廈門市思明區(qū)人民法院課題組

關于行政訴訟簡易程序試點運行情況的調研報告

廈門市思明區(qū)人民法院課題組*

《行政訴訟法》第46條規(guī)定,行政案件適用合議制普通程序進行審理。普通審判程序在化解行政爭議、維護相對人合法權益以及監(jiān)督行政機關依法行政等方面發(fā)揮了巨大的作用,但是,隨著我國行政法制建設進程的加快和公民法律意識的提高,行政審判中的合議制在現(xiàn)實中遇到了困境,已經越來越不適應當前審判實踐的需要。

2009年3月,最高人民法院發(fā)布了《人民法院第三個五年改革綱要》。該綱要將優(yōu)化職權配置確定為司法改革的首要任務。在行政訴訟中,針對那些案情簡單、爭議不大、權利義務關系明確的行政案件,適用簡易程序進行審理成為優(yōu)化審判權配置、提高訴訟效率的有效方式。廈門市思明區(qū)人民法院(以下簡稱思明法院)自2011年6月被福建省高級人民法院列為適用簡易程序審理行政案件的試點法院以來,結合工作實際,采取有力措施,大膽實踐,確保試點工作扎實開展,取得了明顯的實效。

一、行政訴訟簡易程序試點的基本概況

適用簡易程序審理案件主要是基于提高行政訴訟效率的目的,所以,程序的簡化成為試點探索的主要內容。

(一)適用簡易程序的目的及兩個前提條件

行政訴訟簡易程序是為加速訴訟事件之進行,減輕法院工作負擔而定的簡易起訴、審查、裁判方式,以達到迅速處理輕微案件,爭取時間處理重大事件,使司法功能所要求的有效法律保護,在質量上和時效上得以提高的目標。行政訴訟簡易程序要達到提高質量和時效的目標有兩個前提條件,即:行政訴訟案件數(shù)量的增加和辦案法官的高素質。

從思明法院2009年至2011年行政訴訟案件的收案數(shù)量和人均結案數(shù)(見圖1)的對比可以看出,行政庭受理案件數(shù)量呈顯著增長趨勢,法官的人均辦案數(shù)(包括行政執(zhí)行案件)超過200件。行政案件有繁簡、難易之分,如果對所有案件均投入相同的司法資源和審判力量,既造成司法資源的浪費,也不利于切實保護行政相對人的合法權益。訴訟程序成本與辦案效率之間的性價比如果過低,造成的直接結果是司法公信度降低。①徐盼:《設置行政訴訟簡易程序可行性的再認識》,載《長春工業(yè)大學學報》2012年第4期。

圖1 行政訴訟案件的收案數(shù)量和人均結案數(shù)

思明法院行政庭共有8名工作人員,均具有大學本科及其以上學歷,其中40%具有法學碩士學歷。4名審判人員中有3名從事審判工作超過20年,具備豐富的審判實踐經驗。這為行政訴訟簡易程序試點工作的開展提供了充分的人力資源和實踐經驗保障。

(二)思明法院適用簡易程序審理行政案件的實踐

從2012年12月20日至2013年10月30日,思明法院行政審判庭共適用簡易程序審理行政訴訟案件38件,占全部行政訴訟案件的30%。

1.適用簡易程序審理的案件特點

(1)類型多樣

思明法院的轄區(qū)屬于廈門核心區(qū)域,轄區(qū)行政機關多,所以涉及的行政案件類型廣泛,適用簡易程序審理的訴訟案件類型涵蓋人力資源和社會保障、勞動教養(yǎng)、交通行政管理等多項行政管理范圍,同時也涵蓋行政處罰、行政確認、行政登記等多種具體行政行為。(見圖2)

(2)結果多樣

圖2 適用簡易程序審理的行政訴訟案件類型

通過簡易程序審理的案件,即使由審判員獨任制審理,裁判也必須說理透徹,裁決準確。在程序上判決書也需要由庭長或者審判長簽發(fā)。思明法院行政庭適用簡易程序判決的38件行政訴訟案件中,維持22件,駁回起訴4件,駁回訴訟請求2件,撤訴8件,撤銷2件。(見圖3)

