王理萬(wàn)

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

中央與地方財(cái)政分權(quán)的合憲性檢視

王理萬(wàn)

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

中國(guó)憲法不僅將“兩個(gè)積極性”條款作為調(diào)適中央與地方關(guān)系的一般原則，同時(shí)也通過(guò)憲法確立的“國(guó)家任務(wù)”、單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)以及權(quán)力分工等規(guī)范，為中央與地方財(cái)政分權(quán)確立了規(guī)則、界限和方法。憲法確立的“現(xiàn)代化建設(shè)”的國(guó)家任務(wù)要求最大限度釋放地方財(cái)政，以激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度創(chuàng)新。而中國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)限定了中央與地方財(cái)政分權(quán)的限度，要求財(cái)政分權(quán)必須保證中央對(duì)于地方財(cái)政的控制和監(jiān)管。同時(shí)，橫向分權(quán)與縱向財(cái)政分權(quán)互相牽制，體現(xiàn)為復(fù)雜的權(quán)力博弈形態(tài)。這要求對(duì)中央與地方財(cái)政分權(quán)進(jìn)行制度化規(guī)制，并最終導(dǎo)向公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

財(cái)政分權(quán)；合憲性；國(guó)家任務(wù)；單一制；橫向分權(quán)

中國(guó)政經(jīng)改革及其獲得的巨大成就，意味著對(duì)原有制度和規(guī)范的突破和改良，因此改革不僅有礙制度安定性和利益可預(yù)期性，甚至有違憲之虞。①其中爭(zhēng)議最為激烈的莫過(guò)于“國(guó)企改制”和“物權(quán)法”是否違憲的討論，深刻彰顯了轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度張力和人心安頓問(wèn)題。雖然學(xué)者們提出了“良性違憲”或“憲法變通”等理論，試圖緩和現(xiàn)實(shí)與規(guī)范之間的張力、并為改革的正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù)，但是這恰恰也從反向印證了改革對(duì)憲法文本和規(guī)范的背離。②“良性違憲”的觀點(diǎn)認(rèn)為，改革“雖然違背了當(dāng)時(shí)的憲法條文，但符合人民的根本利益，因而可稱之為良性違憲”；而“憲法變通”的觀點(diǎn)認(rèn)為“只要地方改革試驗(yàn)符合人權(quán)保障的原則，而且沒(méi)有損害任何全國(guó)性利益，即便其合法性乃至合憲性存在疑問(wèn)，地方試驗(yàn)仍應(yīng)受到寬容”。參見(jiàn)郝鐵川：《論良性違憲》，《法學(xué)研究》1996年第4期；張千帆：《憲法變通與地方試驗(yàn)》，《法學(xué)研究》2007年第1期。在此語(yǔ)境下，觀察中央與地方財(cái)政分權(quán)制度沿革的歷史，可以尤為鮮明地體現(xiàn)上述矛盾：無(wú)論是上世紀(jì)80年代的“財(cái)政包干”與“放權(quán)讓利”，抑或是上世紀(jì)90年代的“分稅制改革”，甚至是現(xiàn)今推行的財(cái)政“省直管縣”等改革舉措，均非以憲法為最終依據(jù)，甚至改革在一定程度上突破了憲法的成規(guī)。③有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為：“中央與地方之間財(cái)政權(quán)分配制度長(zhǎng)期不能納入憲法和法律的軌道上來(lái)，憲法和法律不能對(duì)分稅制度產(chǎn)生剛性制約作用，這不能不說(shuō)與社會(huì)主義憲政國(guó)家的根本要求相去甚遠(yuǎn)”。參見(jiàn)許多奇：《我國(guó)分稅制改革之憲政反思與前瞻》，《法商研究》2011年第5期。

對(duì)此情形，顯然不能用政治話語(yǔ)試圖遮蔽實(shí)質(zhì)問(wèn)題，但武斷作出合憲或違憲判斷也是不明智的，而是需要深入到憲法文本和規(guī)范之中，運(yùn)用憲法解釋和規(guī)范分析的方法，對(duì)中央與地方財(cái)政分權(quán)問(wèn)題作出憲法學(xué)的解答。①周剛志教授提出了“財(cái)政憲法釋義學(xué)”的概念，并將“合憲性推定”與“合憲性解釋”作為其基礎(chǔ)和路徑。參見(jiàn)周剛志：《財(cái)政憲法釋義學(xué)之理論構(gòu)建——部門(mén)憲法釋義學(xué)的研究路徑初探》，《稅務(wù)研究》2008年第10期。而事實(shí)上，我國(guó)憲法中規(guī)范中央與地方關(guān)系的條款并不多，其中最為直接的規(guī)范即為“兩個(gè)積極性”的原則規(guī)定。在此原則指導(dǎo)下，需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題是：如何在規(guī)范體系內(nèi)解釋“兩個(gè)積極性”的規(guī)定；是否有可能在憲法規(guī)范所確定的框架內(nèi)，對(duì)中央與地方財(cái)政分權(quán)的改革作出合憲性解釋；怎樣從憲法規(guī)范中解析出中央與地方財(cái)政分權(quán)的界限，并歸納處理該問(wèn)題的一般方法。

