吳露薇

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

我國土地資源生態(tài)補償法律制度研究

吳露薇

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

建立土地資源生態(tài)補償制度是貫徹落實生態(tài)文明的重要措施，是實現(xiàn)不同區(qū)域環(huán)境公平的內(nèi)在要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民對土地資源的需求日益增大，構(gòu)建社會主義和諧社會必須實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，需要完善土地資源生態(tài)補償法律制度，以實現(xiàn)土地資源的生態(tài)治理和可持續(xù)利用。

土地資源；生態(tài)補償；法律制度

黨的十八大將“生態(tài)文明”納入到社會主義法治建設(shè)的構(gòu)架中，并明確提出要樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。土地作為人們賴以生存的基本資料，是一切自然資源可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。然而，我國現(xiàn)行的土地資源生態(tài)補償機制還存在不少缺陷，致使土地資源在社會生活實踐中未能充分發(fā)揮出優(yōu)化資源配置、保持和實現(xiàn)可持續(xù)利用的功效。因此，我國迫切需要構(gòu)建完善的土地資源生態(tài)補償制度，促進(jìn)土地資源的保護(hù)與合理利用，盡快實現(xiàn)對土地資源生態(tài)環(huán)境的治理與恢復(fù)。

一、土地資源生態(tài)補償?shù)姆蓛?nèi)涵

生態(tài)補償原本是一個自然科學(xué)的概念?！董h(huán)境科學(xué)大詞典》最先將“自然生態(tài)補償”（naturalecologicalcompensation）定義為“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力?！盵1]這一概念主要是指自然生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力和自身補償能力。隨著人們環(huán)保意識的提高，該定義也逐漸被引入法學(xué)領(lǐng)域。作為國內(nèi)外學(xué)界的研究熱點，關(guān)于生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索及學(xué)術(shù)研究有很多，但至今為止尚未形成統(tǒng)一的定義。

目前學(xué)界的觀點可以概括為以下幾種：（1）生態(tài)補償是“通過對損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的。”[2]這一觀點立足于生態(tài)補償對行為的調(diào)控，認(rèn)為生態(tài)補償是保護(hù)資源的一種經(jīng)濟(jì)手段，即通過減少或增加行為成本的方式以鼓勵或抑制“外部經(jīng)濟(jì)”行為，但它對于生態(tài)補償制度的內(nèi)涵及外延并未進(jìn)行較全面的闡述。（2）生態(tài)補償是“為改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益以及經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵特征的制度?！盵3]這種觀點強調(diào)從經(jīng)濟(jì)制度層面構(gòu)建生態(tài)補償機制，但它卻忽視了最為有效的法律制度。此外，對于如何確立補償法律關(guān)系中的主客體，以及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)等，也都沒有進(jìn)行相應(yīng)的闡釋。（3）生態(tài)補償可以分為廣義和狹義兩種。從狹義的角度理解就是指：對由人類的社會經(jīng)濟(jì)活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償則還應(yīng)包括對環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實物上的補償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識，提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費用的支出?！盵4]

筆者比較贊同第三種觀點，它兼顧了生態(tài)補償制度的設(shè)立目的和種類，也將其進(jìn)行了廣義與狹義的區(qū)分，且供不同地區(qū)根據(jù)實際生態(tài)情況進(jìn)行選擇。在這一觀點的基礎(chǔ)上，筆者總結(jié)出土地資源生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵：從狹義上看，土地資源生態(tài)補償指國家通過征收費用、設(shè)立基金等一系列經(jīng)濟(jì)、法律手段將生態(tài)保護(hù)的外部性進(jìn)行內(nèi)部化，對由人類活動給土地資源造成的破壞進(jìn)行補償、恢復(fù)、綜合治理；對毀壞土地資源的行為進(jìn)行收費；對因保護(hù)土地資源的利益受損者進(jìn)行資金、技術(shù)等補償，從而達(dá)到保護(hù)土地資源、實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的目的。在水土流失嚴(yán)重的生態(tài)脆弱地區(qū)，應(yīng)對其作廣義上的理解，即在狹義的基礎(chǔ)上還包括政策優(yōu)惠，提高土地資源保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費用的支出等。

二、我國土地資源生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀及問題

（一）補償形式單一，資金利用率低

我國目前的生態(tài)補償主要有三種方式：一是資金補償，這是最主要、最常見的補償方式。通常采取減免稅收、補償金、補貼，財政轉(zhuǎn)移支付、信用擔(dān)保貸款等形式予以補償；二是實物補償，即運用勞力、土地等提高受補償者的經(jīng)濟(jì)能力或改善生活狀況；三是政策補償，即中央對地方政府進(jìn)行的權(quán)力和機會補償，制訂出一系列政策來促進(jìn)發(fā)展，在授權(quán)的權(quán)限內(nèi)，受補償者可以利用優(yōu)先權(quán)或享受優(yōu)惠待遇。

