廈門大學(xué)法學(xué)院課題組

東莞調(diào)研

基層司法如何實(shí)現(xiàn)案件的分流與集約
——“東莞一院”快速處理中心的啟示

廈門大學(xué)法學(xué)院課題組*

編者按:2002年至今,廈門大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)科與廣東省東莞市兩級法院一直保持密切的聯(lián)系。廈大學(xué)生多次到東莞實(shí)習(xí)或調(diào)研,與法官共同承擔(dān)課題,開展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)。2013年暑假,齊樹潔教授再次組織十余位博士生、碩士生赴東莞市第一人民法院,進(jìn)行為期5周的社會(huì)實(shí)踐。廈大學(xué)生以基層司法實(shí)踐為主題,完成了多篇調(diào)研報(bào)告,本輯刊登其中的幾篇。

東莞市位于廣東省中南部,地處珠江三角洲的幾何中心,與廣州市、深圳市、惠州市接壤,素有“世界工廠”之稱。改革開放以來,東莞市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,年均增長18%,曾被評為“中國經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力百強(qiáng)城市”、“中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市”。全市共轄32個(gè)鎮(zhèn)區(qū),陸地總面積2465平方公里;戶籍人口187.02萬,外來人口642.21萬,實(shí)際人口達(dá)829.23萬(截至2012年12月)。①《2012年東莞市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://www.dgs.gov.cn,下載日期:2013年10月19日。在特殊的人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)架構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下,糾紛矛盾激增,各類案件層出不窮。

東莞市第一人民法院(以下簡稱東莞一院)東城法庭管轄東城和莞城兩大中心城區(qū),轄區(qū)人口超過80萬人,人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜;經(jīng)濟(jì)繁榮,商貿(mào)發(fā)達(dá),2012年經(jīng)濟(jì)總量為405.3億元。法庭總編制為42人,現(xiàn)有法官12人,執(zhí)行員3人,設(shè)有快速處理中心、審判中心及執(zhí)行中心。為了解決訴訟爆炸與有限的司法資源之間的矛盾,東城法庭集中全庭近一半的審判力量,成立快速處理中心。該中心旨在通過對案件的繁簡分流及審判資源的整合,減少法官程序性事項(xiàng)的負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)規(guī)模司法效益;在確保司法公平正義的同時(shí),減輕當(dāng)事人的訴訟成本。本文擬通過對該中心的程序特點(diǎn)、背景環(huán)境、功能運(yùn)作以及實(shí)施成效等方面的考察、分析,探討其當(dāng)前發(fā)展的主要困境,并結(jié)合司法實(shí)踐提出相應(yīng)的建議,以期對該中心的完善有所裨益。

一、快速處理中心簡介

(一)基本概念及主要特點(diǎn)

快速處理中心是東城法庭為應(yīng)對“案多人少”矛盾而進(jìn)行的一項(xiàng)以服務(wù)審判為職能,以分流、集約為導(dǎo)向的司法改革。該中心旨在通過合理的人員配置、分工及較為完善的制度設(shè)計(jì),開辟高效司法的新途徑。分流,即案件的繁簡分流,將全庭70%以上的簡易案件分流至該中心;集約,①集約,源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的“集約化”管理理論,由于其具有提高效益、節(jié)約成本的優(yōu)點(diǎn),司法界亦在審判管理方面逐步引入“集約化”的提法,但目前對此尚無明確的概念界定?？焖偬幚碇行脑诂F(xiàn)有司法資源的條件下,通過科學(xué)地配置審判資源、革新訴訟渠道、強(qiáng)化案件管理,實(shí)現(xiàn)了司法資源的集中運(yùn)作、節(jié)約投入以及案件的繁簡分流,從而達(dá)到提高司法效率的目的。該中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作理念及運(yùn)行成效均體現(xiàn)了審判管理集約化的題中之意。即集中部分審判力量,統(tǒng)一處理全庭的事務(wù)性工作。中心具有以下特點(diǎn):

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性

快速處理中心由主管庭領(lǐng)導(dǎo)、主任、副主任、立案組、外勤組、速裁組、快速執(zhí)行組(以下簡稱快執(zhí)組)構(gòu)成。除了負(fù)責(zé)全庭所有案件的立案審查、應(yīng)訴送達(dá)、排期、財(cái)產(chǎn)保全、調(diào)查取證、訴調(diào)對接工作外,中心還兼顧全庭七成以上簡易案件的審判工作。

2.案件流轉(zhuǎn)的高效性

中心秉持“三快一嚴(yán)”的工作理念,②即介入快、過濾快、流轉(zhuǎn)快,嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。在立案審查階段即通過各種方式通知被告應(yīng)訴,并及時(shí)調(diào)解。此為“一次過濾”。無法在立案審查期間送達(dá)及調(diào)解的案件,由立案庭在立案7日內(nèi)將案件材料移送具體承辦人。承辦人則根據(jù)個(gè)案選擇電話二次送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)等不同的送達(dá)方式,并通過庭前確定爭點(diǎn)、高效組織開庭、簡化裁判文書提高案件處理效率。此為“二次過濾”。通過各小組的緊湊配合及兩次“過濾”,中心有效提高了案件流轉(zhuǎn)率。