圖3 簡易程序案件裁判結果

(3)績效明顯

簡易程序相較于普通程序最大的優(yōu)勢就是對于那些事實清楚、爭議不大的案件,可以在查明案情的基礎上,通過快捷的程序進行判決,提高案件審判的效率,節(jié)約當事人的訴訟成本。思明法院適用簡易程序審理行政案件的主要績效體現(xiàn)在兩個方面:第一,案件平均審理周期明顯縮短。適用簡易程序的案件平均審理期限為37日,而2013年7月適用普通程序審結的8個訴訟案件平均審理期限為71日,相較于普通程序,簡易程序的平均審理時間明顯縮短,審理效率明顯提高。第二,通知程序簡便。普通程序的通知行為都必須通過傳票的形式送達當事人。適用簡易程序的案件,在開庭前省去了送達開庭傳票這一流程,書記員通過電話、短信的方式通知當事人,再通過格式筆錄的形式予以確認。行政訴訟簡易程序簡化了訴訟程序,縮短了訴訟周期,從而提高了訴訟效率,降低了司法成本。

(4)全部實行獨任制

根據(jù)最高人民法院《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)的規(guī)定,適用簡易程序審理的案件,經當事人同意,人民法院可以實行獨任審理。思明法院適用簡易程序審理的所有案件均實行獨任制審理模式。

2.試點的主要做法

《通知》對簡易程序基本內容作了原則性的規(guī)定,對具體的適用程序則賦予試點單位在遵守法律原則的基礎上實踐探索的自由。思明法院的試點探索主要集中在以下方面:

第一,賦予當事人程序選擇權。賦予當事人程序選擇權,體現(xiàn)了當事人自治原則。簡易程序較之普通程序手續(xù)簡便、審理快捷、成本低廉,當事人選擇簡易程序,將會獲得更大的訴訟利益。《通知》規(guī)定:當事人各方自愿選擇適用簡易程序,經人民法院審查同意的案件,可以適用簡易程序審理。根據(jù)該規(guī)定,行政庭對于受理的案件(涉港澳臺案件除外),在初步審查的基礎上,均以書面形式征詢當事人的意見。已經適用簡易程序審理的38個案件占所有被征詢意見案件總數(shù)的47%。

第二,訴訟程序簡化。行政訴訟簡易程序是一種簡易、迅速的訴訟處理程序,因此,在簡易程序試點的過程中,訴訟程序的簡化是試點探索的主要內容。

一是送達、通知程序的簡化。在普通訴訟程序中,通過對送達方式和時間的規(guī)定來確保當事人的訴訟權利得到充分保障,而簡易程序通過送達方式和送達程序的簡化來達到提高效率的目的。一方面,在試點過程中,思明法院用電話、口頭、托人捎信、電子郵件等靈活方式傳喚當事人。另一方面,開庭傳票的領取也不受在開庭3日前通知當事人和其他訴訟參與人的時間限制,只要在開庭前告知當事人,且當事人沒有異議的都視為送達。

二是庭審程序的簡化。庭審程序的簡化主要體現(xiàn)在兩個方面:一方面,庭審由合議制轉變?yōu)楠毴沃?。在送達過程中,由當事人簽署《簡易程序適用告知書》,選擇適用簡易程序,由審判員或助理審判員獨任制審理。另一方面,庭審過程簡化,不再要求當事人在庭審過程中宣讀起訴狀和答辯狀,僅僅明確是否與訴狀一致。庭審中也不嚴格區(qū)分法庭調查、法庭辯論等庭審階段,由承辦人明確爭議焦點,當事人圍繞爭議焦點進行舉證、質證和辯論。

第三,文書撰寫創(chuàng)新。行政訴訟法律文書要求對各方當事人的證據(jù)逐一進行“三性”的認定,且在裁判說理部分要求全面審查行政行為在主體、程序、內容方面是否合法。鑒于適用簡易程序審理的行政案件通常法律關系簡單、事實爭議不大,其判決文書的撰寫具備較大的簡化和優(yōu)化的空間。①孫煥煥:《上海法院行政訴訟簡易程序試點情況探析》,載《上海政法學院學報》2012年第5期。思明法院在文書撰寫方面主要圍繞兩點展開探索:一是證據(jù)的審查部分,文書無須對證據(jù)逐一分析,在對爭議證據(jù)“三性”作出認定的基礎上進行綜合分析,這使得證據(jù)的認證重點更加突出,提高了文書的撰寫效率。二是裁判文書說理部分,僅僅對爭議的事實要點進行說理分析,不再逐項對主體、程序、內容進行分析,在庭審中當事人對主體和程序無異議的事項僅作簡單的記載。

