社會性別視角下內(nèi)地與香港地區(qū)社會福利政策之比較①

段塔麗

社會性別視角下內(nèi)地與香港地區(qū)社會福利政策之比較①

段塔麗

性別問題曾經(jīng)是內(nèi)地與香港政府社會福利政策制定過程中易被忽視的政策“盲區(qū)”之一。內(nèi)地與香港盡管在社會福利政策的價值取向、女性所獲得的福利水平及影響因素等方面存在諸多差異，但兩地政府在社會福利政策制訂過程中所存在的性別“盲點”卻成為內(nèi)地與香港社會福利政策不能滿足性別利益需求的共同制度缺陷。這種公共政策制定過程中的“性別盲區(qū)”，無疑對女性的生存與發(fā)展產(chǎn)生了諸多不利影響。因此，如何從兩性平等的角度出發(fā)，反對性別歧視，倡導(dǎo)針對女性群體的社會網(wǎng)絡(luò)支持和社會資本建設(shè)，加強(qiáng)對女性權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)成為今后兩地政府社會福利政策制定中的一個重要的價值取向。

社會性別視角 內(nèi)地與香港 社會福利政策

段塔麗，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士（陜西西安 710119）

引言

性別與福利問題一直是西方女性主義理論和婦女運動所關(guān)注的核心議題（劉春燕、楊羅觀翠，2010）。西方女性主義曾運用社會性別分析方法對社會福利政策進(jìn)行了諸多分析和研究，婦女社會地位及其福利狀況已成為當(dāng)代女性主義思想流派與婦女運動關(guān)注的主要議題，范圍擴(kuò)大到婦女與社會保障、房屋、教育、醫(yī)療和社會服務(wù)制度的關(guān)系（彭華民等，2009:157）盡管西方女性主義學(xué)者對婦女與福利問題存在較多爭議(劉繼同,2003)，但在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，較多學(xué)者一致地認(rèn)為，女性社會福利發(fā)展?fàn)顩r，不僅標(biāo)志著一個國家社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平，也是社會公正和社會文明進(jìn)步的重要指標(biāo)體系之一（岑子彬，2010）。在女性主義看來，女性與社會福利事業(yè)的發(fā)展有著密切的關(guān)系。女性既是社會福利政策的受益者，也是社會福利政策的倡導(dǎo)者和推動者。社會福利政策作為一個國家公共政策的重要組成部分，其制定對女性的生存與發(fā)展將產(chǎn)生重要的影響。

香港是東亞社會福利制度確立較早、發(fā)展較為成熟的地區(qū)之一。經(jīng)過多年建設(shè),香港特區(qū)政府已成功地建立起社會保障的基本架構(gòu),確立了一套適合自身特點,有效、科學(xué)的社會保障體制（劉祖云、田北海，2008）。與香港不同的是，中國內(nèi)地的社會保障制度經(jīng)歷了一個由建國初期計劃經(jīng)濟(jì)體制下“單一”的城鎮(zhèn)職工勞動與社會保障制度，到改革開放市場經(jīng)濟(jì)體制確立以后，向適合于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的“補(bǔ)缺型”與“普惠型”兼顧的社會保障制度轉(zhuǎn)變的過程。本文在廣泛搜集內(nèi)地與香港近十年來各類政府統(tǒng)計資料、近年來學(xué)者出版的相關(guān)論著，以及內(nèi)地與香港政府官方網(wǎng)站發(fā)布的社會福利政策法規(guī)及統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，從社會性別分析視角，運用制度分析和比較研究方法，通過對兩地社會福利制度的概念內(nèi)涵、社會福利政策指導(dǎo)思想及價值理念的比較分析，考察兩地社會福利政策中所反映的婦女社會福利狀況，以及內(nèi)地與香港社會福利政策對女性生存與發(fā)展的影響。

一、兩地社會福利概念內(nèi)涵的差異性

社會福利的內(nèi)涵有廣義和狹義之分。廣義的社會福利是從人類的生存狀態(tài)出發(fā)，將社會福利作為一項社會制度進(jìn)行描述和定義，旨在強(qiáng)調(diào)其在促進(jìn)和實現(xiàn)人類共同福祉中的作用；狹義的社會福利處于社會保障制度體系的最高層次，其核心內(nèi)容是以滿足人們物質(zhì)和精神生活上的需要為目標(biāo)。具體而言，是指政府興辦的免費或減費提供的某種生活品、服務(wù)或現(xiàn)金補(bǔ)貼,給人以實惠、方便，使人們的生活得到改善（孫光德、董克用，2003）。