在憲法規(guī)范體系內(nèi)，除了“兩個(gè)積極性”的原則規(guī)定外，中央與地方財(cái)政分權(quán)問(wèn)題至少與以下規(guī)范存在聯(lián)系、構(gòu)成相互說(shuō)明或補(bǔ)正的關(guān)系：財(cái)政分權(quán)與憲法確立的“國(guó)家任務(wù)”之間存在“手段-目標(biāo)”的關(guān)聯(lián)；財(cái)政分權(quán)與單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)存在互為限制的關(guān)系；財(cái)政分權(quán)與橫向分權(quán)存在并立補(bǔ)正的關(guān)系。此外，財(cái)政分權(quán)的最終目的在于公民權(quán)利的保障，并且充分的公民權(quán)利（比如知情權(quán)、參與權(quán)與遷徙權(quán)）是財(cái)政分權(quán)發(fā)揮作用的前提。

因此，本文從以下方面對(duì)中央與地方財(cái)政分權(quán)進(jìn)行合憲性檢視：其一，中央與地方財(cái)政分權(quán)之于“國(guó)家任務(wù)”的達(dá)成和國(guó)家治理的關(guān)系；其二，單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式如何為財(cái)政分權(quán)設(shè)立界限；其三，縱向與橫向的權(quán)力分工之于財(cái)政分權(quán)的關(guān)系；其四，如何在憲法規(guī)范內(nèi)部為中央和地方財(cái)政分權(quán)確立界限與方法。

一、國(guó)家根本任務(wù)與財(cái)政分權(quán)

與西方憲政國(guó)家顯著不同，后發(fā)型國(guó)家的立憲行為本身即預(yù)設(shè)了目的性——無(wú)論目的是移植和建立更為先進(jìn)的政治制度，或是表述為人民整體的福祉利益，都確立了具體的目標(biāo)?！坝缮嫖C(jī)所引發(fā)的對(duì)于國(guó)家富強(qiáng)、民族復(fù)興的最深切關(guān)懷，是先進(jìn)知識(shí)分子能夠超出器物一端，實(shí)用地接受西方憲政最為重要的思想資源”。②王人博：《憲政的中國(guó)之道》，山東人民出版社2003年版，第5頁(yè)。此亦可以體現(xiàn)在中國(guó)憲法的文本中，并概括表述為：國(guó)家的根本任務(wù)是，沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。因此，包括中央與地方財(cái)政分權(quán)在內(nèi)的一切制度安排，必然是圍繞并服務(wù)于該根本任務(wù)的達(dá)成；對(duì)中央地方財(cái)政分權(quán)進(jìn)行合憲性檢視的首要步驟，應(yīng)該集中在其與國(guó)家任務(wù)的關(guān)系方面。

以“分稅制改革”為例，作為上世紀(jì)90年代中央與地方關(guān)系轉(zhuǎn)變的節(jié)點(diǎn)，實(shí)際上重新塑造與整合了中央與地方的權(quán)力分配。就此次改革的短期成效而言，顯然達(dá)到了其預(yù)設(shè)的目標(biāo)：首先，基本廓清了中央與地方財(cái)政權(quán)力的配置，從而為建立制度化的中央與地方關(guān)系提供了財(cái)政基礎(chǔ)；其次，通過(guò)建立系列配套制度為現(xiàn)代公共財(cái)政提供了制度基礎(chǔ)，包括了國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配體制、稅收管理體制、改進(jìn)預(yù)算編制等；再次，強(qiáng)化了中央的財(cái)政汲取能力，并建立了相對(duì)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；③相關(guān)研究表明，在分稅制改革之后，地方政府更加依賴中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以維持其預(yù)算平衡。See Peifeng Zhang & Victor Shih, 2008.Deficit Estimation and Welfare Effects after the 1994 Fiscal Reform in China: Evidence from the County Level, China and World Economy, Vol 16, No. 3, May-June, pp. 22-39.最后，分稅制為全國(guó)性公共產(chǎn)品的供給提供了資金支持，從而大規(guī)模、跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以展開(kāi)。事實(shí)上，包括“分稅制改革”在內(nèi)的中央與地方財(cái)政分權(quán)試驗(yàn)確實(shí)促進(jìn)了“現(xiàn)代化建設(shè)”的發(fā)展；這不僅包括了區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)繁榮，也涵蓋了地域性的制度創(chuàng)新。

（一）財(cái)政分權(quán)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力

經(jīng)濟(jì)學(xué)者通過(guò)對(duì)于財(cái)政數(shù)據(jù)的分析，指出了分稅制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系：對(duì)28個(gè)地區(qū)1986年-1992年和1994年-2002年的對(duì)比研究發(fā)現(xiàn)，分稅制改革顯著地改善了財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。④張晏、龔六堂：《分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第1期。此結(jié)果可以部分歸功于財(cái)政分權(quán)的優(yōu)勢(shì)所在：相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)權(quán)和稅收返還制度，促使地方政府有能力和動(dòng)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)；或許更重要的是，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，使得地方熱衷于通過(guò)專項(xiàng)資金進(jìn)行地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