二、行政訴訟簡易程序的運行效果

行政訴訟簡易程序試點的運行效果是程序價值在司法裁判中的體現(xiàn)。根據(jù)《通知》中“為保障和方便當事人依法行使訴訟權利,減輕當事人訴訟負擔,保證人民法院公正、及時審理行政案件”的規(guī)定,行政訴訟簡易程序設計的價值追求至少應該包括效率、公正、便民、減負四個方面。

(一)審判效率明顯提高

提高效率、節(jié)省資源是司法體制改革的重要目標,行政訴訟普通程序沒有難易、繁簡之分,導致所有的案件適用統(tǒng)一的程序,造成了司法資源的浪費和審判效率低下。而通過簡易程序試點的開展,案件審判效率明顯提高。一是審理時間縮短。適用簡易程序的案件平均審理期限較普通程序縮短了37天,審理效率明顯提高。二是結案率較同期提高。根據(jù)思明法院行政庭2013年3—9月的統(tǒng)計數(shù)據(jù),在適用簡易程序后,行政訴訟案件的結案率提高了近4.62個百分點。(見表1)三是延長審限率改善。根據(jù)《通知》規(guī)定,適用行政訴訟簡易程序的案件必須在45天內審結,如未能審結則必須變更為普通程序。因此,適用簡易程序審理的案件均在法定期限內審結,沒有報請延期。

表1 普通程序與簡易程序審判效率對照表(2013年3月—9月)

報請延期書(件) 4 0 -4

(二)便民程序效果明顯

對于便民程度的考量主要集中在制度設計方面:一是程序的選擇。將是否適用簡易程序的選擇權交給當事人體現(xiàn)了訴訟程序中的自治原則?！俺绦虻膶α⑽锸琼б?因而分化和獨立才是程序的靈魂。程序排除恣意卻并不排斥選擇?！雹購埿l(wèi)平:《推開程序理性之門》,法律出版社2008年版,第76頁。簡易程序較之普通程序手續(xù)簡便、審理快捷、成本低廉,當事人選擇簡易程序,將會獲得更大的訴訟利益。當事人享有程序選擇權,不僅不會導致簡易程序的濫用,而且會調動其程序參與的積極性。二是程序的便捷。通知方式可以通過口頭、電話等方式,且不受普通程序的期限限制,這為當事人和審判人員節(jié)省了時間成本;庭審程序的簡化使得審判效率更高,也有利于當事人了解爭議焦點,加深對爭議問題的認識程度;裁判文書的簡化更是方便當事人閱讀和理解,避免了文書的形式繁雜。

(三)訴訟負擔減輕

對于法院而言,節(jié)省司法資源,緩解審判壓力,節(jié)省訴訟成本,是行政訴訟簡易程序試行的直接目的和現(xiàn)實需求。簡易程序在減輕訴訟負擔方面的作用主要體現(xiàn)在以下幾點:一是案件分流比。思明法院適用簡易程序的案件占同期總收案數(shù)的30%,通過案件分流,使得適用普通程序的案件數(shù)量下降,而適用簡易程序的案件數(shù)量上升,在綜合層面有效地減輕了訴訟負擔,減少了法院的工作量。二是獨任制審理數(shù)量。行政庭在基層法院的配置相對比較薄弱,基本僅有一個合議庭,獨任制審理能夠有效提高訴訟效率,緩解法官辦案壓力。三是當事人訴訟成本綜合考量。當事人的訴訟成本高低主要通過案件審理的期限長短、訴訟程序的繁簡、開庭次數(shù)的多少來反映。通過試點工作我們發(fā)現(xiàn),適用簡易程序審理的案件在上述三個方面得到明顯的改善。例如,2013年5月受理的原告某工貿有限公司訴廈門市人力資源和社會保障局及第三人陳某工傷行政確認一案,在征得當事人同意適用簡易程序審理后,在立案后四日內就送達完畢,同時確認立案后第7日開庭審理,其后于第13日由獨任制審判員作出判決并送達當事人。

