齊樹潔

司法改革任重而道遠(yuǎn)

齊樹潔

20世紀(jì)80年代以來,全球范圍內(nèi)的司法改革運(yùn)動蓬勃興起,波瀾壯闊。在中國,肇始于20世紀(jì)80年代末的審判方式改革經(jīng)過司法系統(tǒng)多年的經(jīng)營和民間話語的推動,已經(jīng)由單純的訴訟制度改革發(fā)展成為牽涉廣泛的司法體制改革,并在全國致力于建設(shè)法治國家的偉大實(shí)踐中被賦予新的政治內(nèi)涵。1997年9月,黨的十五大不僅提出了“依法治國”的基本方略,而且明確提出必須“推進(jìn)司法改革,從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。這是自我國實(shí)行改革開放政策以來,執(zhí)政黨首次在正式工作報告中提出司法改革的要求,其意義十分重大。2013年11月,中共十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),進(jìn)一步將深化司法體制改革作為推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容。司法改革包含著從觀念到制度、從理論到實(shí)踐各方面的變革與創(chuàng)新?；诮?jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的變遷,在世界司法改革潮流的沖擊和國際人權(quán)公約的推動下,我國司法改革正朝著優(yōu)化司法職權(quán)配置、加強(qiáng)人權(quán)保障、提高司法能力、滿足人民司法需求等方面進(jìn)行努力。

以黨的十一屆三中全會的召開為標(biāo)志,我國拉開了改革開放的帷幕,當(dāng)代中國法制與司法由此進(jìn)入了一個恢復(fù)與重建的新時期。從2004年開始,我國啟動了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實(shí)施的司法改革,著力完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度。2008年以來,以中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》為標(biāo)志,我國啟動了新一輪司法改革,從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等四個方面提出具體改革任務(wù)。①中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室:《中國的司法改革》(2012年10月)。2012年10月9日,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的司法改革》白皮書。白皮書稱:“本輪司法改革的任務(wù)已基本完成,并體現(xiàn)在修訂完善的相關(guān)法律中?！卑灼l(fā)布1個月之后,中共十八大報告指出:“進(jìn)一步深化司法體制改革,堅(jiān)持和完善中國特色社會主義司法制度,確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！秉h的十八大對司法體制改革的表述,被視為中國啟動新一輪司法體制改革的發(fā)軔。根據(jù)十八大的要求,十八屆三中全會對司法體制改革作出全面部署,著力解決司法權(quán)地方化、司法行政化以及司法領(lǐng)域的人權(quán)保障問題。

地方人民法院、檢察院作為地方司法機(jī)關(guān),依法獨(dú)立地享有司法權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及個人的干涉。《憲法》第126條、第131條以及刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法對此均予以明確規(guī)定。但從司法權(quán)的實(shí)際運(yùn)行情況來看,由于我國司法轄區(qū)與行政轄區(qū)的高度重合,人財物高度依賴于地方,審判權(quán)與檢察權(quán)難免受到當(dāng)?shù)卣挠绊懪c干預(yù)。司法權(quán)地方化問題較為嚴(yán)重,已成為司法改革亟須解決的問題?！稕Q定》指出:“推動省以下地方人民法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！本唧w而言,可從人財物保障及案件管轄方面逐步改革司法管理體制:將省以下地方人民法院、檢察院的人財物交由省一級統(tǒng)一管理,地方各級人民法院、檢察院和專門法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級財政統(tǒng)籌,中央財政保障部分經(jīng)費(fèi);在現(xiàn)行憲法框架內(nèi),探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,通過提級管轄、集中管轄,審理行政案件及跨地區(qū)民商事案件。在此基礎(chǔ)上,加大最高人民法院及高級人民法院的監(jiān)督力度,探索設(shè)立巡回法庭,充分運(yùn)用再審之訴,統(tǒng)一法律的適用標(biāo)準(zhǔn)。②孟建柱:《深化司法體制改革》,載《人民日報》2013年11月25日第6版。