3.程序運(yùn)作的靈活性

中心廣泛運(yùn)用電話送達(dá)的方式,在無法適用的情況下再靈活采用其他傳統(tǒng)方式,例如郵寄送達(dá)、直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、公告送達(dá)等;調(diào)解貫穿始末,涵蓋立案、排期送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、調(diào)查取證、鑒定評估等各階段。以庭前調(diào)解為例,中心充分利用“溫馨調(diào)解室”,①2006年2月23日,東城法庭成為東莞市首創(chuàng)“溫馨調(diào)解室”的基層法庭。溫馨調(diào)解室由婚姻調(diào)解室、勞動(dòng)爭議調(diào)解室及民商案件調(diào)解室組成,旨在營造寬松、和諧、人文的和解氛圍,實(shí)現(xiàn)糾紛的快速解決。積極促成有調(diào)解意向的當(dāng)事人達(dá)成和解。上述程序的靈活運(yùn)作增加了當(dāng)事人對法院解紛能力的信任。

(二)功能簡介

快速處理中心以服務(wù)審判為核心職能。通過各小組的分工配合,減少了速裁組法官的程序性事項(xiàng)的負(fù)擔(dān),有助于其把更多的精力投入審判工作,提高審判質(zhì)量和效率;同時(shí),發(fā)揮了“過濾器”的作用,實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流,有助于審判中心集中力量處理相對復(fù)雜的案件,最大限度地節(jié)省審限,縮短辦案周期,提高案件流轉(zhuǎn)效率。

二、快速處理中心的運(yùn)行背景

(一)訴訟爆炸與司法資源有限:“案多人少”的矛盾

東城法庭由于受理案件數(shù)量龐大,被稱為“全國最繁忙的人民法庭”,從2010年至2012年連續(xù)三年收案數(shù)保持在6000宗以上(見表1),②2010年至2012年的統(tǒng)計(jì)區(qū)間均為當(dāng)年的12月21日至次年的12月20日。法官人均結(jié)案數(shù)達(dá)550宗以上。而同期全國法院系統(tǒng)的法官人均結(jié)案數(shù)為50～70宗,即該法庭法官人均結(jié)案數(shù)是全國同期水平的7～10倍。即使在廣東省法院系統(tǒng)內(nèi),也達(dá)到了同期水平的5倍以上。

表1 東城法庭收案、結(jié)案、人均案件數(shù)

與此同時(shí),東城法庭辦案人員有限,案多人少的矛盾極其突出。而且,立案、送達(dá)、保全、調(diào)解、審判、執(zhí)行等各項(xiàng)工作的開展,均受到辦公經(jīng)費(fèi)及交通工具的制約?；诂F(xiàn)實(shí)的需求,快速處理中心于2012年4月應(yīng)運(yùn)而生。

(二)訴訟經(jīng)濟(jì)原則的考慮:當(dāng)事人訴訟成本負(fù)荷過重

訴訟成本指訴訟主體在實(shí)施訴訟行為的過程中所消耗的人力、物力、財(cái)力的總和。除了經(jīng)濟(jì)支出,時(shí)間的支出及精神的損耗亦應(yīng)納入訴訟成本的范疇。同時(shí),還應(yīng)重視國家所負(fù)擔(dān)的訴訟成本。①東城法庭庭長謝立川法官認(rèn)為,所謂的訴訟成本,除了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)支出、時(shí)間支出和精神損耗等之外,亦包含國家負(fù)擔(dān)的訴訟成本。國家司法機(jī)關(guān)審理、偵查案件必須耗費(fèi)巨大的人力、物力、財(cái)力資源,主要用于機(jī)關(guān)建設(shè)、工作人員的工資、福利、裝備、辦公設(shè)施以及辦公經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目的開支等。

以一起買賣合同糾紛為例:原告與被告于2012年簽訂買賣合同,約定原告于2012年12月向被告交付一批價(jià)值11000元的貨物,被告在收到貨物后一周內(nèi)支付貨款。原告按時(shí)交付貨物,被告卻以貨物質(zhì)量不合格為由拒不付款,經(jīng)多次協(xié)商未果,原告訴至法庭。為聘請?jiān)V訟代理人,原告支付律師費(fèi)3000元。法院受案后,原告在律師的建議下申請財(cái)產(chǎn)保全,法院責(zé)令提供擔(dān)保,原告遂向法院提供保證金11000元,并支付保全費(fèi)130元。被告在答辯期內(nèi)以受案法院無管轄權(quán)為由提起管轄權(quán)異議,在異議申請被駁回后,被告上訴至東莞市中級人民法院,最終該案在4個(gè)月后審結(jié)。原告雖勝訴,但卻為此花費(fèi)律師費(fèi)、車旅費(fèi)、誤工費(fèi)等費(fèi)用5000余元,其中尚不包括原告花費(fèi)的時(shí)間及精力。

在傳統(tǒng)的審判模式及操作流程中,當(dāng)事人往往需花費(fèi)較多的時(shí)間、精力、財(cái)力,負(fù)擔(dān)與其所獲收益不相稱的巨額訴訟成本,法院也投入了較多的司法資源,有悖于訴訟經(jīng)濟(jì)原則。

(三)創(chuàng)新精神的傳承:積極探索司法改革

東城法庭自成立以來先后獲得廣東省優(yōu)秀人民法庭、全國人民調(diào)解工作模范法庭、全國十佳法庭等稱號。無論是2005年《庭前質(zhì)證提綱》的推廣適用、2006年溫馨調(diào)解室的設(shè)立,還是2009年對社區(qū)法官及社區(qū)法官助理制度的嘗試,均體現(xiàn)了該法庭“用創(chuàng)新釋放司法正能量”的司法理念?？焖偬幚碇行牡某闪⒁嗍瞧渌痉ǜ母飫?chuàng)新之舉。通過對案件事務(wù)性工作的前期消化,該中心實(shí)現(xiàn)了案件的分流與審判資源的集約、優(yōu)化。