(四)社會效果好

法律對公正的實現(xiàn)程度則集中體現(xiàn)在裁判的社會效果方面。行政訴訟簡易程序的試點探索實現(xiàn)了較好的社會效果,主要體現(xiàn)在上訴率和撤訴率兩個審判指標中。思明法院適用簡易程序審理的案件上訴率僅有10.6%,而同期適用普通程序審理的案件上訴率則有37%。撤訴率是裁判效果的另一個重要表現(xiàn)。思明法院適用簡易程序審理的訴訟案件撤訴率為26%,而同期適用普通程序審理的訴訟案件撤訴率為15.3%。當事人通過訴訟程序實現(xiàn)了訴訟目標或者解決了行政爭議,以撤訴的方式結束訴訟程序,這與當前司法公正追求實質正義的理念一致。

三、行政訴訟簡易程序試點運行中存在的問題

行政訴訟簡易程序作為一個剛剛開始試點的糾紛解決程序,有許多積極的意義,但同時也存在諸多不足。對試點中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析是我們進一步理解和認識行政訴訟簡易程序的有效途徑。

(一)行政訴訟簡易程序的適用率相對較低

相對于普通程序的適用率,思明法院簡易程序的適用率較低。2012年12月20日至2013年10月30日,思明法院適用簡易程序審理的行政案件僅占受理行政案件數(shù)的30%,適用率低主要有以下幾個原因:

第一,當事人對簡易程序不夠了解,拒絕適用簡易程序審理案件?！锻ㄖ返?條第3項規(guī)定“當事人各方自愿選擇適用簡易程序,經人民法院審查同意的案件”可以適用簡易程序。據(jù)試點過程中的統(tǒng)計,在法官初步篩選的基礎上,被征詢適用意見的當事人僅有47%同意適用簡易程序。當事人拒絕適用的主要理由是普通程序的合議庭成員人數(shù)較多,經過合議的案件更具有公平性和公正性,適用簡易程序的獨任制審判員僅有一個人,因而,合議制更具有公平性的優(yōu)勢。這反映出當事人對法官的不信任,同時也反映出法院司法權威性不足。

第二,承辦法官不愿適用簡易程序。通過簡易程序審理案件雖然在提高審判效率、節(jié)約當事人訴訟成本方面具有優(yōu)勢,但是對于審判人員而言,他們在案件審理中更傾向于適用普通程序。一是簡易程序的審理期限較短,一般情況下在庭審結束后,留給法官撰寫判決書的時間約在15天左右,綜合考慮個人的其他審判工作環(huán)節(jié),15天的時間相對來說比較緊張。二是簡易程序沒有扣除審限和延長審限方面的規(guī)定,根據(jù)現(xiàn)代能動司法的理念,承辦法官在審理案件的過程中會采取協(xié)調的方式解決當事人之間的糾紛,而協(xié)調需要花費一定的時間,如果協(xié)調成功則以撤訴的形式結案,如果協(xié)調不成功則仍需撰寫裁判文書,這就存在延長審限或者扣除審限的需要。但是,目前未有關于扣除審限或者延長審限的規(guī)定,法院的司法管理信息系統(tǒng)也沒有這方面的權限,所以,法官在協(xié)調案件的過程中如果超過45天的審限就只能將簡易程序轉為普通程序,重新組成合議庭再次開庭審理。

(二)簡易程序的適用范圍較窄

《通知》第1條規(guī)定:“下列第一審行政案件中,基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的,可以適用簡易程序審理:(一)涉及財產金額較小,或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件;(二)行政不作為案件;(三)當事人各方自愿選擇適用簡易程序,經人民法院審查同意的案件?！鄙鲜鲆?guī)定看似從類別上對適用簡易程序的案件進行了規(guī)定,并賦予了當事人選擇適用簡易程序的自由,但是在實踐中的操作卻大打折扣。第一,行政訴訟案件的復雜程度主要和行政行為本身的復雜程度相關聯(lián),財產金額的大小不能決定案件的難易,而且行政不作為案件本身亦有難易之分,不能簡單地把財產金額小的案件和不作為案件劃歸簡易程序的適用范圍。第二,由于我國目前整體司法公信力不高,法官整體素質差別較大,當事人認為合議庭相對于單個法官而言更具有公正性,所以在試點的過程中,簡易程序征詢率較高但是適用率較低。