法院、檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán),不僅需要掙脫地方利益的掣肘,亦應(yīng)祛除司法行政化的影響。以法院為例,由于法院內(nèi)部的層級管理和呈報審批制度,導(dǎo)致司法裁判責(zé)任不清、效率不高等問題,也引發(fā)了外界對“審者不判、判者不審”模式的質(zhì)疑。行政化的司法模式,違背了司法的親歷性、獨(dú)立性原則的雙重要求,“去行政化”成為司法體制改革的關(guān)鍵?！稕Q定》指出:“應(yīng)當(dāng)改革審判委員會制度,完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,推行法院內(nèi)部人員分類管理改革?！贝饲?最高人民法院已于2013年10月下發(fā)《關(guān)于深化司法公開、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)方案》,要求在上海、江蘇、浙江、廣東、陜西等省市部分法院開展上述改革的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)于2013年12月正式啟動,為期兩年,旨在建立符合司法規(guī)律的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制,優(yōu)化配置審判資源,嚴(yán)格落實(shí)獨(dú)任法官、合議庭、審判委員會辦案責(zé)任。①袁定波:《最高法審判權(quán)運(yùn)行改革試點(diǎn)12月將啟動》,載《法制日報》2013年11月15日第5版。為達(dá)致司法“去行政化”的目標(biāo),應(yīng)當(dāng)改革審委會制度,嚴(yán)格縮限審委會討論案件的范圍,建立審委會討論案件的過濾和分流機(jī)制;②龍飛:《“去行政化”是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的核心與關(guān)鍵》,載《人民法院報》2013年11月19日第1版。探索審判組織新模式,擇優(yōu)運(yùn)作,不斷提高審委會委員、法院庭長參加合議庭審理案件的比例;著力推進(jìn)司法人員分類管理改革,完善法官、檢察官、人民警察選任招錄及任免、懲戒制度,強(qiáng)化司法人員的職業(yè)保障制度。同時,應(yīng)當(dāng)落實(shí)辦案責(zé)任,建立并完善科學(xué)合理的法官審判實(shí)績考核制度,推進(jìn)審判流程公開平臺及裁判文書公開平臺建設(shè),督促法官職業(yè)技能的提高。此外,還應(yīng)不斷完善裁判文書簽發(fā)制,規(guī)范院長、庭長審批案件的范圍和程序,充分尊重獨(dú)任法官與合議庭的意見。要言之,就是從審判的組織形式與工作機(jī)制兩個層面進(jìn)行重點(diǎn)改革,雙管齊下,最終實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。具體到操作層面,不僅應(yīng)將司法機(jī)關(guān)與一般行政管理機(jī)關(guān)區(qū)別管理,而且應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的審判、檢察工作崗位與行政管理崗位、后勤服務(wù)崗位,落實(shí)法官法、檢察官法規(guī)定的不同于公務(wù)員序列的職務(wù)級別要求,提高法官職級、工資和福利待遇,確保法官享有任期保障、人身安全保障及職務(wù)行為豁免保障,建立法官、檢察官單獨(dú)序列制度及身份保障制度。法官、檢察官非因法定原因、非依法定程序,不得被免去職務(wù),不得被調(diào)離崗位或者剝奪其審判權(quán)和檢察權(quán),以保障其依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。③王利明:《深化司法體制改革 確保依法獨(dú)立公正》,載《人民法院報》2013年11月19日第2版。