對(duì)于財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)系，也可以通過(guò)“信息優(yōu)勢(shì)”的角度理解：即地方政府更能貼近該地的真實(shí)情況，了解當(dāng)?shù)匕l(fā)展的真實(shí)需要和居民的真實(shí)感受，由此所作出的決策也更加趨于理性化；而科層制度和文官體系使得中央政府的信息相對(duì)失真和匱乏，并且中央政府可以采取的手段往往具有單一性，因此中央決策往往偏離了正常需求。但是，該解釋模型對(duì)于中國(guó)實(shí)際情況的解釋具有局限性：由于直接選舉尚未真正實(shí)現(xiàn)，在很大程度上地方政府（尤其是省級(jí)政府）有著自身利益的訴求，此時(shí)，地方政府既非致力于維護(hù)中央政府權(quán)威與利益的“代理人”，亦非聽(tīng)命于當(dāng)?shù)剡x民負(fù)責(zé)的“地方性政府”，而蛻變?yōu)橐患?jí)獨(dú)立的利益主體。①關(guān)于地方政府的獨(dú)立利益傾向，在法學(xué)和政治社會(huì)學(xué)領(lǐng)域均有相關(guān)成果。參見(jiàn)苗連營(yíng),王圭宇：《地方“人格化”、財(cái)政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第3期；周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”—一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。因此，政績(jī)考核及官員升遷實(shí)際上成為促使官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿Γ?cái)政分權(quán)事實(shí)上為其施政提供了物質(zhì)保證和制度基礎(chǔ)，也使得政績(jī)考核更加簡(jiǎn)便易行。

同時(shí)，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性需要配合其他憲政制度和公民權(quán)利的落實(shí)，包括行政信息公開(kāi)、公民自由遷徙權(quán)、嚴(yán)格的行政責(zé)任制度等，而“在缺乏這些嚴(yán)格前提基礎(chǔ)之上的1994年分稅制改革使得財(cái)政分權(quán)過(guò)度，其弊端非常顯著”。②鄒恒甫、余志國(guó)：《分稅制改革、國(guó)企改制與過(guò)度分權(quán)》，http://www.caogen.com/blog/index.aspx?ID=64,草根網(wǎng)，2013年11月12日訪問(wèn)。這些弊端可以概括為：首先，中央財(cái)力的異常強(qiáng)大和地方財(cái)力弱勢(shì)形成鮮明對(duì)比，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范，并未出現(xiàn)預(yù)想中的公共產(chǎn)品供給的均等化趨勢(shì)，反而造成了地域性差異加大；其次，在財(cái)權(quán)劃分相對(duì)清晰的前提下，事權(quán)劃定卻相對(duì)模糊，導(dǎo)致中央與地方權(quán)力矛盾不斷加深，“財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一性問(wèn)題，集權(quán)與分權(quán)的平衡性問(wèn)題，始終困擾著中央與地方的關(guān)系處理”；③郭小聰：《集權(quán)與分權(quán).依據(jù)、邊界與制約》，《學(xué)術(shù)研究》2008年第2期。再次，由于缺乏配套制度的建設(shè)，比如預(yù)算透明和民主監(jiān)督，導(dǎo)致了財(cái)政效率的低下，重復(fù)建設(shè)和揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象難以禁絕；最終，上述問(wèn)題折射到中央與地方關(guān)系的維度上，形成了一幅斑駁錯(cuò)落的政治影像：中央財(cái)力的急速擴(kuò)張及其無(wú)所不能的表象，而實(shí)際上中央對(duì)于地方的控制能力和效果卻在遞減。

通過(guò)對(duì)于歷史上中央政府對(duì)于財(cái)政權(quán)限集中與下放的制度嚴(yán)格，可以概括出中國(guó)財(cái)政體制變遷的規(guī)律：過(guò)于財(cái)政分權(quán)在刺激各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)，由于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立暫時(shí)間接受到不利影響，或者出現(xiàn)低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，這種不利影響慢慢顯示的時(shí)候，中央層面又傾向于“收”，如此形成類(lèi)似于“一放就亂，一亂就收，一收就死”的格局，最后繼續(xù)考慮“放”的問(wèn)題。④周文興、章錚：《建國(guó)后中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響：一個(gè)假說(shuō)及檢驗(yàn)》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》2006年第1期。更有學(xué)者一針見(jiàn)血的指出，“中國(guó)的財(cái)政集權(quán)和分權(quán)是和中央與地方的政治權(quán)力變遷同步的”。⑤張千帆：《中央與地方財(cái)政分權(quán)——中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與出路》，《政法論壇》2011年第9期。

因此根本問(wèn)題可以歸結(jié)為中央政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的選擇：一方面必須調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，促使其將財(cái)政收入優(yōu)先用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)；另一方面，在財(cái)政分權(quán)的弊端充分顯現(xiàn)，或者分權(quán)限度超過(guò)中央政府的容忍范圍之外，又采取逐步收緊財(cái)政權(quán)限。因此建政之后的階段性政策均為該規(guī)律所支配，在分權(quán)與集權(quán)之間不斷徘徊：“放權(quán)讓利”（1956年）-“大規(guī)模下放”（1970年）-“財(cái)政分灶吃飯”（1980年）-“財(cái)政大包干”（1988年）-“分稅制改革”（1994年）-“積極財(cái)政政策”（1998）。