1.審理期限短。簡易程序的審理期限為一個半月,扣除立案階段的錄入轉送環(huán)節(jié)及當事人的10天答辯期,其他送達及庭審環(huán)節(jié)剩余的時間明顯過短。行政審判本就因為行政活動專業(yè)性強,涉及法律法規(guī)龐雜,專業(yè)術語晦澀難懂而使行政案件的審判極富專業(yè)性和挑戰(zhàn)性。行政審判難度普遍較大,案件的上訴率、申訴率明顯高于民事、刑事案件,且行政訴訟協(xié)調也需要時間來消除當事人之間的隔閡。在這種情況下,審理期限過短,會導致超時限轉為普通程序,這進一步增加了時間成本,也是法官排斥適用簡易程序的原因之一。

2.送達程序與證據(jù)固定存在矛盾。《通知》規(guī)定,人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉達等簡便方式傳喚當事人。但實踐中傳喚方式本身仍然需要以書面的形式固定證據(jù),一方面是為了防止當事人在事后拒絕承認收到傳喚通知;另一方面是法院檔案管理和評查方面的規(guī)定都要求以書面方式將送達手續(xù)存入卷宗。所以,雖然《通知》規(guī)定了簡便的送達程序,但是在實踐中由于沒有其他輔助程序,所以即使以電話、托人帶信的方式送達,也需要后續(xù)以書面形式確認。

3.沒有規(guī)定協(xié)調程序。近年來,法院在審判實踐中積極探索行政訴訟的協(xié)調制度,將協(xié)調引入行政訴訟審判模式,力求用“協(xié)調和解”的辦法定分止爭,有效地化解了行政爭議,取得了令人滿意的法律效果和社會效果。行政訴訟簡易程序更應該在試點的過程中加大協(xié)調的力度,促進矛盾化解。但是,簡易程序試點方面的法規(guī)沒有訴訟協(xié)調及相關聯(lián)的審限扣除方面的規(guī)定,導致在辦理案件的過程中,法官雖然開展了協(xié)調工作,但是由于審理期限扣除的限制而不能充分地進行協(xié)調。

四、行政訴訟簡易程序的完善對策

通過行政訴訟簡易程序試點過程中積累的實踐經驗及發(fā)現(xiàn)的問題,本文擬從兩個方面提出完善建議。

(一)行政訴訟簡易程序的設置需協(xié)調好兩種關系

行政訴訟簡易程序的設置首先要處理好兩種關系,只有在此基礎上才能保障制度環(huán)節(jié)的設置合法高效。

1.協(xié)調好程序的簡易化與正當性之間的關系

這樣的預警確實很有必要，但面對兇猛的“培訓貸”，似乎不能光靠大學生謹慎。一邊是找工作的巨大壓力，一邊是各種美好的誘惑，初出校門的大學生“入彀”并不奇怪。

之所以設置行政訴訟簡易程序,是因為對某些案情簡單、爭議不大的行政案件而言,簡化的程序在提高效率的同時不會損害裁判的公正性。如果在程序簡化的過程中忽視正當性,將導致行政訴訟簡易程序在適用過程中被任意簡化,因片面追求程序的簡單而使當事人訴訟權利受到削弱,這樣的簡易化不僅會導致案件質量低,也使司法公正受到懷疑,無法實現(xiàn)通過行政訴訟審查行政行為的目的。①顧連鳳:《論行政訴訟簡易程序的構建》,南京師范大學2006年碩士學位論文,第32頁。

2.協(xié)調法官訴訟指揮權與當事人程序基本權

行政訴訟簡易程序在程序上追求效率及公正,同時行政訴訟本身必須以審查行政行為的合法性為內容,通過合法性審查保障相對人權益。這要求賦予法官必要的訴訟指揮權,簡易程序則恰恰體現(xiàn)了行政審判中法官的訴訟指揮權的擴大。法官訴訟指揮權的擴大存在前提要件,就是必須保障當事人的程序基本權。在行政訴訟簡易程序中要保障當事人諸如辯論、申請回避、提起上訴等基本權利,同時尊重法官的訴訟指揮權,因此,有學者認為,“法官權力的擴張并不一定與當事人的保障沖突,相反,它將強化程序公正和判決的確定性”。②[意]莫諾·卡佩萊蒂:《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》,徐昕譯,法律出版社2000年版,第52頁。