我國現(xiàn)行的土地資源生態(tài)補償方式主要通過中央財政轉(zhuǎn)移支付和專項資金兩種形式，以資金、實物進(jìn)行直接補償。單一的資金來源方式往往難以滿足生態(tài)補償?shù)馁Y金積累，加上在資金管理中存在的監(jiān)督不完善、不夠公開透明等弊端，造成了多數(shù)款項無法到達(dá)受償者手中。受償者往往是以種植業(yè)為主要收入來源的農(nóng)民，失去了賴以生存的土地使他們沒有了生活的來源，因此資金發(fā)放的及時到位顯得尤為重要。此外，在補助資金發(fā)放后的一段時間，他們還需要一些更好的補償方式以獲得相應(yīng)救濟(jì)。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)過低，補償標(biāo)準(zhǔn)難確定

由于生態(tài)效應(yīng)具有非顯性的特點，因而我國目前尚處于探索階段。當(dāng)前，對于土地資源的生態(tài)補償存在著立法不足的問題，至今尚未形成一部統(tǒng)一的法律對此加以規(guī)定。關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定多散見于有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件，且并沒有對補償標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)界定。補償標(biāo)準(zhǔn)難以界定有幾方面的原因。首先，受償主體遭受的經(jīng)濟(jì)損失和喪失依賴土地進(jìn)行發(fā)展的機會成本難以計算；其次，補償標(biāo)準(zhǔn)的確立缺乏科學(xué)合理的可供參考的量；最后，補償標(biāo)準(zhǔn)還需綜合考慮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境等差異，不能一概而論。

補償標(biāo)準(zhǔn)界定的困難直接導(dǎo)致了現(xiàn)行生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，盡管《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》明確規(guī)定了國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補助，但是補助還是過低。①糧食和現(xiàn)金補助標(biāo)準(zhǔn)為：長江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）100公斤。每畝退耕地每年補助現(xiàn)金20元。糧食和現(xiàn)金補助年限，還草補助按2年計算；還經(jīng)濟(jì)林補助按5年計算；還生態(tài)林補助暫按8年計算。參見曹明德.生態(tài)法新探[M].北京:人民出版社,2007:308.這不僅使生態(tài)補償難以發(fā)揮其真正效益，有悖于社會公平正義，還容易使得人們喪失保護(hù)環(huán)境的積極性，而選擇追求經(jīng)濟(jì)效益、忽視生態(tài)保護(hù)。因此，確立合理的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)對土地資源的保護(hù)具有重要意義。

（三）部門管理分散，監(jiān)管機制不完善

科學(xué)合理的監(jiān)管機制不僅是實施生態(tài)補償?shù)挠辛蠖?，更是生態(tài)環(huán)境資源賴以保護(hù)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)存的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的管理機制還存在著諸多問題，無論是分部門、分級別的管理方式，還是各司其職、各自為政的管理觀念，都使得環(huán)境生態(tài)監(jiān)管部門缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。生態(tài)補償?shù)墓芾砺燥@散亂，例如在稅費的征收方面：排污收費、排污權(quán)交易等由環(huán)保部門進(jìn)行管理；而土地?fù)p失補償費、礦產(chǎn)資源補償費的收取則由相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門予以執(zhí)行；有關(guān)城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、資源稅等環(huán)境財政稅收則由綜合管理部門收取、管理。[5]這種模式在一定程度上不利于資金的集中管理，使得土地資源生態(tài)補償?shù)馁Y金較為分散，進(jìn)而引發(fā)利用率不高，工作效率低下等一系列弊端。

三、我國土地資源生態(tài)補償法律制度的完善

（一）補償資金來源多樣化

我國是以政府為主導(dǎo)的土地資源生態(tài)補償機制。中央政府財政資金有限，而地方政府和其他方面的資金來源少，使得生態(tài)補償對資金需求難以保障。市場作為資源配置的主體，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其積極性，對此，應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場推動、社會廣泛參與的生態(tài)補償運行機制，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場參與相結(jié)合。因此，補償資金的來源可以綜合政府和市場兩種模式：一部分資金來源于財政撥款，政府專項投資；另一部分則可以充分吸收非政府組織、社會團(tuán)體、個人的捐助或投資。筆者選取了福建省長汀縣進(jìn)行實地考察，該縣曾是南方紅壤水土流失最嚴(yán)重的區(qū)域，如今其治理模式已在全國加以推廣。當(dāng)?shù)卣畬⒐麡溟_發(fā)和山區(qū)的水土保持結(jié)合起來，村委會將農(nóng)戶個人的小塊土地聚集，選擇油茶、楊梅、板栗等具有經(jīng)濟(jì)效益的樹種進(jìn)行種植，這樣一來，水土保持使得農(nóng)戶們從中直接受益，而水土保持的資金也能從生態(tài)果茶園的收益中得到補償，而不是僅僅依賴于政府補助。