（二）財(cái)政分權(quán)對(duì)于地方制度創(chuàng)新的意義

單純的強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然是不夠全面的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)帶來(lái)地方政府治理方式的轉(zhuǎn)變，并且形成了眾多特色各異的“地方模式”。①值得注意的是，在關(guān)于“中國(guó)模式”是否存在的討論興起之時(shí)，關(guān)于“地方模式”的話語(yǔ)也悄然流行，其中頗具代表性的包括廣東模式、重慶模式、蘇南模式、浙江模式等。參見(jiàn)張杰：《地方模式：探索中國(guó)道路》，《財(cái)經(jīng)文摘》2012年第11期。財(cái)政分權(quán)喚醒了地方政府“主體意識(shí)”，并建立了獨(dú)立的征稅機(jī)構(gòu)（地稅局），因此財(cái)政分權(quán)事實(shí)上孕育著地方自治的因素?！暗胤阶灾螆F(tuán)體既是兼含經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)的政治組合，其需有獨(dú)立的財(cái)政體系，才能在某方面自給自足。換言之，唯有自給自足，方能有獨(dú)立的法律人格；否則動(dòng)輒依賴國(guó)家或其上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助，如何能獨(dú)立作為？”②趙永茂：《中央與地方權(quán)限劃分的理論與實(shí)踐》，翰蘆出版社1998年版，第20～21頁(yè)。

如果說(shuō)在單一制國(guó)家中的地方自治在一定程度上構(gòu)成了對(duì)于中央權(quán)威的挑戰(zhàn)，那么地方制度創(chuàng)新與此不同：地方政府的“先行試驗(yàn)”往往得到了中央的默許、認(rèn)可、甚至是鼓勵(lì)，中央政府也樂(lè)于通過(guò)地域性的實(shí)驗(yàn)形成較為成熟的經(jīng)驗(yàn)、并加以推廣。有學(xué)者通過(guò)對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、以及新興高新產(chǎn)業(yè)和工業(yè)園區(qū)等實(shí)例的考察，認(rèn)為“迫于內(nèi)外部壓力而進(jìn)行的財(cái)政分權(quán)以及其他相關(guān)改革賦予了地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力。從一個(gè)側(cè)面講, 分權(quán)過(guò)程實(shí)際上是中央政府根據(jù)制度創(chuàng)新比較優(yōu)勢(shì)的不同進(jìn)行的制度創(chuàng)新分工, 中央政府分工進(jìn)行那些更為基本層面的有關(guān)改革宏旨的制度創(chuàng)新, 而地方政府分工進(jìn)行那些更加具體的制度創(chuàng)新?！雹蹌⑷鹈?白永秀：《財(cái)政分權(quán)、制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》2007年第4期。

財(cái)政分權(quán)也必然驅(qū)動(dòng)區(qū)域性的行政體制創(chuàng)新，促進(jìn)了地方民主和公共參與的發(fā)展。④關(guān)于“中國(guó)模式”的基本認(rèn)知前提是，政治體制保持不變、而經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)；但是這種觀點(diǎn)忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來(lái)政治和行政變革的強(qiáng)烈訴求。See Montinola Gabriella, Yingyi Qian & Barry R.Weingast, 1995. Federalism, Chinese Style: The Politica Basis for Economic Success in China, World Politics, Vol.48, No.1.在全國(guó)范圍內(nèi)，公民個(gè)體對(duì)于決策制定和政策施行的影響微乎其微，事實(shí)上也缺乏有效的參與途徑；而地方事務(wù)事關(guān)公民切身利益，因此他們更有參與動(dòng)力。通過(guò)對(duì)于近年來(lái)地方性政治改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)性觀察，包括浙江溫嶺、廣東佛山、上海閔行等基層民主勃發(fā)之地也往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)——這些地區(qū)受惠于財(cái)政分權(quán)體制，地方財(cái)政凝聚了大量的公共財(cái)政資金，因此激發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c熱情、地方政府也發(fā)展出了形式多樣的參與機(jī)制（如參與式預(yù)算、民主議事會(huì)等），以釋放民主的參與熱情。其中邏輯關(guān)系是非常簡(jiǎn)單直接的：“決定一個(gè)社會(huì)公民是夠有參政的熱情和要求，主要不是公民的受教育程度，而是經(jīng)濟(jì)利益?！雹莶潭▌Γ骸稙槊裰鬓q護(hù)！——對(duì)當(dāng)前反民主理論的回答》，《中外法學(xué)》2007年第3期。

（三）“任務(wù)—手段”的合憲性檢視

中國(guó)《憲法》規(guī)定了“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為國(guó)家的根本任務(wù)，并且以“建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”為目標(biāo)。因此財(cái)政分權(quán)事實(shí)達(dá)成了上述任務(wù)和目標(biāo)的要求，在一定意義上調(diào)動(dòng)了“兩個(gè)積極性”。因此“任務(wù)—手段”的層面上，中央與地方財(cái)政分權(quán)的試驗(yàn)具有合乎憲法“目的性”的要素，因而獲得了初始上的正當(dāng)性。

正如上文分析所指出的，財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度創(chuàng)新目標(biāo)之間的互動(dòng)，存在諸多前置性的條件，以及存在時(shí)機(jī)的或然性?；蛟S經(jīng)驗(yàn)性的歸納，可以驗(yàn)證在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，二者之間存在著正相關(guān)的關(guān)系；但是，鑒于憲法任務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性，因此制度化的機(jī)制是必不可少的。

二、單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)為財(cái)政分權(quán)設(shè)立底限