(二)行政訴訟簡易程序的立法建議

1.修改《行政訴訟法》增設簡易程序規(guī)定

目前,適用行政訴訟簡易程序審理案件的唯一依據(jù)就是最高人民法院發(fā)布的《通知》,而《通知》僅僅是一個規(guī)范性文件,不具有強制的、普遍的約束力。根據(jù)法律保留原則,行政訴訟簡易程序作為一種訴訟制度必須由法律規(guī)定。雖然最高人民法院發(fā)布的司法解釋具有普遍的約束力,但是,從司法解釋權的本意看,其是最高人民法院根據(jù)憲法和法律對于在審判案件過程中如何具體運用法律的問題,通過決定、批復、答復、復函等形式解釋的權力。它針對的對象是具體的運用法律的問題,通過司法解釋的形式規(guī)定行政訴訟簡易程序明顯超出司法解釋的權力界限,其效力和作用范圍無法和全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律相比擬。①李成:《行政訴訟簡易程序制度研究》,華東政法大學2011年碩士學位論文,第34頁。為此,建議今后修改我國的《行政訴訟法》時,增設一章簡易程序,從立法層面上構建規(guī)范統(tǒng)一的行政訴訟簡易程序制度。從立法與法院司法關系而言,只有全國人大及其常委會的立法才是解決我國行政訴訟制度中簡易程序構建的根本路徑。②沈?？?《行政訴訟簡易程序構建的法制化路徑》,載《法學》2011年第4期。

2.行政訴訟簡易程序具體制度設計

(1)行政訴訟簡易程序的適用范圍

哪些案件適用簡易程序,是行政訴訟程序設計面臨的困難問題,也是最重要的問題,這關系到簡易程序的運行效果。通過思明法院的簡易程序試點,我們發(fā)現(xiàn)單純的列舉式并不能涵蓋行政訴訟簡易程序的適用范圍。應當通過列舉式列明應該適用簡易程序的案件類型,同時通過排除式來禁止特定案件的適用。這樣做既保證了簡易程序適用的開放性,又合理地限制了法官的自由裁量權,使法官在司法實踐中更容易操作。③常曉云:《我國行政訴訟簡易程序適用范圍評析》,載《湖北行政學院學報》2012年第1期。以下三類案件應該適用簡易程序審理:行政機關適用簡易程序作出的行政行為;行政不作為案件;當事人各方自愿選擇適用簡易程序,經人民法院審查同意的案件。不得適用簡易程序的案件也應該明確列舉,第一,涉及剝奪或者限制公民人身自由的案件。人身自由屬于憲法上的基本人權,在訴訟程序上應該更加謹慎細致。第二,具體行政行為在當?shù)赜兄卮笥绊懙幕蛏婕肮怖娴?。第?涉及人數(shù)眾多的集體訴訟,必須說明的是與民事訴訟制度不同,行政訴訟中的集體訴訟原告人數(shù)在起訴時必須能夠確定。這類案件當事人眾多,送達本身就需要更多的時間,具體案情也存在或多或少的差異,適用普通程序審理更加合理。以上三類案件應該被排除在簡易程序的適用范圍之外。

(2)簡化程序性規(guī)定

第一,起訴方式。法院應該允許原告以口頭的方式起訴,對于口頭起訴的當事人,在立案階段由立案庭將當事人的基本情況、訴訟請求及事實理由記錄下來,并指導當事人提交證據(jù)。之后,將書面起訴內容和證據(jù)內容告知當事人,并由當事人簽名確認。

第二,傳喚當事人方式。適用簡易程序審理行政案件可以借鑒民事訴訟簡易程序的規(guī)定以簡單的方式傳喚當事人,例如電話、傳真、電子郵件等方式。對于開庭、宣判這兩項對當事人權利有重大影響的訴訟程序,如果沒有其他輔助證據(jù)證明當事人確實知曉或者送達的,不得認定當事人無正當理由未到庭或者收到法律文書。