社會福利的概念與內(nèi)涵在內(nèi)地與香港有很明顯的區(qū)別。內(nèi)地的社會福利是狹義的社會福利概念，是內(nèi)地整個社會保障制度體系（社會福利、社會救助、社會保險）的一個組成部分。而在香港，恰恰相反，社會保障僅為社會福利制度體系的一個子系統(tǒng)，是社會福利政策實施的具體內(nèi)容。

二、兩地社會福利政策的價值取向之比較

（一）中國內(nèi)地的社會福利政策的價值取向

一是推行“低福利、高就業(yè)”社會福利發(fā)展模式。中國大陸人口眾多、發(fā)展福利經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，這決定了其社會福利制度不可能走西方發(fā)達(dá)國家的“低就業(yè)、高福利”的發(fā)展模式，只能選擇在社會主義公有制基礎(chǔ)上“低福利、高就業(yè)、廣覆蓋”和適度“普惠型”的社會福利發(fā)展模式。其次現(xiàn)有的社會福利政策的指導(dǎo)思想，在充分體現(xiàn)對社會財富的創(chuàng)造者——勞動者價值尊重的理念下，建立其覆蓋面較廣的社會保障制度，以便使社會勞動者在年老、疾病、工傷、失業(yè)和生育等情況下獲得幫助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

二是社會福利實行“分層次推進(jìn)”策略。中國大陸幅員遼闊、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平差異較大。這種情況決定了內(nèi)地社會福利政策的推行，不可能實行“齊步走”的福利政策，而只能采取“分層次推進(jìn)”策略。它包括兩種政策含義：一個是指社會福利政策推行按城鄉(xiāng)不同區(qū)域分層次推進(jìn)。即先城鎮(zhèn)、后鄉(xiāng)村的步驟推進(jìn)。另一個是從建立社會保障制度體系出發(fā)，先從滿足社會成員最低生活保障和基本醫(yī)療需要來實施社會福利政策，包括對城鄉(xiāng)低收入個人和家庭最低生活費的發(fā)放，對孤寡老人和殘疾人士每月基本生活補(bǔ)貼的發(fā)放等；逐步建立和完善社會保險體系，包括意外傷亡保險、醫(yī)療健康保險、失業(yè)保險、生育保險等；最后建立和健全社會福利和社會救助體系，包括兒童青少年九年義務(wù)教育學(xué)費的減免、孕產(chǎn)婦帶薪休假、退休人員養(yǎng)老金補(bǔ)貼等。

三是社會福利實行“城鄉(xiāng)分割”的管理模式。早在20世紀(jì)50年代建國初期，中國內(nèi)地政府為便于對城鎮(zhèn)人口的社會管理，加快城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，提高國家工業(yè)化水平，實行了城鄉(xiāng)“二元分割”的戶籍制度和人事管理制度。根據(jù)城鄉(xiāng)“二元”體制，政府的社會福利政策，諸如公費醫(yī)療、社會救助、社會福利等主要滿足城鎮(zhèn)地區(qū)居民生活的需要，而生活在廣大農(nóng)村地區(qū)的居民卻無法獲取這些福利。農(nóng)村居民通過“工分”（即每天勞動報酬按分值記錄），年終以收獲物的形式獲取勞動報酬。在醫(yī)療衛(wèi)生健康方面，實行“低成本、廣覆蓋”的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，以解決農(nóng)村居民最基本的醫(yī)療健康需要。20世紀(jì)80年代以后，中國大陸大力推行改革開放政策，隨后逐步建立起了新的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，舊的城鄉(xiāng)“二元”體制逐漸瓦解。但由于歷史原因，以及目前國家經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的局限，新的城鄉(xiāng)“全覆蓋”的社會福利制度的實施起來還有一定的困難，只能采取城鄉(xiāng)有別的社會福利政策。