對(duì)于中央與地方財(cái)政分權(quán)的討論，無(wú)論如何也無(wú)法繞過(guò)憲法規(guī)范確立的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)。雖然中國(guó)憲法并未言明國(guó)家結(jié)構(gòu)問(wèn)題，并且“由于特別行政區(qū)制度等原因，已并非屬于典型的單一制國(guó)家”，①林來(lái)梵：《憲法學(xué)講義》，法律出版社2011年版，第18頁(yè)。但是毫無(wú)疑問(wèn)，憲法文本中的國(guó)家機(jī)關(guān)建制確立了中央政府作為權(quán)力最終來(lái)源，因此仍保留了單一制的底色。事實(shí)上，在中國(guó)革命和建設(shè)的實(shí)踐過(guò)程中，治國(guó)的理念和方式可能會(huì)有所差異，但是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)似乎不可撼動(dòng)。從國(guó)家結(jié)構(gòu)整體特征，以及憲法明確的“多民族統(tǒng)一國(guó)家”的角度，財(cái)政分權(quán)勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生對(duì)于單一制結(jié)構(gòu)的威脅。

單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)與財(cái)政分權(quán)在兩個(gè)層面上存在暗合與齟齬：一方面，從國(guó)家治理的角度，財(cái)政分權(quán)體制及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度事實(shí)上成為中央政府管控地方的手段，從而強(qiáng)化了單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)；另一方面，財(cái)政分權(quán)體制事實(shí)上默認(rèn)了地方政府作為獨(dú)立的利益主體，進(jìn)而賦予地方政府一定的自主性，彌補(bǔ)了單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)中地方靈活性不夠的闕失。

（一）作為中央管控手段的財(cái)政分權(quán)

正如上文所述，在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)下，中央政府通過(guò)政治權(quán)威和宏觀調(diào)控，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷靈活地集中或分散財(cái)政權(quán)力，形成財(cái)政權(quán)力適度分權(quán)、而又不至于威脅到中央權(quán)威。雖然從規(guī)范和實(shí)踐情況的角度，財(cái)政分權(quán)的主動(dòng)權(quán)始終掌握在中央政府手中、具有很大的隨意性，并未形成中央與地方財(cái)政分權(quán)的制度化；但是相比通過(guò)“人事任免權(quán)”的“前現(xiàn)代式”治理方式，財(cái)政分權(quán)無(wú)疑是先進(jìn)與合理的。

事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)中央對(duì)地方的管理控制，是運(yùn)用最原始（短期來(lái)看亦是最有效）的方式來(lái)進(jìn)行的，即通過(guò)中央政府對(duì)于地方政府、上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的人事任命來(lái)實(shí)現(xiàn)的——這種非制度化的方式不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)地方的長(zhǎng)效治理，而且從長(zhǎng)期來(lái)看其邊際效用是遞減的?！爸醒胝ㄟ^(guò)人事任命的確控制了地方, 但這絲毫不意味著中央能夠?qū)Φ胤竭M(jìn)行有效的統(tǒng)治。對(duì)人事任命制度的過(guò)度依賴正是中央處理與地方關(guān)系的重要的誤區(qū), 也是兩者發(fā)生沖突的重要的根源。用人事制度來(lái)控制地方,其有效性是非常有限的?！雹卩嵱滥?、王旭：《論中央地方關(guān)系中的集權(quán)和民主問(wèn)題》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第3期。

有學(xué)者通過(guò)分析1953-1998年間中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，認(rèn)為在財(cái)政資金凈流入地區(qū)和財(cái)政資金凈流出地區(qū)之間存在著矛盾，對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也形成了不同的態(tài)度，并且通過(guò)地方政策來(lái)抵消或強(qiáng)化制度的影響。③黃肖廣：《1953-1998我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)分析》，《數(shù)理統(tǒng)計(jì)與管理》2005年第3期。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，中央對(duì)于該等地方的管控能力顯著加強(qiáng)；而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，亦必須依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。由于分稅制改革事實(shí)上加強(qiáng)了中央的財(cái)政能力，“將大量的資源與財(cái)力集中于中央政府，而中央政府自身并沒(méi)有如此大的支出需求；各級(jí)地方政府有繁重的事務(wù)及支出責(zé)任，卻又沒(méi)有與之相匹配的財(cái)稅收入作保障，這就造成了“財(cái)政上收、事權(quán)下移”的畸形格局。④方明：《分稅制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與國(guó)家理性——憲定央地關(guān)系之視角》，《公共管理高層論壇》2010年第2期。

因此，在這層意義上，以分稅制為標(biāo)志的財(cái)政分權(quán)事實(shí)上強(qiáng)化了中央通過(guò)財(cái)政手段對(duì)于地方的控制，且通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度化方式，使得這種控制更加趨于常態(tài)化，從而使單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)固。

（二）作為中央與地方權(quán)力博弈的財(cái)政分權(quán)