第三,審判組織。適用簡易程序應該同時適用獨任制審判,只有這樣才能達到節(jié)約資源、提高效率的目的。從試點的經驗來看,法院目前案多人少的矛盾突出,以筆者所在思明法院為例,每年受理的行政訴訟和行政非訴案件在1000件左右,因此,簡易程序作為提高效率緩解訟累的有效途徑,由審判員一人獨任審理案件,可以有效地提高審判效率,實現(xiàn)繁簡分流。

第四,庭審程序。庭審程序的簡化是簡易程序最大的優(yōu)勢,也是簡易程序最重要的價值。因此,庭審程序可以借鑒思明法院行政法官的做法:一是庭審調查階段,僅僅確認起訴與答辯是否與文書一致,不必詳細宣讀起訴狀和答辯狀內容。由法官對無爭議內容進行歸納。二是舉證質證階段,對于涉及當事人無爭議內容的證據(jù)由法官釋明,不必一一舉證質證,僅僅對有爭議的主要證據(jù)逐一列舉。三是庭審流程的四個階段可以簡化合并。審查和辯論可以同步進行,而不受普通程序中庭審各階段順序的限制。這不僅可以提高審判的節(jié)奏和效率,也可以明確法庭審理的要點,提升審判人員的歸納辨別能力,提升庭審質量和針對性。

第五,裁判文書制作。一方面,事實認定部分不必記載各方當事人所有的觀點和事實依據(jù),裁判文書僅概括記載爭議的要點和主要理由,重點詳細記載法庭認定的事實和理由。另一方面,對于證據(jù)可以綜合認證的,不必逐一進行論證,對當事人有爭議的證據(jù)可以重點論述。這樣可以簡化文書內容,提高文書的說理性和針對性。

(三)行政訴訟簡易程序制度設計中應注意的問題

1.審理期限的延長與扣除問題

行政訴訟簡易程序試點的相關文件沒有規(guī)定延長審限制度?！锻ㄖ芬?guī)定的行政訴訟簡易程序的審理期限是45天,如果再有延長審限制度,則在審理期限上與普通程序審理沒有差異,不能達到提高審判效率的目的。雖然在簡易程序中沒有延長審限制度,但是通過試點,筆者認為簡易程序應該規(guī)定審限的扣除制度,從技術角度看,審理期限的延長理由繁多,而扣除審限則主要適用于協(xié)調的情形。在協(xié)調的過程中,如果審限屆滿,則以書面形式申請審判管理部門扣除審限,這樣既可以消除法官進行行政協(xié)調的顧慮,又可以把扣除審限限制在合理的范圍內,防止通過扣除審限的方式變相延長審理期限。

2.簡易程序的適用階段

行政訴訟簡易程序只能使用一審程序,從審判層級的功能區(qū)分看,一審程序承擔著初級審理的功能,案情簡單、爭議不大的案件應該由一審法院承擔。二審程序的主要功能是監(jiān)督和審理重大疑難案件,為了保證監(jiān)督的嚴肅性和權威性,二審程序應該適用審慎且周延的普通程序。例如,二審程序審理的確認發(fā)明專利權的案件、海關處理的案件等。這些案件都屬于專業(yè)技術知識要求高、案情復雜的案件,應該適用普通程序審理。

設置行政訴訟簡易程序的目的在于提高訴訟效率,實現(xiàn)司法公正。因此,根據(jù)案情繁簡、影響大小等因素,對行政訴訟制度進行改革,設置行政訴訟簡易程序,對于促進行政訴訟審判體制改革意義重大。本文通過分析思明法院行政訴訟簡易程序試點中發(fā)現(xiàn)的問題,提出行政訴訟簡易程序立法的方向和建議,希望能夠對我國行政訴訟簡易程序制度的建立提供有益的經驗。

*課題指導:駱小雄(廈門市思明區(qū)人民法院副院長),課題負責人:諶福榮(廈門市思明區(qū)人民法院行政庭庭長)。課題組成員:王葉萍(廈門市思明區(qū)人民法院行政庭法官)、劉亞樂(廈門市思明區(qū)人民法院濱海法庭法官)、胡婷婷(廈門市思明區(qū)人民法院行政庭書記員)。課題執(zhí)筆人:劉亞樂。