四是社會福利政策實施比較關(guān)注性別利益需求。新中國成立以后，政府頒布的第一部憲法和《婚姻法》中，就已將“男女平等”政策列入憲法條文中，并作為國家根本大法指導(dǎo)各項法律法規(guī)的制定。中國內(nèi)地現(xiàn)行的社會福利制度法律文本中，諸如《中華人民共和國婦女權(quán)益保護(hù)法》《生育保險條例》《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》等不少專門針對女性和女性勞動者制定的社會福利政策。此外，在《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，都專門提到對女性在勞動就業(yè)、收入分配等方面享有與男性同等的權(quán)利和機(jī)會，同時基于女性特殊的生理特點，對女性勞動者工作環(huán)境、勞動強(qiáng)度、孕產(chǎn)婦和哺乳期女性工作時間都做了明確規(guī)定。體現(xiàn)了社會福利政策制定者對女性勞動者性別需求的關(guān)注和特殊照顧。它從一個側(cè)面反映出女性與福利議題已進(jìn)入內(nèi)地社會政策的主流話語空間，女性社會福利已成為我國內(nèi)地社會福利制度體系的一個重要組成部分。

（二）香港社會福利政策的價值取向

自20世紀(jì)70年代起，伴隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛，香港根據(jù)自身的文化傳統(tǒng)，選擇了與發(fā)達(dá)國家和亞洲其他新興國家或地區(qū)不同的發(fā)展理念，對啟動和構(gòu)建香港特色的社會保障制度發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用(任春雷、朱琳琳，2004)。香港特區(qū)政府的社會福利政策的指導(dǎo)思想和價值理念主要體現(xiàn)在：

一是堅持“以人為本”、“服務(wù)社群”的理念?！耙匀藶楸尽?、忠誠投入、服務(wù)社群，始終是香港社會福利政策制定的一個核心價值觀，同時也是其社會福利工作的一個宗旨①香港社會福利署網(wǎng)：http://www.swd.gov.hk/。在此核心價值理念的指導(dǎo)下，香港政府運用社會福利工作的專業(yè)知識和技能，堅持為社會上那些因年老體衰、肢體殘障、離異或喪偶、以及因受教育不足而難以就業(yè)的各類困難人士和家庭提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和“人性化”的社會服務(wù)。諸如為離異或喪偶且子女年幼的人士開展家庭生活教育、家務(wù)指導(dǎo)服務(wù)；為有就業(yè)需求者開展就業(yè)輔導(dǎo)與培訓(xùn)；為年老無依靠的長者提供安老服務(wù)等。所有這些服務(wù)，旨在幫助這些受困人群能夠積極應(yīng)對人生的各種挑戰(zhàn)。為了有效實現(xiàn)“共同建設(shè)一個互相關(guān)懷的社會，使人人能自立自主、自尊自信”的愿景②香港社會福利署網(wǎng)：http://www.swd.gov.hk/，香港社會福利政策的制定者和實施者，通過廣泛動員社會人士參與，特別是與民間福利機(jī)構(gòu)和社會工作專業(yè)人士緊密合作，有效配置社會福利資源，使社會福利資金真正能夠為社會上那些有需求的弱勢人群提供有效的服務(wù)，從而為香港經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。

二是強(qiáng)調(diào)個人、家庭和社會責(zé)任。提倡“自力更生”、強(qiáng)調(diào)“個人要為家庭擔(dān)其責(zé)”，曾經(jīng)是香港社會長期以來流行的一種主流價值觀（黃黎若蓮，1995）。這種價值觀也直接反映在香港社會福利政策的制定上。如社會福利署推行的一項重要福利政策——“綜合社會援助計劃”，就是采用現(xiàn)金援助方式，協(xié)助有需要的家庭達(dá)到一定入息水平，以應(yīng)付生活上的基本需要。其中，對于那些身體健全、年齡在15～59歲的失業(yè)者或低收入者，政府則要求他們參加社會福利署管理下的“自力更生支持計劃”。該計劃通過提供個人就業(yè)服務(wù)，幫助他們自力更生，解決生活困難。其次是強(qiáng)調(diào)個人與家庭的責(zé)任。在香港特區(qū)行政長官的《施政報告》中曾多次提到:“關(guān)心長者,是每個家庭應(yīng)盡的責(zé)任,個人和家庭的責(zé)任亦至為重要?！雹俣ㄈA，1997，《1997年度香港行政長官施政報告》，香港政府一站通網(wǎng):http://www.gov.hk/為配合這種福利模式的實踐，香港特區(qū)政府創(chuàng)立了一個“個人、家庭及社區(qū)”三者互動的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)②香港社會服務(wù)聯(lián)會，2013，《家庭與小區(qū)服務(wù)概況》（2012年），http://www.hkcss.org,hk，并積極在其中做很多的教育及實踐工作，目的是讓三者承擔(dān)更多的社會福利責(zé)任。從香港社會福利制度體系中，不難看出，個人、社區(qū)與家庭之間的密切互動關(guān)系，其中，社區(qū)在實現(xiàn)社會救助、為有需要的人士提供家庭照顧、安老服務(wù)和殘障人士的康復(fù)服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。