雖然分稅制較之于以前的“財(cái)政包干”制度，極大強(qiáng)化了中央的“財(cái)政汲取能力”，但是畢竟不能（事實(shí)上也無(wú)法）取消地方政府的財(cái)政。分稅制雖然在整體比例上，使得中央與地方力量對(duì)比的優(yōu)勢(shì)愈發(fā)分明，但是也從反面肯定了地方利益的正當(dāng)性。“財(cái)政分權(quán)趨勢(shì)改變了中央與地方的關(guān)系，即從過(guò)去的強(qiáng)制關(guān)系向協(xié)商關(guān)系過(guò)渡，中央與地方在各種經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上激烈地討價(jià)還價(jià)。地方政府雖然受中央領(lǐng)導(dǎo)，但中央?yún)s不能忽視地方利益。中央與地方在財(cái)政包干、外匯分成、企業(yè)承包等各種經(jīng)濟(jì)利益分配上，越來(lái)越多地通過(guò)協(xié)商談判確立。中央與地方的關(guān)系正逐漸向契約化發(fā)展?！雹偻跷娜A：《中央與地方政府財(cái)政關(guān)系的博弈行為分析》，《社會(huì)科學(xué)研究》1999年第2期。

事實(shí)上，隨著地方政府治理方式的多元化，特別是“土地財(cái)政”的興起強(qiáng)化了地方政府的財(cái)政實(shí)力，形成了地方財(cái)政與單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的內(nèi)在緊張。因此在中央與地方財(cái)政分權(quán)的“零和博弈”中，地方政府必然據(jù)理力爭(zhēng)，維護(hù)自身的利益。有學(xué)者敏銳地認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題：“地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所形成的利益必然尋求政治上的認(rèn)同和保護(hù)。經(jīng)濟(jì)權(quán)力的擴(kuò)張，改變了地方在國(guó)家結(jié)構(gòu)體系中的法律角色，使地方由中央集權(quán)體制下的中央政府的附庸轉(zhuǎn)而變成了代表自身利益和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的法律主體?！雹谕跏罎骸墩搯我恢浦袊?guó)的財(cái)政聯(lián)邦制——以中央與地方財(cái)政關(guān)系為視角》，《北方法學(xué)》2010年第5期。

地方政府成為獨(dú)立的利益主體，并且其在地方事務(wù)的自主權(quán)力構(gòu)成了對(duì)于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)的潛在沖擊——但是至少?gòu)哪壳皝?lái)看，這種沖擊還保持在可控范圍之內(nèi)。這不僅與我國(guó)的權(quán)力集中的政治體制、以及高度統(tǒng)一化的執(zhí)政黨結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系；更為重要的是，在這場(chǎng)博弈中以復(fù)數(shù)出現(xiàn)的地方政府并非統(tǒng)一整體，而是各自為政且利益沖突的個(gè)體，因此單獨(dú)的地方政府很難真正改寫(xiě)既有格局。在分稅制施行之初，很多學(xué)者（包括國(guó)外觀察家）在興致勃勃地談?wù)撝袊?guó)式的“財(cái)政聯(lián)邦主義”，③See Roy Bahl &Jorge Martinez-Vazquez, 2006. Fiscal Federalism and Economic Reform in China, Federalism and Economic Reform: International Perspectives, Cambridge University Press, pages249-300.但是隨著該制度深入開(kāi)展及成效逐步顯現(xiàn)，該理論漸趨沉寂，這也映射了現(xiàn)實(shí)狀況的演變。

（三）“手段—影響”的合憲性檢視

中央與地方財(cái)政分權(quán)受制于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，單一制強(qiáng)調(diào)中央政府的至高權(quán)威，包括了對(duì)于財(cái)政資源的掌控。在中國(guó)財(cái)政分權(quán)的實(shí)踐中，分稅制事實(shí)上強(qiáng)化了中央政府對(duì)于財(cái)政的汲取能力，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度形成了對(duì)于地方政府的有效管控；與此同時(shí)，雖然地方政府儼然成為獨(dú)立利益主體，并在諸多層面上展開(kāi)與中央政府的財(cái)政博弈，但是由于力量懸殊和分化不可能構(gòu)成對(duì)于單一制國(guó)家機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)沖擊。

因此，對(duì)目前財(cái)政分權(quán)的實(shí)踐觀察，其影響并未溢出憲法所確定的國(guó)家機(jī)構(gòu)框架，在“手段—影響”的層面具有合憲性。即使如此，我們?nèi)孕枵J(rèn)識(shí)到單一制框架內(nèi)的地方自治同樣具有重要的憲法價(jià)值，特別是目前直接選舉的層級(jí)有限，并由此造成的“合法性倒置”（地方政府由于直接選舉而獲得比中央政府更強(qiáng)的民意合法性），此時(shí)通過(guò)憲法解釋和制定基本法律的方式明確中央與地方財(cái)政權(quán)限就十分必要了。

三、縱向與橫向分權(quán)之于財(cái)政分權(quán)的關(guān)系

在憲法規(guī)范和憲法學(xué)理論中，分權(quán)不僅包括了中央與地方在縱向上的權(quán)力劃分，也同時(shí)包括了各級(jí)政府（尤其是中央政府）的橫向權(quán)力分工：一般包括立法、行政與司法三種典型權(quán)力型態(tài)?！安徽搩煞N分權(quán)的具體結(jié)構(gòu)有什么差異，它們都指向限制權(quán)力的一個(gè)端點(diǎn)。這種分權(quán)的制度化安排是現(xiàn)代政治的獨(dú)特后果?！雹苋蝿骸稇椪謾?quán)視野中的央地關(guān)系》，《學(xué)?！?007年第1期。