三、快速處理中心的運(yùn)作機(jī)制

(一)機(jī)構(gòu)架設(shè)

中心各工作小組分工配合,緊湊銜接(見圖1)。其中,主管庭領(lǐng)導(dǎo)是核心機(jī)構(gòu),由精通審判業(yè)務(wù),擁有良好知識(shí)底蘊(yùn)、溝通能力及協(xié)調(diào)能力的資深法官擔(dān)任,負(fù)責(zé)中心的全面工作。主任統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各小組的工作,副主任協(xié)助主任開展工作。中心下設(shè)立案組、外勤組、速裁組、快執(zhí)組四個(gè)機(jī)構(gòu):立案組負(fù)責(zé)立案、電話送達(dá)、調(diào)解;外勤組主要負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)保全、調(diào)查取證、調(diào)解,并輔助速裁組完成送達(dá)工作;速裁組主要負(fù)責(zé)審理簡易案件,同時(shí)由各承辦人負(fù)責(zé)送達(dá)各類文書;快執(zhí)組由執(zhí)行中心主管,負(fù)責(zé)簡易案件的執(zhí)行。小組各司其職,為簡易案件從立案到執(zhí)行修建了一條“高速公路”。

為促進(jìn)司法大眾化,該中心還增設(shè)了許多便民措施。例如,為當(dāng)事人免費(fèi)提供十幾種訴訟指南冊子;設(shè)立便民指示牌,為當(dāng)事人提供訴訟指引、風(fēng)險(xiǎn)告知、訴訟費(fèi)緩、減、免等服務(wù)。

圖1 快速處理中心架構(gòu)圖

(二)基本流程

中心成立以來,形成了較為完善的運(yùn)作流程(見圖2),將全庭近11%的案件消化在立案及排期送達(dá)階段,案件流轉(zhuǎn)速度同比上升約30%,案件審結(jié)質(zhì)量明顯提升。但實(shí)踐表明,由于人員匱乏導(dǎo)致排期送達(dá)組的運(yùn)作實(shí)效不佳,故該中心于2013年8月8日取消了排期送達(dá)組,實(shí)行承辦法官送達(dá)責(zé)任制,即由各承辦法官負(fù)責(zé)各自案件的送達(dá)工作(見圖3)。

1.立案審查階段

立案審查以7日為限,從當(dāng)事人遞交完整訴訟材料之日起算。立案之后,立案組工作人員即需審查原、被告雙方的身份、訴訟請求及證據(jù)、管轄權(quán)等情況,特別是要了解基本案情,并立即通過各種方式調(diào)查、核實(shí)。如果符合立案條件便電話通知被告應(yīng)訴,進(jìn)而開展調(diào)解工作。此外,還應(yīng)將相關(guān)案情及處理狀態(tài)登記在案。①有專門的登記表格,以備之后各階段的工作人員查閱參考。為了更好地開展工作,中心制定了《立案工作指引》,詳細(xì)規(guī)定了立案權(quán)限、立案操作流程、材料審查及登記等相關(guān)內(nèi)容。立案審查階段是該中心基本程序運(yùn)作的開端,開啟了案件的快速公正處理之門。

2.速裁階段

速裁組下設(shè)四個(gè)小組,每組均由一名法官和一名書記員組成。速裁組主要負(fù)責(zé)勞動(dòng)爭議、民間借貸、買賣合同、公告、司法確認(rèn)等簡易案件的審理。同時(shí),主任還可以根據(jù)案件的具體情況將相對簡單的其他案件交由速裁組審理。速裁組的簡易程序適用率達(dá)90%以上,當(dāng)庭宣判率達(dá)10%以上。中心在保證程序公正的基礎(chǔ)上,以“快”字為基準(zhǔn),探索并形成對簡易案件的模式化處理,在立案階段即調(diào)處案件的實(shí)體糾紛,通過速裁階段的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)積累,形成鏈條式的糾紛解決模式。

3.財(cái)產(chǎn)保全和調(diào)查取證階段

財(cái)產(chǎn)保全和調(diào)查取證工作主要由外勤組負(fù)責(zé),為案件的快速審結(jié)和快速執(zhí)行打下了良好的基礎(chǔ)。以財(cái)產(chǎn)保全為例,實(shí)行三級審批制度,首先由立案人員初審,后經(jīng)該中心負(fù)責(zé)人二次審查,最后由主管庭領(lǐng)導(dǎo)審批。保全裁定作出后應(yīng)在3日內(nèi)采取保全措施,情況緊急的,應(yīng)在當(dāng)天完成。案件的快速審結(jié)并不意味著案結(jié)事了,適時(shí)、及時(shí)采取查封、扣押等財(cái)產(chǎn)保全措施能夠有效督促當(dāng)事人履行裁判文書。

4.快速執(zhí)行階段

快執(zhí)組隸屬執(zhí)行中心,主要負(fù)責(zé)簡易案件的快速執(zhí)行。執(zhí)行難是一個(gè)頑疾,即使案件審結(jié),但無法執(zhí)行,當(dāng)事人的權(quán)利就沒有得到真正的維護(hù)?？靾?zhí)組及時(shí)應(yīng)對需要快速執(zhí)行的案件,一定程度上破解了有裁決書而無法執(zhí)行的困境。