三是奉行“多元主義”社會福利價值觀。香港近代以來的歷史，先后經(jīng)歷了長達(dá)99年的英總督統(tǒng)治下的“殖民時期”和1997年回歸中國以后的“一國兩制”“港人治港”兩個不同時期。這種歷史演變過程，決定了香港社會的政治、經(jīng)濟(jì)與文化上的多元主義價值取向。從20世紀(jì)60年代起，伴隨著經(jīng)濟(jì)起飛，香港根據(jù)自身的文化傳統(tǒng)、發(fā)展階段和制度結(jié)構(gòu)選擇了與發(fā)達(dá)國家和其他新興工業(yè)化國家或地區(qū)不同的設(shè)計理念。反映在港府的社會福利政策制定方面，香港政府社會福利的目標(biāo)，大多追求的是一些普世接受的信念及價值觀，即多元主義福利觀。一方面，西方基督教文化中有關(guān)同情弱者、“扶弱濟(jì)貧”的慈善價值觀對其社會福利價值觀的形成有較大影響。正如學(xué)者們所說的香港政府福利政策的重點是“扶老助弱”,即支持“受到挫折和遭遇不幸的人”（李翊駿，1997）。在香港，社會保障的整體目標(biāo)，是幫助社會上需要經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)援助的人士，應(yīng)付基本及特別的需要。另一方面，作為一個華人社會，回歸后的香港政府更多繼承了中國傳統(tǒng)文化中家庭倫理本位、尊崇“孝道”、自立自強(qiáng)，以及遇到困難家庭成員要“患難與共”的傳統(tǒng)福利價值觀。這一價值理念充分反映在社會福利署制定的“綜合社會援助計劃”（簡稱“綜援”）和“公共福利金計劃”、“公屋計劃”等方面，在這類計劃中，優(yōu)先考慮長者、高齡老人、兒童和殘障人士等弱勢群體的需要，給他們提供必要的生活補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼和相關(guān)援助服務(wù)。此外，從香港近年來社會福利政策的走向來看,回歸以前,港英政府奉行的是“自由主義”(liberalism)福利觀,即堅持市場的自我調(diào)節(jié)機(jī)制,政府僅在市場失靈的地方進(jìn)行有限的干預(yù)。因此,港英政府對社會福利的財政投入極其有限?；貧w以后，香港政府吸納了“新自由主義”(neoliberalism)思潮的基本理念,即強(qiáng)調(diào)依靠私人部門與市場力量來促進(jìn)全球化與區(qū)域化發(fā)展，同時較殖民時代的港英政府承擔(dān)了更多的社會福利責(zé)任。

四是忽視性別利益訴求、強(qiáng)化女性家庭角色。眾所周知，香港回歸中國以前,其殖民統(tǒng)治的背景，決定了港英政府的主要職責(zé)在于有效“管治”香港社會，即以最低下的成本投入維護(hù)其最為“有效”的社會管治。至于其社會福利政策能否縮小“貧富差距”、能否營造一個社會公平和性別平等的社會環(huán)境，均不屬于港英政府應(yīng)當(dāng)考慮的問題。在這種施政方針的指導(dǎo)下,港英政府一直堅持“補(bǔ)救性”的福利政策，即福利制度只會照顧那些“最不能自助的人”和那些“求助無門”的人（黃黎若蓮，2000）。回歸以后，隨著“港人自治”時代的到來，香港特區(qū)政府在制定社會福利政策時，并沒有克服或糾正“殖民時代”港英政府忽視性別需求和性別公平福利制度的缺陷。而且當(dāng)香港近年來多次遭遇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)低迷和失業(yè)率偏高的不利的發(fā)展形勢下，作為弱勢群體的廣大低收入女性的利益訴求，往往被忽視和被“邊緣化”。另一方面，政府公共福利政策中，又多次倡導(dǎo)低收入階層的女性“回到家庭”去，接受政府的低福利待遇，充當(dāng)家務(wù)勞動的提供者和家庭照顧者，以此來緩解政府居高不下的失業(yè)壓力。

