng)合累計收益120萬人次；投資1.06億元建成7處教育園區(qū)、面積3.96萬平方米，累計消除農(nóng)村中小學(xué)校D級校舍4.8萬平方米，貧困地區(qū)“出行難、飲水難、就醫(yī)難、入學(xué)難”等問題得到有效解決。[3]

（三）全力促進(jìn)貧困群眾增收

在不斷加大扶貧投入的同時，堅持因地制宜、突出特色，大力實施產(chǎn)業(yè)扶貧，不斷提高貧困群眾收入水平。特別是在高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，我們以建設(shè)“整建制”有機(jī)農(nóng)業(yè)區(qū)為主線大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)，培育起山東豆禾、山東上水、山東上園、舜豐農(nóng)業(yè)等一批龍頭企業(yè)，建成金銀花、桔梗、茶葉、獼猴桃、“黑五類”等一批示范園區(qū)，實現(xiàn)了企業(yè)帶動基地，基地輻射農(nóng)戶的共贏格局，務(wù)工農(nóng)戶年增收2500元以上。按照“培訓(xùn)一人、轉(zhuǎn)移一人、脫貧一戶”的目標(biāo)，積極實施各類培訓(xùn)工程，累計完成勞動力技能培訓(xùn)8600余人次，新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)2.5萬人。同時，充分運(yùn)用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果，積極探索土地長期合理流轉(zhuǎn)機(jī)制，動員社會各界積極參與貧困村發(fā)展，實現(xiàn)了資源變資本，拓寬了貧困戶財產(chǎn)性增收渠道。

二、存在的主要困難與問題

一是區(qū)位因素限制扶貧開發(fā)進(jìn)程。我區(qū)的貧困人口主要集中在南部山區(qū)和西部山區(qū)的池上鎮(zhèn)、博山鎮(zhèn)、源泉鎮(zhèn)、石馬鎮(zhèn)及開發(fā)區(qū)嶺西片、山頭街道樂疃片等地區(qū)，多處于國家主體功能區(qū)規(guī)劃的“限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域”，承擔(dān)著全市重要水源地涵養(yǎng)保護(hù)、生態(tài)綠化等重要功能，因此這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很多限制。[4]

二是貧困人口素質(zhì)低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中科技含量低，是資金投入相對不足。雖然現(xiàn)階段扶持政策及力度不斷加大，但隨著扶貧開發(fā)程度的不斷加深，資金投入相對不足的問題逐漸顯現(xiàn)。

四是致貧和返貧因素依然存在。我區(qū)貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險，農(nóng)業(yè)市場的自發(fā)性、盲目性、滯后性等弊端始終存在，農(nóng)村公共服務(wù)體系、社會保障體系尚不健全，貧困群眾因災(zāi)、因病等致貧、返貧現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的思考

貧困農(nóng)民收入上不去，全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)就難以實現(xiàn)；扶貧工作的力度只能加強(qiáng)，不能放松；投入的力度只能加大，不能削弱；扶貧的政策只能強(qiáng)化，不能動搖；貧困農(nóng)民的增收步伐只能加快，不能停滯。必須牢固樹立抓扶貧就是抓民生，抓扶貧就是抓統(tǒng)籌，抓扶貧就是抓趕超的發(fā)展理念，以攻堅克難的勇氣、百折不撓的精神、務(wù)求必勝的決心，堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，全面加快脫貧進(jìn)程，全面提高低收入人口生活水平。

（一）突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷增強(qiáng)扶貧“造血”功能

一是大力發(fā)展生態(tài)高效農(nóng)業(yè)。突出“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一村一品”，加大土地流轉(zhuǎn)力度，積極推動農(nóng)村土地向農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種植大戶、特色種植基地集中，實施好與中國農(nóng)業(yè)大學(xué)合作的優(yōu)質(zhì)高效富硒農(nóng)產(chǎn)品示范項目，加快優(yōu)質(zhì)速凍桔梗出口產(chǎn)業(yè)園區(qū)、有機(jī)草莓采摘園、萬畝獼猴桃種植基地及配套設(shè)施、魯中萬畝中藥材產(chǎn)業(yè)園等項目建設(shè)，支持金銀花、茶葉、桔梗、獼猴桃、“黑五類”、食用菌等品種做大規(guī)模，打造20個集觀光、采摘、度假于一體的高效生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)。同時，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、坡耕地水土流失治理等項目建設(shè)，全面改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。二是大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。依托魯山、原山風(fēng)景區(qū)、開源溶洞、五陽湖生態(tài)旅游度假區(qū)等資源，完善生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展的整體規(guī)劃，策劃、整合一批特色旅游線路，打造一批生態(tài)旅游示范村或農(nóng)家樂示范村，實現(xiàn)連片開發(fā)、整體致富。同時，利用優(yōu)惠政策吸引專業(yè)公司進(jìn)駐，大力發(fā)展休閑度假、會議療養(yǎng)、采摘體驗等特色旅游，增強(qiáng)農(nóng)民增收的整體帶動能力。三是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和基地建設(shè)。積極引導(dǎo)有條件的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，充分發(fā)揮山東豆禾、上水銀花、山珍園、顏春飲料、上園茶廠、山里阿哥等農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和源泉獼猴桃等專業(yè)合作社的帶頭作用，集中力量打造一批知名龍頭企業(yè)和品牌。四是切實增強(qiáng)農(nóng)民脫貧致富的能力。力爭到2015年，每個貧困村有1～2個科技帶頭人和一批技術(shù)明白人，每戶掌握1～2項實用技術(shù)，貧困戶人均純收入年均實際增長20%以上。同時，結(jié)合當(dāng)前企業(yè)勞動力緊缺的現(xiàn)狀，積極為農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)尋找門路、聯(lián)系企業(yè)，擴(kuò)大貧困村勞務(wù)輸出，努力增加其工資性收入。