圖2 快速處理中心成立以來的運(yùn)作流程

(三)主要舉措

為解決法庭長期存在的“案多人少、審限過長”的問題,快速處理中心采取了以下措施:

圖3 2013年8月8日起快速處理中心的運(yùn)作流程

1.集中處理前期事務(wù),減輕辦案法官壓力。中心負(fù)責(zé)全庭案件的應(yīng)訴送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全和大部分案件的調(diào)查取證工作,基本解決了全庭案件的前期事務(wù)性工作。承辦法官接手中心處理過的案件,能更專心地投入到實(shí)體審判中。

2.能動(dòng)司法,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中心作為一個(gè)系統(tǒng)協(xié)調(diào)的運(yùn)作處理機(jī)構(gòu),需對全庭的審判、執(zhí)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)分析。最重要的是根據(jù)各審判法官的工作存量及時(shí)調(diào)整案件分配量,以保證審判資源的合理配置及全庭審執(zhí)工作的良性銜接。

3.貫徹隨時(shí)調(diào)解原則。中心將立案至開庭前的期間作為重點(diǎn)調(diào)解階段,充分利用立案審查、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、調(diào)查取證、鑒定評估等機(jī)會(huì)做調(diào)解工作,爭取快速調(diào)處案件。實(shí)踐中,承辦法官往往在電話送達(dá)中即詢問當(dāng)事人是否有調(diào)解意向,并向其闡明案件的性質(zhì),權(quán)衡案件進(jìn)入審判程序需耗費(fèi)的時(shí)間、精力與可期待利益,以促使當(dāng)事人接受調(diào)解。

四、快速處理中心的工作成效

實(shí)踐表明,快速處理中心取得了良好的法律效果與社會(huì)效果,具體體現(xiàn)如下:

(一)有效提高司法效率

提高司法效率是司法系統(tǒng)始終追求的目標(biāo),各法院爭先改革案件流程以提高司法效率?？焖偬幚碇行谋闶菛|城法庭的實(shí)質(zhì)性舉措之一。過去,承辦法官及書記員不僅要全面負(fù)責(zé)案件的審判工作,還需承擔(dān)應(yīng)訴送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全等大量耗時(shí)、耗力的程序性事務(wù)。中心打破傳統(tǒng)的職能分工,通過集約化管理,由立案組、外勤組集中處理程序性事務(wù),減輕了承辦法官及書記員的工作負(fù)擔(dān),為審判中心、執(zhí)行中心的工作贏得了充足的時(shí)間。三中心的有效銜接提升了全庭的審執(zhí)效率,加快了案件的流轉(zhuǎn)速度。截至2013年6月30日,東城法庭受理的訴訟案件總數(shù)達(dá)3731件,超過了去年同期的案件總數(shù),結(jié)案數(shù)則與去年同期持平。

(二)切實(shí)兼顧司法公正

在傳統(tǒng)模式下,東城法庭絕大多數(shù)案件的開庭時(shí)間與收案時(shí)間都間隔三個(gè)月左右,甚至四五個(gè)月,致使當(dāng)事人的成本與收益失衡。實(shí)踐中,許多當(dāng)事人采用提起管轄權(quán)異議等方式惡意拖延訴訟,以逃避法律義務(wù)或損害對方當(dāng)事人利益。為加快訴訟進(jìn)程,切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的利益,中心采用同類案件擇優(yōu)運(yùn)作的方式,根據(jù)業(yè)務(wù)特長配置承辦法官,使速裁組的法官有針對性地處理某類或某幾類案件,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢;亦有利于審判中心法官將更多精力投入到復(fù)雜案件的實(shí)質(zhì)審判中,從而更好地保證案件的審判質(zhì)量,提高當(dāng)事人對法院工作的滿意度。據(jù)調(diào)查,2012年案件的上訴發(fā)改率同比下降57.1%。滿意度及上訴發(fā)改率正是反映司法是否公正的重要指標(biāo)之一,案件質(zhì)量評估指標(biāo)體系亦將公眾滿意度及上訴發(fā)改率分別納入效果指標(biāo)及公正指標(biāo)。

(三)充分緩解供需矛盾

快速處理中心通過對司法資源的合理配置及優(yōu)化,盡可能地滿足了當(dāng)事人多元化的訴求,有效緩解了司法資源的供需矛盾。首先,調(diào)解前置。立案前,相關(guān)工作人員便立即組織雙方進(jìn)行調(diào)解,爭取將案件消化在訴外,即“訴前調(diào)解”。如前所述,近11%的案件被消化在立案以及排期送達(dá)階段。其次,繁簡分流。該中心將簡單案件交由速裁組負(fù)責(zé),并由其負(fù)責(zé)案件的排期、送達(dá)。對于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的案件,速裁組完全可以在保證案件質(zhì)量的情況下,合理利用時(shí)間,一天安排多次庭審。2012年12月20日至2013年6月30日,速裁組四位法官人均結(jié)案近311宗,接近大部分基層法院法官的年人均結(jié)案數(shù)。

(四)降低糾紛解決成本

從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析,昂貴的訴訟成本使得很多當(dāng)事人不輕易訴諸法院。而司法的核心價(jià)值在于為民服務(wù),通過“快速處理”模式盡可能地降低糾紛解決成本正是實(shí)現(xiàn)司法為民的有效路徑。該中心無論是立案、排期送達(dá)抑或開庭,均會(huì)在尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)的前提下,盡可能地調(diào)解;調(diào)解不成,則視案件具體情況采用小額程序或簡易程序,及時(shí)審理、判決,縮短案件審判周期,切實(shí)降低當(dāng)事人的訴訟成本。