將土地資源的生態(tài)建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，不僅在一定程度上緩解了國家財政壓力，也有助于發(fā)揮公眾的參與熱情，實現(xiàn)土地資源生態(tài)補償資金來源的多樣化、公開化、市場化。

（二）補償方式注重智力補償

智力補償是指補償者開展智力服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培養(yǎng)受補償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人才和管理人才，輸送各類專業(yè)人才，提高受補償者的生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理組織水平。[6]資金、實物補償?shù)谋憬菪允蛊涑蔀樯鷳B(tài)補償?shù)闹饕绞?，但其無法改變原生態(tài)區(qū)居民的生活方式，解決補償之后的脫貧問題。因此，我國土地資源的生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)重視智力補償，從根本上改變生態(tài)區(qū)掠奪式開發(fā)的方式，提高土地資源的利用率。例如，京津風(fēng)沙源治理工程中以科技投入形式的補償占中央基建投資的3%，用以防沙治沙和草原治理、種苗技術(shù)、沙漠綜合治理技術(shù)、經(jīng)濟(jì)植物開發(fā)利用技術(shù)、病蟲害防治技術(shù)等方面的提高和推廣，以促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)和經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。[7]

（三）確立補償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確立是保障受償者利益，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維護(hù)社會公平的關(guān)鍵與核心。通常一個合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮到當(dāng)?shù)氐呢斦杖?，居民基本生活水平，以及土地生態(tài)資源條件等方面。具體而言，就是運用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對土地資源的總價值作出合理的評估，包括非使用價值和使用價值。同時，在這個標(biāo)準(zhǔn)之上制定出相對合理的補貼，在確保當(dāng)?shù)卣斦那闆r下保障農(nóng)民的基本生活。此外，標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)高于利益受損者的經(jīng)濟(jì)損失，切實保護(hù)他們的利益。各地政府可以在一定范圍內(nèi)對國家制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，確保浮動在可接受的范圍之內(nèi)。

（四）規(guī)范生態(tài)補償監(jiān)管制度

首先，土地生態(tài)補償監(jiān)管主要采用政府主導(dǎo)的方式，即運用行政權(quán)對土地資源的開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督與約束。因此，建立分層次的規(guī)范監(jiān)督管理體系是實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)闹匾贫缺ＷC。國家土地環(huán)境管理部門應(yīng)當(dāng)充分考察地區(qū)的生態(tài)環(huán)境因素，結(jié)合不同氣候狀況下的土壤特性、居民生活方式等制定出統(tǒng)一的補償方式及標(biāo)準(zhǔn)。地方各級土地環(huán)境管理部門則應(yīng)結(jié)合該地的具體情況，劃定保護(hù)區(qū)、示范區(qū)等，制定符合地方特色的補償方式及標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是，這一措施不能與中央標(biāo)準(zhǔn)相違背。

其次，加強各部門的權(quán)責(zé)劃分。土地資源的生態(tài)補償具有長期性和系統(tǒng)性，需要各部門的分工協(xié)調(diào)。在有關(guān)政策的制定上，各部門之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行溝通討論，并且明確各自的權(quán)限范圍，實現(xiàn)國家統(tǒng)一管理與部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的治理模式。

最后，要提高公眾的參與熱情。政府應(yīng)當(dāng)提升工作的透明度，充分調(diào)動公眾參與到環(huán)境監(jiān)督工作中來，在其監(jiān)督下更好地執(zhí)行與土地生態(tài)補償相關(guān)的法規(guī)政策。同時，應(yīng)當(dāng)做好宣傳教育工作，加深人們對土地資源有價的認(rèn)識，樹立全民生態(tài)意識，引導(dǎo)全社會更好地參與到土地資源生態(tài)保護(hù)工作中來，構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)生態(tài)文明。

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D912.1

A

1673―2391(2014)12―0064―03

2014-10-27責(zé)任編校：江流

安徽財經(jīng)大學(xué)2014年度大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項目（XSKY1468）。