孔德軍

（濟南市水利局，山東濟南 250099）

濟南市政府投資水利項目進度控制初探

孔德軍

（濟南市水利局，山東濟南 250099）

以濟南市為例，總結(jié)了政府投資水利項目進度控制的特點，分析了目前濟南市政府投資水利項目進度控制的現(xiàn)狀及其原因，并提出了相應(yīng)的對策。

濟南市；政府投資；水利項目；進度控制

1　政府投資水利項目進度控制的特點

1.1宜早不宜晚

所有建設(shè)項目都希望能早日建成，早日發(fā)揮效益，政府投資水利項目在這一點上尤為突出。政府投資水利項目大多是公益性項目，與民生息息相關(guān)，關(guān)系廣大群眾的切身利益，促使項目早日發(fā)揮效益是各級水利部門義不容辭的責(zé)任，也是各級水利部門踐行民生水利的最好著力點。

1.2進度控制目標經(jīng)常變化

由于水利項目一般“帶水作業(yè)”，如何“與水和平共處”關(guān)系著水利項目的進度，也考驗著項目管理者的能力。大多水利項目所在地水文情況變化較大，同時天氣條件變化也較大，所以進度控制目標會經(jīng)常變化。

1.3影響因素多，進度控制復(fù)雜

水利項目的氣象、水文、地形、地質(zhì)條件較為復(fù)雜，而進度控制受上述因素影響較大，因此進度控制的手段和措施也較復(fù)雜。

1.4水利部門的進度控制責(zé)任重

[10] 席強敏、李國平：《超大城市規(guī)模與空間結(jié)構(gòu)效應(yīng)研究評述與展望》，《經(jīng)濟地理》2018年第1期，第61-68頁。

政府投資水利項目大多是公益性項目，各級水利部門都希望項目早日建成發(fā)揮效益，水利部門的進度控制責(zé)任較重。上級水利部門對下級水利部門的考核主要是通過進度完成情況來進行，市級水利部門本身并不負責(zé)大多數(shù)項目的具體實施，但同時又面對省水利廳的進展調(diào)度要求，協(xié)調(diào)管理的責(zé)任較重。

2　水利項目進度控制現(xiàn)狀及原因

目前，我國水利項目建設(shè)進度普遍滯后。以濟南市河道治理項目為例，濟南市多條河道治理項目進展均位于全省較低位次，無論是項目完成投資還是驗收條數(shù)，均不理想，這與省會城市的要求相差甚遠。省水利廳2014-08-31公布的全省“13國家規(guī)劃”河道治理工程驗收情況表，濟南市在全省與濰坊、煙臺并列第十。其中濟南市“13國家規(guī)劃”需12月底完成驗收項目個數(shù)為7個，而當前僅完成1個。分析原因主要如下：

2.1管理人員項目管理知識缺乏

大多水利項目的項目法人及其管理機構(gòu)均系臨時組建，人員素質(zhì)參差不齊，很多人并不懂得項目管理，缺乏工程建設(shè)知識，項目管理水平較低。由于項目法人及其管理團隊都是臨時組建，項目管理人員經(jīng)常變動，這也不利于項目管理知識的積累。

2.2縣區(qū)水利部門與市水利局存在反向博弈

縣區(qū)項目法人多是從自身利益出發(fā)，較少顧及全市整體利益，因而有時可能與市局存在反向博弈。如在落實縣區(qū)配套資金方面，部分縣區(qū)存在“假配套”現(xiàn)象，只是表面上做出配套承諾，實際資金并不到位。有些縣區(qū)為了單位小集體利益或領(lǐng)導(dǎo)個人利益，甚至搞“釣魚工程”，只想得到上級資金，對項目建設(shè)尤其進度控制情況缺少責(zé)任心。

2.3市局進度控制手段較少

在當前項目組織模式與建設(shè)模式下，市局對縣區(qū)的控制和制約手段較少，市局在項目目標控制中處于被動地位，僅能通過行政命令等手段被動應(yīng)對。當前法律規(guī)范下，市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站對進度控制沒有控制手段，也沒有處罰依據(jù)。