雖然對(duì)于兩種分權(quán)的分別探討已經(jīng)非常深入，但是如何理解和把握二者的關(guān)系，特別是中央與地方財(cái)政分權(quán)和橫向分權(quán)的關(guān)系，這并未引起足夠的關(guān)注。從憲法文本和規(guī)范的角度觀察，兩種分權(quán)體制存在兩種互動(dòng)形態(tài)：一方面，橫向分權(quán)中的立法、司法與行政構(gòu)成了對(duì)中央與地方財(cái)政分權(quán)的制約，使其保持在必要界限之內(nèi)；另一方面，中央與地方的財(cái)政分權(quán)，使得作為“臨摹”中央政府橫向分權(quán)的地方政府各個(gè)權(quán)力分支，同樣難免沾染了獨(dú)立傾向。

（一）橫向分權(quán)對(duì)于財(cái)政分權(quán)的約束

在中央政府的權(quán)力分為立法、司法和行政權(quán)力的同時(shí)，在上述權(quán)力分支中，都預(yù)設(shè)了對(duì)于財(cái)政分權(quán)的保留或抑制因素。從立法權(quán)的角度而言，我國(guó)《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》中規(guī)定了全國(guó)人大“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況”，地方人大“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況”，這意味著，在理論上全國(guó)人大不但需要審批中央本級(jí)財(cái)政預(yù)算，而且有權(quán)審批全國(guó)各級(jí)財(cái)政預(yù)算；同時(shí)，上級(jí)人大不僅享有對(duì)于本級(jí)財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)，同時(shí)也享有對(duì)其區(qū)域范圍內(nèi)各級(jí)財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)。雖然在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作上，對(duì)于地方及下級(jí)財(cái)政預(yù)算審查并未真正實(shí)施（是不愿而非不能），但無(wú)疑是享有該權(quán)限的。這意味著，雖然財(cái)政分權(quán)會(huì)形成地方財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立，但是仍從根本上受制于中央管控。

從司法權(quán)的角度而言，通過(guò)統(tǒng)一法制建立起來(lái)的司法系統(tǒng)，以及相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)體制，勢(shì)必產(chǎn)生規(guī)制財(cái)政分權(quán)的效果。特別是由于中央司法機(jī)關(guān)享有的司法解釋權(quán)，以及現(xiàn)行行政訴訟體制下法院對(duì)于“規(guī)章以下”的規(guī)范性文件的實(shí)質(zhì)審查權(quán)，因此中央政府可以運(yùn)用司法手段形成對(duì)于地方財(cái)政的監(jiān)督，有針對(duì)性調(diào)整地方財(cái)政來(lái)源與公民權(quán)利的沖突。以“土地財(cái)政”為例，法院通過(guò)對(duì)于拆遷行為合法性評(píng)價(jià)，構(gòu)成了對(duì)于地方財(cái)政來(lái)源的限制與矯正。

行政權(quán)對(duì)于財(cái)政分權(quán)的控制更加明顯、也更加直接?！稇椃ā反_立了行政權(quán)的直接領(lǐng)導(dǎo)體制：地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。因此，在財(cái)權(quán)的劃分上，中央政府會(huì)盡量將優(yōu)質(zhì)稅源歸入“中央稅”的范疇；在事權(quán)的劃分上，又通過(guò)科層制的管理體制將行政目標(biāo)逐級(jí)分解下放。此外“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”要求地方進(jìn)行相當(dāng)比例配套資金，實(shí)際上是“責(zé)任下移”；現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)體制和官員升遷模式，又促使地方政府盡量迎合中央政府的要求。

因此從橫向分權(quán)的各個(gè)權(quán)力分支觀察，橫向分權(quán)構(gòu)成了對(duì)于財(cái)政縱向分權(quán)的有力約束，從而保證中央政府對(duì)于地方政府、上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的財(cái)政管控。

（二）地方性權(quán)力的獨(dú)立利益傾向

與地方政府成為獨(dú)立利益主體的傾向一致，作為地方權(quán)力分支的立法、司法和行政必然也沾染了獨(dú)立性傾向，這種傾向是對(duì)于中央與上級(jí)管控的合理反應(yīng)與理性背離——雖然從地方代議制的政府構(gòu)造來(lái)看，這種獨(dú)立傾向是無(wú)可厚非的，地域化的權(quán)力可以保護(hù)該地利益并且提高當(dāng)?shù)馗?jìng)爭(zhēng)力——但是從中央政府的角度而言，顯然有損中央的管控能力、破壞了統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則、且產(chǎn)生了負(fù)外部性效應(yīng)。

以司法權(quán)的地方化傾向?yàn)槔?，在涉及到?dāng)?shù)乩鏁r(shí)，法院往往作出有利于地方（往往是政府或企業(yè)）的判決?！八痉?quán)地方化導(dǎo)致司法上的地方保護(hù)主義盛行, 加劇了地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)封鎖和市場(chǎng)分割,妨礙了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一、公平、規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善?！雹偻跣瘢骸抖糁扑痉ǖ胤交瘍A向》，《紅旗文稿》2001年第19期。這說(shuō)明，作為地方主要稅收來(lái)源的企業(yè)，可以通過(guò)地方化的司法獲得不正當(dāng)?shù)谋幼o(hù)，從而保證了地方財(cái)政。