我國司法改革的內(nèi)發(fā)性動力來自正義對司法運(yùn)行的要求。該動力不僅源于影響當(dāng)事人訴權(quán)行使,并與公正、效率相違背的訴訟遲延、訴訟成本過高、執(zhí)行難等問題,而且更主要地源起于舊的司法體制及其運(yùn)行過程中暴露出來的種種弊端,包括司法活動中地方保護(hù)主義的產(chǎn)生、蔓延;現(xiàn)行法官管理機(jī)制導(dǎo)致法官整體素質(zhì)難以適應(yīng)審判工作專業(yè)化的要求;審判、檢察工作的行政管理模式,不適應(yīng)審判、檢察工作的特點(diǎn)和規(guī)律;等等。因而,司法權(quán)地方化與司法行政化已經(jīng)成為目前司法改革面臨的主要問題。法院、檢察院要確保其職權(quán)行使的獨(dú)立性,既要寄希望于外部司法環(huán)境的改善,又要大力開展內(nèi)部改革創(chuàng)新,提升司法人員的職業(yè)化、專業(yè)化水平。在我國司法改革的進(jìn)程中,官方的決策不僅是推動改革的重要動力,也是關(guān)系改革方向及成效的決定性力量。①左衛(wèi)民:《十字路口的中國司法改革:反思與前瞻》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第6期。為此,必須確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán),健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,完善人權(quán)司法保障制度。十八屆三中全會為建設(shè)法治中國勾勒了改革的整體框架,加強(qiáng)人權(quán)的司法保障成為此次改革的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2004年,我國將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。2010年9月26日,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《2009年中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書,強(qiáng)調(diào)“完善人權(quán)的司法保障體系”。2012年6月11日,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《國家人權(quán)行動計(jì)劃(2012—2015年)》,將民眾獲得公正審判的權(quán)利作為人權(quán)的重要內(nèi)容納入憲法保護(hù)的范疇。②中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室:《國家人權(quán)行動計(jì)劃》(2012年6月)。在此背景下,尊重和保障人權(quán)必然成為司法改革的題中之意。圍繞這一改革目標(biāo),司法機(jī)關(guān)依法采取有效措施,防范和遏制刑訊逼供,保障犯罪嫌疑人和被告人的辯護(hù)權(quán),嚴(yán)格控制和慎用死刑,完善國家賠償制度?！叭藱?quán)保障”理念貫徹改革始終?！稕Q定》從司法程序、責(zé)任追究機(jī)制、犯罪嫌疑人和被告人保障機(jī)制、證據(jù)采納以及死刑適用等方面作出了具體安排,并強(qiáng)調(diào)發(fā)揮律師的重要作用,進(jìn)一步完善司法救助及法律援助制度。值得一提的是,為避免個人自由因行政權(quán)的濫用而受到損害,十八屆三中全會還正式作出了廢除勞動教養(yǎng)制度的重大決定。

司法體制改革必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方、司法機(jī)關(guān)和其他部門的關(guān)系,統(tǒng)籌司法機(jī)關(guān)上下級之間、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系,確保改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)。為此,《決定》提出中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。這意味著本輪司法改革不僅具有明確的路線圖,更具有使改革措施得以落實(shí)的保障。

黨的十八大報告提出要將法治作為治國理政的基本方式,強(qiáng)調(diào)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾?！稕Q定》指出,改革的總目標(biāo)是發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力的建設(shè)與法治中國建設(shè)一脈相承,法治既是目標(biāo)與保證,也是其重要內(nèi)容。只有建立符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的司法制度,法治中國之夢才有可能實(shí)現(xiàn)。從司法能力來說,滿足人民日益增長的公平正義需求,不僅僅是司法自身的發(fā)展要求,也是衡量國家治理能力的重要標(biāo)尺。本輪司法改革涉及司法理念的調(diào)整、司法功能與作用的重新定位、司法管理模式與運(yùn)行方式的變革以及司法制度的現(xiàn)代化等重大問題,從一定意義上而言是對我國的司法體制的重構(gòu)。推行如此全面的司法改革也從側(cè)面說明了當(dāng)前中國司法領(lǐng)域存在的問題的深度與廣度。

回顧司法改革之路,我們不僅要看到改革取得的階段性成果,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),還應(yīng)看到影響司法公正、制約司法能力的機(jī)制性、保障性障礙。隨著改革步伐的不斷加快和改革程度的逐步深化,我國的司法改革將步入新的歷史階段并迎接更多更難的挑戰(zhàn)。司法制度是一個整體,其改革與完善的任務(wù)艱巨,道路曲折而漫長,不可能一蹴而就,畢其功于一役。實(shí)踐證明,只有目標(biāo)堅(jiān)定、鍥而不舍地堅(jiān)持改革,深化改革,全面改革,才能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)——建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,維護(hù)人民權(quán)益,讓人民群眾在每一起司法案件中都真實(shí)地感受到公平正義。