五、快速處理中心的實(shí)踐困境

經(jīng)過一年多的探索與積累,快速處理中心基本達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。但由于種種原因,仍存在著如下問題:

(一)工作人員觀念轉(zhuǎn)變不到位

中心的工作人員仍多習(xí)慣于傳統(tǒng)工作模式,按部就班,未從根本上樹立起快速處理的理念。中心為審判、執(zhí)行工作服務(wù)的意識(shí)也尚未完全到位,具體表現(xiàn)在:

1.立案審查階段不夠縝密,對案件的審查及案情的了解過于簡單,存在把關(guān)不嚴(yán)、遺漏程序性事項(xiàng)等情況。例如,未向原告送達(dá)預(yù)繳訴訟費(fèi)通知書,致使其未在7天內(nèi)繳納訴訟費(fèi),在案件分配到具體承辦人名下后,承辦人仍需向原告送達(dá)該通知書,無疑增加了承辦法官及書記員的程序性負(fù)擔(dān),影響后續(xù)工作的開展;未督促當(dāng)事人在地址確認(rèn)書上寫明詳細(xì)的現(xiàn)居住地址,造成后期直接送達(dá)及郵寄送達(dá)的困難。

2.送達(dá)工作仍過于保守,存在不夠細(xì)致、規(guī)范等問題,致使部分當(dāng)事人未能及時(shí)收到訴訟材料。例如,當(dāng)事人的身份證地址與現(xiàn)居住地不一致而郵寄送達(dá)時(shí)未注明“僅限本人簽收”,易出現(xiàn)他人代簽而未將訴訟材料轉(zhuǎn)交被告的情況,致使工作人員還需重新寄送材料,耗費(fèi)不必要的時(shí)間、精力及財(cái)力;僅在一次郵寄送達(dá)后就直接采用公告送達(dá)的方式,而未嘗試使用其他送達(dá)方式,①例如,在部分案件中,被告住所地或經(jīng)常居住地位于東莞市的莞城、東城、寮步等地區(qū),屬于可直接送達(dá)的范圍。不符合《民事訴訟法》規(guī)定的公告送達(dá)的適用條件。②《民事訴訟法》第92條規(guī)定:“受送達(dá)人下落不明,或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的,公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起,經(jīng)過六十日,即視為送達(dá)?！闭n題組認(rèn)為,為了更好地保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán),若通過直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、留置送達(dá)等方式后仍無法送達(dá)相關(guān)訴訟材料,即適用公告送達(dá)。但考慮到東城法庭龐大的案件基數(shù)及法官超負(fù)荷的工作量,實(shí)踐中宜以電話送達(dá)、直接送達(dá)以及郵寄送達(dá)為主,若仍送達(dá)未果,則采用公告送達(dá)的方式。

3.速裁程序不迅速、不規(guī)范。具體表現(xiàn)如下:(1)速裁法官尚未完全樹立快速處理的意識(shí),無論是庭審,還是法律文書的制作,都存在謹(jǐn)慎有余、靈活不足的問題。例如庭審中,法官為保證當(dāng)事人的辯論權(quán)等訴訟權(quán)利,給予當(dāng)事人過多的時(shí)間闡述案情、發(fā)表意見。尤其是在雙方均未聘請?jiān)V訟代理人的情況下,法官須頻頻行使釋明權(quán),增加了庭審時(shí)間。③快速處理中心遵循“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,從案件類型、數(shù)量及中心的設(shè)計(jì)初衷來看,平均每個(gè)庭審以30分鐘至40分鐘為宜。(2)由于案件能否進(jìn)入快速處理程序及受案后如何處理,很大程度上依賴于法官的經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人能力、責(zé)任心等,法官享有較大的控制權(quán),因而存在隨意性的弊端。以調(diào)解為例,法官在訴訟的各個(gè)環(huán)節(jié)均會(huì)積極主動(dòng)地爭取調(diào)解、和解或者撤訴。然而,一旦把握不好調(diào)解的“度”,極易淪為強(qiáng)制調(diào)解,導(dǎo)致當(dāng)事人出現(xiàn)法官“審判陰影”下的“合意貧困化”現(xiàn)象。

(二)缺乏當(dāng)事人的配合及相關(guān)部門的協(xié)調(diào)

通常,在律師的幫助下原告能夠積極參與訴訟進(jìn)程,配合法院工作,但也存在部分當(dāng)事人在律師的慫恿下利用訴訟進(jìn)程的漏洞實(shí)施不法行為。例如,原、被告雙方惡意串通,以民間借貸的合法外衣掩蓋非法轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為。而中心以效率優(yōu)先,故無法像傳統(tǒng)訴訟模式一樣對此細(xì)致審查,難免有所疏漏。又如,部分原告立案時(shí)故意提供錯(cuò)誤的被告地址,導(dǎo)致最終只能通過公告的方式向被告送達(dá)。這不僅增加了法官及書記員的工作量,降低了簡易程序適用率、平均辦案周期等績效考核指標(biāo),亦不利于缺席判決下被告權(quán)益的保護(hù)。而在另外一些案件中,被告為了拖延訴訟進(jìn)程故意提起管轄權(quán)異議,在異議被駁回后甚至提起管轄權(quán)異議上訴,導(dǎo)致訴訟遲延。被告還有可能在這段時(shí)間轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn),損害原告的利益。