三、內(nèi)地與香港社會福利政策對女性生存與發(fā)展的影響

（一）積極影響

首先，內(nèi)地與香港政府實施的社會福利政策，為女性就業(yè)和參與社會事務(wù)奠定了一定的基礎(chǔ)。新中國成立以來，隨著女性受教育水平的不斷提高，以及近年來女性受高等教育數(shù)量的不斷增長，為廣大女性尋求生存與發(fā)展空間，實現(xiàn)自我價值，提供了有利的社會環(huán)境。各行各業(yè)杰出女性層出不窮。同樣，香港回歸以后，特區(qū)政府為婦女提供教育和培訓(xùn)機(jī)會，成為提升婦女能力和讓女性充分參與社會各項事務(wù)的重要因素。據(jù)報道，目前在香港，越來越多的女性正涌入職場、躋身于社會名流①趙建華，2012，《女多男少，女性“光輝”照香港》，新聞網(wǎng)：http://www.news.163.com。香港特區(qū)政府統(tǒng)計處發(fā)布的統(tǒng)計結(jié)果顯示，2011年香港女性數(shù)量上已超過男性45.56萬人。20～59歲年齡段，女性在數(shù)量上占有絕對優(yōu)勢②香港婦女事務(wù)委員會，2011，《香港女性統(tǒng)計數(shù)字2011》，香港婦女事務(wù)委員會網(wǎng)：http://www.women.gov.hk③趙建華，2012，《女多男少，女性“光輝”照香港》，新聞網(wǎng)：http://www.news.163.com。擁有優(yōu)勢的香港女性，出任首長級公務(wù)員的數(shù)量也一路攀升。據(jù)記載，1996～2011年，女性擔(dān)任管理層公務(wù)員的數(shù)量從208人上升至414人。同期，男性管理層公務(wù)員的數(shù)量從1147人下降至843人。女性占所有公務(wù)員的比例也在逐漸增長③。

其次，隨著內(nèi)地與香港近年來社會福利水平的不斷提高，女性受高等教育人數(shù)的明顯增加，大大提升了女性在勞動力市場上的競爭力。近年來香港政府十分重視促進(jìn)婦女的福祉和權(quán)益，一直采取“三管齊下”的策略，即提供有利環(huán)境、提升能力和提供教育，讓婦女盡展所長，發(fā)揮潛能④中國新聞網(wǎng)：http://www.chinanews.com。據(jù)香港政府統(tǒng)計資料顯示，香港女性的勞動人口參與率由2000年的46.8%逐步上升至2010年的48.4%。另一方面，男性的勞動人口參與率則由2000年的73.5%下降至2010年的68.6%⑤香港婦女事務(wù)委員會，2011，《香港女性統(tǒng)計數(shù)字2011》，香港婦女事務(wù)委員會網(wǎng)：http://www.women.gov.hk。其次，已婚女性的就業(yè)率也在不斷提高。與2000年比較，2010年已婚女性在所有年齡組別(除了20～24歲和25～29歲的年齡組之外)的勞動人口參與率均有所增加，反映出較多女性婚后選擇留在勞動人口行列。與女性就業(yè)率提升的同時，在失業(yè)方面，女性失業(yè)人數(shù)一向較男性失業(yè)人數(shù)少。2010年，香港有61400名女性失業(yè)，失業(yè)率為3.6%；而同期男性則有99 800人失業(yè)，失業(yè)率為5.1%。女性失業(yè)率較男性為低，這對提高婦女在家庭和社會中的地位，無疑起到了積極作用。

第三，女性傳統(tǒng)家庭角色正日益被淡化。大批接受了教育的女性，涌入職場、參與公共事務(wù)。以香港為例，目前香港女性在社會各個領(lǐng)域已成為一股主流力量。其中，女性占據(jù)收入頗高的經(jīng)理及行政級人員、專業(yè)人員和輔助專業(yè)人員職位的百分比，由1993年的19.6%大幅上升至2011年的31.2%。盡管相同教育程度下，男性雇員的工資仍高于比女性，但兩者差距隨著教育程度的提升逐漸收窄①趙建華，2012，《女多男少，女性“光輝”照香港》，新聞網(wǎng)：http://www.news.163.com。其次，就社會和政治參與而言，香港特區(qū)行政會議15名非官方成員中有5名女性，公務(wù)員團(tuán)隊里的18名常任秘書長中一半是女性；女性職場領(lǐng)袖和專業(yè)精英亦日趨增多，香港超過四成五的注冊會計師、律師為女性獨立媒體，反映出香港女性參與公共事務(wù)的普遍性，女性社會地位日益提高。