2.4項目法人缺乏進度控制的動力

濟南市水利項目雖然都成立了項目法人，但存在著人員不到位、職責(zé)不清晰等問題，項目法人一般由領(lǐng)導(dǎo)兼任，并不參與項目的實際管理，項目法人的各項責(zé)任難以真正落實，缺乏積極控制項目進度的動力和機制。政府投資水利項目由政府投資并承擔(dān)風(fēng)險，使用者只受益無風(fēng)險，導(dǎo)致所有者與使用者的責(zé)任與利益分離。

2.5拆遷難度大妨礙進度

政府投資水利項目都是公益性項目，與民生息息相關(guān)，很多項目都是政府主導(dǎo)，未征求老百姓的意見，導(dǎo)致老百姓阻撓拆遷，甚至發(fā)生上訪、暴力沖突等事件，進而影響項目進度。另一方面，當前大多數(shù)項目拆遷都是依靠地方政府來推動的，離開了縣區(qū)參與的拆遷困難較大，但縣區(qū)水利部門的不作為使拆遷工作困難重重。

3　建議對策

3.1政府投資水利項目實行代建制

代建制是指政府或政府授權(quán)單位通過招標等方式，選擇社會專業(yè)化項目管理單位，負責(zé)政府投資項目的投資管理和建設(shè)實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。具體操作方式有兩種，一是由投資人與代建單位以及具體項目實施單位分別簽訂合同；二是由投資人和代建單位簽訂委托——代理合同，代建單位再與其他實施單位簽訂合同。這一措施能夠補充項目法人及其團隊項目管理知識的不足，但還應(yīng)完善對代建制的立法工作，研究代建制在濟南市的具體實施，以規(guī)范和完善這一制度。

3.2加強市局對縣區(qū)控制的措施

一是建立上級資金撥付可變制度。根據(jù)縣區(qū)水利項目的進度控制目標能否實現(xiàn)，采取靈活的上級資金撥付制度。也可根據(jù)項目進度控制情況對縣區(qū)進行獎罰的方式實現(xiàn)對縣區(qū)的激勵。二是從立法上對質(zhì)量監(jiān)督站對大型水利公益性項目進度控制進行授權(quán)，可以對逾期完不成建設(shè)任務(wù)而又沒有合適理由的項目進行處罰。三是成立項目法人多重制。借鑒公司治理中母公司對子公司的控制，在市級層面上成立項目法人公司，在縣區(qū)層面上成立二級法人公司。

3.3提高項目法人的進度控制水平

當前大多數(shù)項目法人來自水利工程專業(yè)，工程知識豐富，但管理知識缺乏，迫切需要加強對管理知識的學(xué)習(xí)，因此應(yīng)該多組織項目法人及其團隊的培訓(xùn)。當前對項目法人的培訓(xùn)較多，但對普通項目管理者的培訓(xùn)較少，亟待加強。

3.4落實以進度目標為導(dǎo)向的項目管理

一是實行動態(tài)管理。項目進行中內(nèi)外的干擾事件多，可變因素和不確定因素多，項目變更頻繁，這就要求進度控制必須是動態(tài)的，必須按照情況及時、全面地調(diào)整。二是加強重要節(jié)點（形象進度）的控制，探討重要節(jié)點控制的技術(shù)方法。在應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)計劃技術(shù)等進度控制工具時，應(yīng)當首先確保形象進度目標的實現(xiàn)。三是在合同管理中，應(yīng)督促項目法人采取對承包商進度控制進行獎懲的合同措施。四是采用對進度控制有利的項目組織模式，如施工平行發(fā)包、CM模式等，避免采用施工總承包等不利于進度控制的模式。

3.5創(chuàng)新項目管理新模式，強化政府監(jiān)督

政府投資水利項目是公益性項目，關(guān)系到老百姓的切身利益，老百姓對于項目有著自己的關(guān)切，在項目建設(shè)過程中通過項目公示征求意見、舉行聽證會、參與式管理等民主管理項目新模式，讓老百姓滿意項目內(nèi)容，才能有利于拆遷，有利于項目進度控制。同時，還應(yīng)加強政府監(jiān)督，完善水利建筑市場。

（責(zé)任編輯崔春梅）

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1009-6159（2014）-11-0022-02

孔德軍（1975—），男，工程師