面對該中心突破傳統(tǒng)的做法,部分當(dāng)事人基于訴訟思維定式,對中心的工作不予配合,使得法官需做額外的工作,且效果不佳。近年來,東城法庭受理案件的當(dāng)事人以外來務(wù)工人員(勞動(dòng)爭議糾紛)與公司法人(民間借貸、借款糾紛)為主,①根據(jù)東城法庭對2012年、2013年上半年案件的司法統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告(統(tǒng)計(jì)區(qū)間分別為2011年12月20日至2012年6月20日、2012年12月21日至2013年6月20日)可知,剔除系列案后2013年勞動(dòng)爭議案件、買賣合同案件同期同比分別下降了57.3%、35.8%;民間借貸\借款糾紛同期同比上升了66.3%。但是,從時(shí)間軸及案件基數(shù)來看,勞動(dòng)爭議案件仍占了相當(dāng)大的比重。其涉案人數(shù)或涉案標(biāo)的額較大,限制了小額訴訟的適用。即便標(biāo)的額在13546元②根據(jù)《民事訴訟法》第162條的規(guī)定,廣東省高級人民法院確定廣東省2013年小額訴訟的標(biāo)的額為13546元。以下,多數(shù)當(dāng)事人也因小額訴訟實(shí)行一審終審而有所抵觸。

由于中心仍處于基層法庭試點(diǎn)階段,尚無法律法規(guī)對相關(guān)部門的配合義務(wù)作出規(guī)定,導(dǎo)致中心尚未與社區(qū)、郵政部門、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門形成較為系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這些機(jī)構(gòu)的合作態(tài)度與協(xié)調(diào)度在很大程度上影響著案件送達(dá)、執(zhí)行等工作的開展。目前,該法庭可與銀行進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)查詢,③若案件進(jìn)入執(zhí)行階段,快執(zhí)組人員可到東莞市中級人民法院執(zhí)行局進(jìn)行查詢。但如果要采取凍結(jié)等財(cái)產(chǎn)保全措施,仍需法庭工作人員親自操作,而不能單純依靠發(fā)送協(xié)助執(zhí)行函來完成。至于機(jī)動(dòng)車、房產(chǎn)等部門,尚未形成網(wǎng)上查詢機(jī)制,使得快執(zhí)組的法官在人力、物力有限的情況下,要花更多的精力進(jìn)行實(shí)地查詢,降低了執(zhí)行效率。

(三)尚未形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的操作流程

快速處理中心強(qiáng)調(diào)案件的快速處理,在事務(wù)性工作中表現(xiàn)為精簡時(shí)間、提高效率,在審判中則體現(xiàn)為實(shí)體糾紛的速裁。針對前者,法律規(guī)定的期限往往會(huì)被打破,而置于一種“于法無據(jù)”的境地。但如果照章操作,煩瑣的程序必將使快速處理程序形同虛設(shè)。關(guān)于后者,實(shí)踐中案件的審理往往表現(xiàn)為簡易程序的再簡化,無論是庭審過程的調(diào)整,還是證據(jù)規(guī)則的變通,都難以找到確切的法律依據(jù)。一旦因此產(chǎn)生程序上的不正義,易導(dǎo)致實(shí)體裁決的不公,不利于糾紛的徹底解決。

同時(shí),該中心的繁簡分流程序及案件分配標(biāo)準(zhǔn)亟待規(guī)范,目前對于案件的篩選、過濾及分配尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。大部分案件雖屬簡易案件,但類型不一,各個(gè)承辦法官的風(fēng)格、觀念、辦案技巧及擅長領(lǐng)域均有所不同,對快速處理的理解各異,故負(fù)責(zé)案件篩選及分配的主任極為關(guān)鍵。若分配失衡或有失偏頗,不但不利于法官充分發(fā)揮其專長,亦不利于案件的同案同判及當(dāng)事人利益的保障。

除了保證案件分配的均衡性,該中心工作人員的辦案素質(zhì),人員間的協(xié)調(diào)、配合及默契程度亦決定了各環(huán)節(jié)運(yùn)行的流暢。實(shí)踐表明,該中心各小組間的默契度還不高,偶爾會(huì)發(fā)生案件移交不及時(shí)、排期不合理、案件交接手續(xù)不夠齊全等問題,導(dǎo)致案件流轉(zhuǎn)至下一個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)仍需做補(bǔ)充工作,延長了審判周期。

六、關(guān)于完善快速處理機(jī)制的幾點(diǎn)建議

針對東城法庭快速處理中心出現(xiàn)的問題及面臨的挑戰(zhàn),課題組擬提出以下建議:

(一)轉(zhuǎn)變觀念,遵循“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則

傳統(tǒng)的案件排期制度在東城法庭遇到了挑戰(zhàn),效率成為當(dāng)事人與法院的共同需求。對此,中心的工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,樹立效率優(yōu)先的意識(shí)。首先,加強(qiáng)立案審查,切實(shí)做好各項(xiàng)程序性工作,指導(dǎo)當(dāng)事人詳細(xì)填寫、提交各項(xiàng)訴訟材料。其次,靈活運(yùn)用電話送達(dá)等方式,通過與當(dāng)事人的對話式交流及前期案情了解,促成調(diào)解;慎用公告送達(dá),嚴(yán)格限定公告送達(dá)的適用范圍;謹(jǐn)慎審查原告所提交的被告的地址信息及郵寄送達(dá)后退件的具體原因,避免原告利用訴訟達(dá)成不正當(dāng)目的以及被告惡意逃避訴訟等行為的發(fā)生。最后,承辦法官在案件排期時(shí)應(yīng)遵循靈活合法的原則,依據(jù)案情及當(dāng)事人意愿進(jìn)行排期。以借貸案件為例,如果案件中有借條借據(jù)等明確的證據(jù),被告在電話送達(dá)時(shí)亦承認(rèn)債務(wù)事實(shí),表示愿意清償。此時(shí),承辦人就可以詢問被告是否放棄舉證期,若其放棄,則承辦人可以及時(shí)排期進(jìn)行調(diào)解或開庭,縮短辦案周期,提高糾紛解決效率。

該中心致力于提高審判效率的同時(shí),應(yīng)從以下兩個(gè)方面兼顧公平正義:(1)實(shí)踐中,各工作小組不應(yīng)為了績效考核,評先選優(yōu)而盲目追求高調(diào)解率,避免出現(xiàn)“以判壓調(diào)”、“以誘壓調(diào)”等強(qiáng)制調(diào)解的行為。若片面追求法定期限內(nèi)立案率、一審簡易程序適用率、法定(正常)審限內(nèi)結(jié)案率、平均審理時(shí)間指數(shù)等效率指標(biāo),可能使當(dāng)事人因程序的不公遭受二次傷害,導(dǎo)致調(diào)解案件申請執(zhí)行率、信訪投訴率的攀升。法官應(yīng)重視考量裁判自動(dòng)履行率及公眾滿意度,探索如何更好地實(shí)現(xiàn)案件法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。①最高人民法院于2011年3月10日下發(fā)《關(guān)于開展案件質(zhì)量評估工作的指導(dǎo)意見》,明確規(guī)定了31項(xiàng)評估考核指標(biāo)。其中,法定期限內(nèi)立案率、一審簡易程序適用率、法定(正常)審限內(nèi)結(jié)案率、平均審理時(shí)間指數(shù)均屬于審判效率指標(biāo),裁判自動(dòng)履行率、調(diào)解案件申請執(zhí)行率、信訪投訴率及公眾滿意度屬于審判效果指標(biāo)。(2)規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)行中較為成熟、完善的做法,明確案件的準(zhǔn)入機(jī)制及分配標(biāo)準(zhǔn)。以各工作小組為單位開展調(diào)研活動(dòng),統(tǒng)計(jì)、分析司法數(shù)據(jù),定期總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

(二)擴(kuò)大普及宣傳,構(gòu)建完善的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

為了讓公眾盡快熟知、接納快速處理中心,法庭應(yīng)做好普法宣傳活動(dòng),有重點(diǎn)地推介快速處理程序。

其一,制定明確且通俗易懂的宣傳資料、指導(dǎo)手冊,繪制流程示意圖并在立案大廳設(shè)立咨詢點(diǎn),增加公眾對中心的了解。在各環(huán)節(jié)都給予當(dāng)事人明確的指引,例如,向原告送達(dá)預(yù)繳訴訟費(fèi)通知書后二次提醒其在7日內(nèi)繳費(fèi);向當(dāng)事人送達(dá)《小額訴訟須知》,并釋明一審終審的效力;在庭審中指引當(dāng)事人圍繞爭點(diǎn)進(jìn)行辯論等。

其二,法庭可借助社區(qū)法官助理、②東城法庭于2009年開始探索嘗試社區(qū)法官及社區(qū)法官助理制度,并于2012年年底實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)社區(qū)法官助理全覆蓋。巡回審判等制度,結(jié)合法制講座,將中心推介給社區(qū)民眾。法庭可定期組織司法公開活動(dòng),邀請社區(qū)民眾觀看公開庭審;通過東莞一院官網(wǎng)或微博公開庭審過程,增加司法透明度及公信力。例如,通過典型借貸案件使民眾了解規(guī)范的借貸手續(xù);告知民眾惡意串通侵害他人合法權(quán)益或逃避履行義務(wù)的相關(guān)法律后果。③《民事訴訟法》第112條規(guī)定:“當(dāng)事人之間惡意串通,企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的,人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請求,并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任?！钡?13條規(guī)定:“被執(zhí)行人與他人惡意串通,通過訴訟、仲裁、調(diào)解等方式逃避履行法律文書義務(wù)的,人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。”又如,鑒于近年來婚姻家庭、撫養(yǎng)類收案數(shù)量的攀升,以及農(nóng)民工“臨時(shí)夫妻”現(xiàn)象④據(jù)統(tǒng)計(jì),2013年東莞市外來務(wù)工人員大部分是農(nóng)民工,約占廣東省農(nóng)民工總量的三分之一。的日益嚴(yán)重,應(yīng)在社區(qū)法制講座中加強(qiáng)婚姻法的宣傳力度,推動(dòng)民眾樹立正確的婚姻家庭觀,同時(shí)引導(dǎo)感情確已破裂的當(dāng)事人依法維權(quán)。

其三,實(shí)行回訪制度及信息反饋制度。由承辦法官負(fù)責(zé)電話回訪工作,調(diào)查案件審結(jié)后的履行情況。若案件進(jìn)入執(zhí)行階段,則由執(zhí)行人員將執(zhí)行信息反饋給速裁組法官,適當(dāng)?shù)貙⒃撔畔⒆鳛榉ü贅I(yè)績考核的參考,以督促法官保證審判質(zhì)量,提高當(dāng)事人對中心的滿意度與信任度。