最后，中國內(nèi)地推出的“生育保險計劃”，使生育與養(yǎng)老、醫(yī)療一樣，進(jìn)入社會保障體系范疇，確?！叭巳硕忌闷鸷⒆印雹谙沩?，2009，《“生育保險”解讀：繳費與報銷》，優(yōu)訊-中國網(wǎng)：http://www.china.com.cn/③香頌，2009，《“生育保險”解讀：繳費與報銷》，優(yōu)訊-中國網(wǎng)：http://www.china.com.cn/。在當(dāng)今中國內(nèi)地市場經(jīng)濟(jì)體制下，完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)女職工產(chǎn)假工資的方法，加大了婦女就業(yè)的難度，同時，也不利于企業(yè)的市場競爭。因此，通過生育保險制度的建立，將女職工生育費用負(fù)擔(dān)平均化，使用人單位均衡負(fù)擔(dān)生育保險基金，這對于促進(jìn)婦女就業(yè)，促進(jìn)各用人單位履行社會事務(wù)的義務(wù)③，具有重要意義。

（二）負(fù)面影響

近年來，香港在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力下，勞動市場被分割為兩個不同部分。一個是以高收入、高技術(shù)，擁有知識基礎(chǔ)勞工的“優(yōu)等勞動市場”(primary labor market)；而另一個則是以低收入、低技術(shù)和低知識基礎(chǔ)勞工的“次等勞動市場”(secondary labor market)。這一分割過程，進(jìn)一步加劇了香港既有經(jīng)濟(jì)“二元化”趨勢，使得貧窮與貧富懸殊的問題更加嚴(yán)重（黃洪，2007)。在勞動力市場出現(xiàn)社會排斥的情況下，廣大低收入階層的婦女、老人和傷殘人士更難以應(yīng)對失業(yè)及開工不足的狀況。而政府則在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力下，不斷縮減社會保障的支出。這使得香港社會弱勢群體的生存狀況不斷惡化、貧富差距不斷上升。如前所述，盡管香港女性成為政府低福利政策的主要受益人，但這些受到福利資助的低收入家庭的女性，卻因此受到香港社會輿論的嘲諷和歧視，從而降低了低收入家庭的女性申請福利補(bǔ)助金的良好愿望。以致于“不少基層勞工、老人及低收入女性寧愿在勞動市場上賺取微薄收入，也不愿領(lǐng)取社會福利署的綜合社會保障援計劃補(bǔ)貼?！贝朔N情況的發(fā)生，將導(dǎo)致出現(xiàn)更多在職（女性）貧窮的現(xiàn)象。而作為社會“安全網(wǎng)”的社會福利計劃也無法真正有效地幫助生活有困難的多數(shù)低收入階層的女性。

其次，香港社會福利政策制定過程中的“性別盲區(qū)”，以及對弱勢群體女性支持的有限性，一定程度上影響了女性的生存與發(fā)展。如社會福利分配不單是政府為弱勢社群提供制度性支持，它還包括政府給予高收入人士、財團(tuán)商賈的財政福利(如土地、特許經(jīng)營、利潤保證、稅項寬減等)。因此，不難發(fā)現(xiàn)，香港社會私有化的經(jīng)濟(jì)特征，決定了香港政府許多公共服務(wù)政策包括社會福利政策，都需要向支撐香港經(jīng)濟(jì)“半壁江山”的商界巨子、豪門顯貴們傾斜，以換取他們對政府的支持。這樣一來，政府在評估其公共政策的利弊時，首先要為其政策失誤所造成的損失“買單”的是那些資源缺乏、社會參與度低下的低收入群體。而相比于男性，女性更容易成為政府公共政策所忽視的利益群體。