（二）完善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展的承載力

一是做大做強(qiáng)中心城鎮(zhèn)。深入實施中心鎮(zhèn)培育工程，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，加大財政、用地、項目等支持力度，推動資源要素向城鎮(zhèn)集聚。規(guī)劃建設(shè)一批新型農(nóng)村社區(qū)，盡快完善各類基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高農(nóng)村社區(qū)吸納人口、增加就業(yè)和聚集產(chǎn)業(yè)的能力。同時，對生產(chǎn)生活條件惡劣、確需搬遷合并的村，研究制定工作方案，明確分步實施的措施，妥善地向附近中心村、鎮(zhèn)駐地或城區(qū)近郊轉(zhuǎn)移聚集。二是加大生態(tài)保護(hù)力度。積極推進(jìn)荒山造林、綠色通道、經(jīng)濟(jì)林建設(shè)、森林資源保護(hù)等重點(diǎn)工程，突出抓好易災(zāi)區(qū)生態(tài)修復(fù)、小流域綜合治理、生態(tài)水系建設(shè)等總投資1.7億元的8項重點(diǎn)水利項目，積極推進(jìn)農(nóng)村清潔能源替代，深入開展農(nóng)村“五化”工程，完善垃圾和污水收集處理體系，建立健全長效保潔機(jī)制。三是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。把道路建設(shè)作為扶貧開發(fā)工作的突破口，重點(diǎn)抓好博沂路仲臨路連接線、博沂路博萊高速連接線、生態(tài)觀光路等道路建設(shè)項目，增強(qiáng)資本進(jìn)山、文化進(jìn)山、人才進(jìn)山、科技進(jìn)山的吸引力，通過完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施帶動貧困地區(qū)脫貧致富。四是健全公共服務(wù)體系。加快發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、計劃生育、社會保障等各項事業(yè)，使基本公共服務(wù)向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向弱勢群體傾斜。[5]同時，把廣大農(nóng)村群眾納入網(wǎng)格化管理全過程，全面推進(jìn)基層社會管理服務(wù)平臺建設(shè)。

（三）完善保障機(jī)制，構(gòu)建扶貧開發(fā)大格局

堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三體”聯(lián)動，合力推進(jìn)扶貧開發(fā)事業(yè)。一是健全扶貧投入增長機(jī)制。區(qū)財政每年拿出500萬元專項扶貧開發(fā)資金，用于貧困鎮(zhèn)村的產(chǎn)業(yè)、民生等項目建設(shè)，每年列支50萬元專項資金用于扶持貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展直補(bǔ)、小額信貸貼息、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社發(fā)展，確保區(qū)財政每年新增財力的10%以上用于扶貧開發(fā)。建立“部門聯(lián)合作戰(zhàn)、項目捆綁使用、相互協(xié)調(diào)配合、匯聚工作合力”的工作機(jī)制，以力量整合推動項目整合，優(yōu)先用于貧困區(qū)域，強(qiáng)化扶貧開發(fā)投入保障。二是完善結(jié)對幫扶機(jī)制。對貧困鎮(zhèn)村實行區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包鎮(zhèn)、部門包村、干部包戶責(zé)任制，深化“駐走訪”和“掛包幫”等實踐活動，制定“一村一策”、“一戶一策”幫扶措施，積極推行“1+1、1+N”結(jié)對幫扶，做到不脫貧不脫鉤。三是完善行業(yè)扶貧機(jī)制。推動派駐“第一書記”向貧困村集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)、水利、交通等部門和行業(yè)的職能作用，把改善貧困鎮(zhèn)村發(fā)展環(huán)境和條件作為行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，在資金、項目、政策等方面給予重點(diǎn)傾斜，組織實施好易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、生態(tài)水系、交通路網(wǎng)等專項扶貧工程。四是健全社會聯(lián)動機(jī)制。充分發(fā)揮企業(yè)的資金、技術(shù)、市場優(yōu)勢和貧困鎮(zhèn)村自然資源、勞動力優(yōu)勢，找準(zhǔn)兩者幫扶、合作的結(jié)合點(diǎn)，建立起既適應(yīng)社會化幫扶要求，又符合市場化運(yùn)作規(guī)則的“雙贏”機(jī)制。發(fā)動社會各界力量廣泛開展“結(jié)窮親、解窮困、幫窮富”活動，共同承擔(dān)促進(jìn)貧困鎮(zhèn)村發(fā)展的責(zé)任。

[1]萬贊文.立足實際謀發(fā)展 整鎮(zhèn)推進(jìn)譜新篇 [J].老區(qū)建設(shè),2013，（7）：41-42.

[2]王棟梅.新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民教育問題探析[D].西華大學(xué)，2012

[3]張雙山，辛國藝.五年五主題 項項關(guān)民生[J].公民導(dǎo)刊，2011，（11）：22-23.

[4]國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見 [J].中國勘察設(shè)計, 2007，（11）：10-12.

[5]2008年我國社會事業(yè)發(fā)展思路[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008，（2）：12-16.