除了法庭內(nèi)部的改革與創(chuàng)新,亦需要黨委、政府及社會(huì)各方的協(xié)同支持。在上級部門的支持下,盡早整合銀行、房產(chǎn)部門、土地部門、郵政部門等相關(guān)部門的力量,實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)操作,并與轄區(qū)內(nèi)的綜治辦、司法所、勞動(dòng)行政管理部門等部門形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制,提高送達(dá)、調(diào)解、執(zhí)行等效率,共同促進(jìn)中心工作的開展。

(三)完善操作流程,解決客觀困境

為了實(shí)現(xiàn)案件的合理分配,提升各小組間及小組成員間的協(xié)調(diào)配合程度,快速處理中心應(yīng)確立并完善精細(xì)化管理方案,明晰責(zé)任,充分發(fā)揮每位工作人員的主觀能動(dòng)性。

1.完善各項(xiàng)規(guī)章制度,規(guī)范立案、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全等業(yè)務(wù)流程及車輛管理,使各項(xiàng)工作有章可循;擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來源,保障物力、財(cái)力及辦公條件,減少客觀限制;建立并完善失信被執(zhí)行人系統(tǒng),將以虛假訴訟、虛假仲裁或其他方式規(guī)避執(zhí)行或者無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行的被執(zhí)行人錄入失信名單,向政府相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)等通報(bào),予以信用懲戒。①最高人民法院《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》已于2013年10月1日起施行,以促使被執(zhí)行人自覺履行生效法律文書確定的義務(wù)。

2.優(yōu)化審判資源,提高中心工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。既要保證三大中心辦案人員數(shù)量及素質(zhì),亦要擇優(yōu)運(yùn)作,適當(dāng)?shù)貙⒔?jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)務(wù)能手抽調(diào)至快速處理中心。②東城法庭在歷經(jīng)15個(gè)月的試點(diǎn)運(yùn)行后,于2013年7月重新選調(diào)、分配了工作人員,將部分辦案積極、細(xì)致、富有創(chuàng)新精神的年輕干警調(diào)至該中心,以期提高中心的運(yùn)作效率。工作人員從立案階段即介入糾紛的實(shí)體處理,靈活運(yùn)用多種調(diào)解方式,探索并歸納對勞動(dòng)爭議等案件的模式化處理。在速裁階段,在確保法官擁有個(gè)人獨(dú)立審判能力的同時(shí),盡可能地簡化庭審過程,及時(shí)總結(jié)、制作及完善同類型案件的格式化法律文書。在執(zhí)行階段,執(zhí)行人員應(yīng)與速裁組法官形成審執(zhí)信息反饋機(jī)制。審執(zhí)分立制度使得審判法官更關(guān)注調(diào)解、判決的過程,而非具體履行結(jié)果。這使得部分案件看似快審快結(jié),轉(zhuǎn)眼又遁入執(zhí)行的大門,不利于當(dāng)事人利益的保障。因此,可將案件執(zhí)行情況反饋給具體的審判法官,在區(qū)分案件進(jìn)入執(zhí)行程序的主客觀原因的基礎(chǔ)上,將調(diào)解案件申請執(zhí)行率等效果指標(biāo)與其業(yè)績考核掛鉤,有助于其樹立審執(zhí)一體的意識(shí),提高審判質(zhì)量。

3.規(guī)范并完善案件分流程序及分配標(biāo)準(zhǔn)。首先,加強(qiáng)節(jié)點(diǎn)控制,縮短案件流轉(zhuǎn)期限。立案組在對案件材料進(jìn)行初步審查后應(yīng)即時(shí)送至分案主任,由其進(jìn)行二次審查。若適宜調(diào)解,則即時(shí)處理;若不適宜調(diào)解且相對簡單,則于立案后7日內(nèi)分配給具體承辦人;若案件較為復(fù)雜、疑難,則流轉(zhuǎn)至審判中心。其次,定期統(tǒng)計(jì)、分析司法數(shù)據(jù),明確分案標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮各位速裁組法官的業(yè)務(wù)專長、辦案技巧,明晰其承辦的案件類型,并定期統(tǒng)計(jì)、分析收案類型及變化趨勢,視具體年份的案件數(shù)進(jìn)行調(diào)整。例如,2013年剔除系列案后的勞動(dòng)爭議案件、買賣合同案件同期同比大幅減少,而民間借貸、租賃合同、離婚、撫養(yǎng)等案件有了較大增長。據(jù)此,可適當(dāng)調(diào)整案件分配情況,維持均衡,提高案件處理效率。此外,應(yīng)尤其關(guān)注勞動(dòng)爭議糾紛、追索勞動(dòng)報(bào)酬等群體性案件的分配協(xié)調(diào)工作,不應(yīng)分散地分配給各個(gè)法官,以避免出現(xiàn)同案不同判的局面。

*課題指導(dǎo):齊樹潔(廈門大學(xué)法學(xué)院教授)。課題組成員:林芳雅、程曉雪、丁春燕、呂雙雙、牛子文、許林波(以上成員均為廈門大學(xué)法學(xué)院訴訟法專業(yè)碩士研究生)。在調(diào)研過程中,調(diào)研組得到了東莞市第一人民法院東城法庭鄒國雄、肖樺等法官的熱情支持和幫助,謹(jǐn)表謝意。