第三，正如西方女性主義學(xué)者所揭示的，福利國家所推行的“補(bǔ)救型”福利制度，客觀上造成了讓更多的低收入家庭中的女性回歸家庭的理由，使她們心甘情愿地成為家庭的照顧者和家務(wù)勞動的提供者。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，無論中國大陸還是香港，職業(yè)女性離開工作崗位從事家務(wù)勞動的比例日益減少，但在香港仍有占43.6%的女性選擇在家庭料理家務(wù)。同樣，近年來隨著中國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致中國農(nóng)村留守婦女的數(shù)量不斷增長，據(jù)不完全統(tǒng)計，中國農(nóng)村60%以上的已婚婦女選擇留守家庭，承擔(dān)繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家務(wù)勞動。而料理家務(wù)正是眾多低收入女性不參與市場有酬勞動，收入低下、經(jīng)濟(jì)上難以獨立的主要原因。

第四，在內(nèi)地與香港“低福利、高就業(yè)”的社會福利政策導(dǎo)向下，許多職業(yè)女性成為職業(yè)性別隔離制度的犧牲品。盡管近年來內(nèi)地與香港女性在接受初級和高等教育方面的人數(shù)較10年前有了很大程度上的提高，女性勞動力進(jìn)入市場的比例日益增大。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，女性就業(yè)領(lǐng)域仍局限在一些服務(wù)業(yè)、行政部門和輔助專業(yè)等技術(shù)含量不高的行業(yè)。盡管少數(shù)女性憑借個人的才華，在某個領(lǐng)域取得了驕人的成就，實現(xiàn)了個人價值，但就廣大女性群體而言，由于職業(yè)的性別隔離制度，使得就業(yè)女性總體收入水平均較男性為低。香港作為一個國際化大都市，在經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型的當(dāng)今社會，政府福利政策更強(qiáng)調(diào)將社會福利進(jìn)一步推向個人承擔(dān)所謂“能者自付原則”。這使得許多受過高等教育的女性，為了尋求更好的發(fā)展機(jī)會，不得不付出更大的代價。例如，2013年4月，香港工會進(jìn)行的一項有關(guān)香港婦女幸福指數(shù)的問卷調(diào)查顯示：有22.3%的女性感到“精神壓力太大”，17.5%的女性感到自己有“健康問題”，這些問題是導(dǎo)致許多女性感到生活“不幸?！钡闹饕颉４送?，24.1%的女性感到“退休生活無保障”，17.1%的女性感到“自己或家人太長時間工作，見面少”，這些問題的存在正困擾著她們的生活。

四、結(jié)論與討論

其一，近三十年來，中國大陸經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級，加快了社會快速轉(zhuǎn)型，社會各階層對社會福利的需求日益增長，社會福利制度體系在不斷建立和健全中。受舊的計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府在制定社會福利政策過程中仍起主導(dǎo)作用。與香港相比，中國內(nèi)地的社會福利制度存在著福利水平低、覆蓋面小、資金投入不足和管理機(jī)制不健全等問題。社會福利制度表現(xiàn)為以最低生活保障為主體、以社會救助發(fā)展為主要特色。從女性主義社會性別視角來看，現(xiàn)有的中國大陸的社會福利政策體系中，盡管憲法中規(guī)定的男女平等的基本國策影響著社會福利政策的制定，但社會福利政策體系中仍就保留著一定程度上的國家父權(quán)主義色彩。性別平等的社會福利制度體系的形成還有相當(dāng)一段距離。

其二，與大陸相比，香港的社會福利制度建設(shè)起步早、制度體系比較完備，形成了政府與民間組織合作、全民共同參與的社會福利發(fā)展模式。社會福利政策的指導(dǎo)思想充分體現(xiàn)了“以人為本”、服務(wù)社會的價值理念。從社會性別視角分析香港的社會福利政策，不難發(fā)現(xiàn)，福利政策實施的“低福利、廣覆蓋”的政策導(dǎo)向、對低收入人群和社會弱勢群體生活上的支持與援助計劃，對降低廣大低收入階層的女性群體的生活成本、減輕她們的生活負(fù)擔(dān)發(fā)揮了積極的作用。香港社會福利政策中直接針對婦女群體的社會福利政策僅限于對家庭暴力行為和性暴力侵害行為受害者（女性）的權(quán)益保護(hù)和救助；公共服務(wù)方面實施的向家庭與兒童福利服務(wù)重點扶持政策，雖缺乏對性別利益需求的敏感性，但在香港各界婦女組織的推動下，這項援助計劃對香港社會各階層婦女解放和加快性別平等化進(jìn)程具有一定的促進(jìn)作用。

其三，香港與內(nèi)地社會福利政策盡管在社會福利政策的價值取向、女性所獲社會福利水平及影響因素等方面存在諸多差異，但兩地政府在社會福利政策制訂過程中所存在的性別盲點，卻成為大陸與香港社會福利政策制定不能滿足性別利益需求的共同制度缺陷。在此方面，香港社會福利署推出的以家庭為中心的服務(wù)政策，更強(qiáng)調(diào)已婚女性的家庭角色和家庭責(zé)任。如香港社會福利署通過實施一系列的家庭生活教育培訓(xùn)和推廣性活動，旨在維系和鞏固婦女的傳統(tǒng)家庭角色。這種公共政策制定的“性別盲區(qū)”，將對女性的生存與發(fā)展產(chǎn)生諸多不利影響。針對家庭面對眾多的危機(jī)及壓力的情況，如何加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和社會資本的建設(shè)、反對社會排斥、加強(qiáng)對女性照顧者的支持，以及對其權(quán)益的關(guān)注，應(yīng)納入日后兩地政府社會福利政策制定者的性別視角的關(guān)注點。

其四，中國內(nèi)地的社會保險，是以“單位”為依托建立起來的。這種狀況造成許多職業(yè)女性步入老年后，領(lǐng)取退休金和擁有醫(yī)療保險的人數(shù)少于男性。從現(xiàn)實的角度看,決定老人晚年生活水平的重要因素是養(yǎng)老金和醫(yī)療保險問題。而目前，中國大陸的養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度的制定并沒有適當(dāng)?shù)乜紤]性別差異問題。例如，爭議多年的女性退休年齡問題,至今仍未解決。女性退休年齡早,客觀上造成女性工資水平低,而養(yǎng)老保險繳費基數(shù)低、繳費年限短,從而造成女性養(yǎng)老金收入水平低下(朱冬梅，2008)。此外，在中國大陸，社會福利政策作為一個“普惠型”模式，目前僅限于城鎮(zhèn)地區(qū)，廣大的農(nóng)村地區(qū)還沒有實現(xiàn)全覆蓋。調(diào)查顯示，中國大陸目前仍存在著一定的性別歧視。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的制約，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間婦女的社會福利水平的發(fā)展也不平衡，中西部農(nóng)村婦女的受教育和健康狀況更需要改善。相比于城鎮(zhèn)婦女的福利待遇，內(nèi)地農(nóng)村女性所獲取的福利資源極為有限，這對于廣大農(nóng)村女性謀求個人的生存與發(fā)展空間，無疑將受到諸多不利影響。

[1]岑子彬，2010，《女性主義視角下的中國女性福利探究》，《牡丹江大學(xué)學(xué)報》第3期。

[2]黃黎若蓮，2000，《“福利國家”、“福利多元主義”和福利市場化》，《中國改革》第10期。

[3]黃黎若蓮,1995，《祖國大陸和香港社區(qū)照顧模式比較》，《社會工作研究》第5期。

[4]黃洪，2007，《誰制造了貧窮？—香港貧窮的成因與對策》，《香港明愛扶貧社區(qū)運動特刊》。

[5]劉春燕、羅觀翠，2010，《性別與福利— —對福利政策社會性別分析的評述》，《婦女研究論叢》第4期。

[6]劉繼同，2003，《婦女與福利:女性主義福利理論評介》，《婦女研究論叢》第4期。

[7]劉祖云、田北海，2008，《老年社會福利的香港模式解析》，《社會》第1期。

[8]李翊駿,1997，《近年香港社會福利政策的發(fā)展:以彭定康的施政為案例》，香港:中文大學(xué)香港亞太研究所。

[9]彭華民，2009，《西方社會福利理論前沿：論國家、社會、體制與政策》，北京：中國社會出版社。

[10]任春雷、朱琳琳,2004,《略論香港社會保障理念的選擇及其啟示》，《經(jīng)濟(jì)論壇》第17期。

[11]孫光德、董克用，2012，《社會保障概論》，北京：中國人民大學(xué)出版社。

[12]朱冬梅，2008，《老年人口生活及保障狀況性別差異分析》,《中華女子學(xué)院山東分院學(xué)報》第2期。

編輯/陳建平

C916

A

1672-4828(2014)06-0125-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.06.017

①本研究曾獲得2013年度香港中文大學(xué)崇基學(xué)院亞洲文化研究所的資助，在此深表感謝。