（三）“手段—手段”的合憲性檢視

橫向分權(quán)與財(cái)政縱向分權(quán)的互動(dòng)關(guān)系并未引起學(xué)者的足夠關(guān)注，但是二者之間的糾葛是客觀存在的。在中央政府層面，通過(guò)橫向分權(quán)形成的權(quán)力分支、以及賦予各個(gè)分支以相當(dāng)?shù)臋?quán)力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于財(cái)政分權(quán)的約束。與此對(duì)應(yīng)，作為地方政府分支的橫向分權(quán)體系，雖然在結(jié)構(gòu)上“臨摹”了中央體制，但是由于利益的分殊，實(shí)際上成為地方財(cái)政分權(quán)的利益維護(hù)者。

從憲法規(guī)范的內(nèi)部視角觀察，這種構(gòu)成矛盾的現(xiàn)實(shí)狀況，不僅是“兩個(gè)積極性”原則在現(xiàn)實(shí)中的抵牾，更加重要的是，財(cái)政分權(quán)意味著“條塊矛盾”不僅反映為中央與地方的博弈，而且可以折射到國(guó)家權(quán)力的每個(gè)側(cè)面。與財(cái)政分權(quán)相配套的橫向分權(quán)，使得作為地方政府“雙重代理人”的角色表露無(wú)遺。“正是由于‘地方積極性’的充分發(fā)揮和地方政府的全方位介人, 才使得中央—地方關(guān)系、地方—地方關(guān)系混亂, 使得‘諸侯經(jīng)濟(jì)’成為現(xiàn)行體制下總量膨脹和結(jié)構(gòu)失衡的焦點(diǎn)?！雹贄罟獗螅骸兜胤椒謾?quán):中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主體模式及其政治含義》，《開(kāi)放時(shí)代》1995年第1期。

因此，作為實(shí)現(xiàn)憲法任務(wù)的分權(quán)手段之間存在聯(lián)系與張力，中央與地方財(cái)政分權(quán)作為縱向分權(quán)的一種具體形式，在憲政實(shí)踐中與其他分權(quán)方式（尤其是橫向權(quán)力分工）處于不同位階。在實(shí)踐中，憲法確定的根本的橫向權(quán)力分工也構(gòu)成對(duì)財(cái)政分權(quán)的限制，避免財(cái)政分權(quán)對(duì)其他權(quán)力的消極“外部效應(yīng)”，這顯然符合憲法規(guī)范所確立的原則。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，中國(guó)憲法文本確立了“兩個(gè)積極性”的原則作為調(diào)適中央與地方關(guān)系的原則，并且在規(guī)范和制度上落實(shí)為以下內(nèi)容：首先，憲法確立的“現(xiàn)代化建設(shè)”的國(guó)家任務(wù)要求最大限度釋放地方財(cái)政，以激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度創(chuàng)新；其次，中國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)限定了中央與地方財(cái)政分權(quán)的限度，要求財(cái)政分權(quán)必須保證中央對(duì)于地方財(cái)政的控制和監(jiān)管；再次，橫向分權(quán)與縱向財(cái)政分權(quán)互相牽制，體現(xiàn)為復(fù)雜的權(quán)力博弈形態(tài)。因此，我們需要進(jìn)一步追問(wèn)，中央與地方財(cái)政分權(quán)的規(guī)范界限何在，可資利用的憲政技藝又何處可循？

從比較研究的角度觀察，同樣作為單一制國(guó)家的法國(guó)和日本在財(cái)政分權(quán)方面的經(jīng)驗(yàn)頗有借鑒價(jià)值。法國(guó)雖然實(shí)行一定程度的財(cái)政分權(quán)，但是中央政府具有完全的主動(dòng)權(quán)：法國(guó)地方財(cái)政支出的半數(shù)來(lái)自中央撥款，地方政府的支出規(guī)模十分有限；稅源穩(wěn)定的稅種全集中為中央管理，地方不參與分成；地方預(yù)算的編制和執(zhí)行受中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督。②谷茵、王振海：《法國(guó)地方財(cái)政析論》，《理論月刊》2003年第11期。而日本則具有一定程度的“財(cái)政聯(lián)邦主義”的色彩，旨在推進(jìn)地方自治：稅收劃分為國(guó)稅和地方稅，國(guó)稅由中央或中央派出的機(jī)關(guān)直接征收，地方稅則由都道府縣和市町直接征收；中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付從宏觀上調(diào)節(jié)、控制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小地區(qū)間差距，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政收入的20%左右。③丁穎、師穎新,戶泉巧：《“二戰(zhàn)”以來(lái)的日本財(cái)政分權(quán)改革》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第5期。

借鑒上述單一制國(guó)家財(cái)政分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，我們可以相對(duì)具體的劃分中央與地方財(cái)政分權(quán)的界限。首先，需要明確劃分中央與地方的財(cái)政來(lái)源，確保中央政府的主動(dòng)權(quán)，稅種和稅率只能由中央政府確立，明確各稅種的征收主體，逐步落實(shí)“稅收法定”的現(xiàn)代政治原則。其次，事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)詳盡具體，避免中央與地方政府的職責(zé)重合造成的財(cái)政浪費(fèi)。再次，實(shí)行財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)格匹配，扭轉(zhuǎn)目前“收支倒掛”的困境，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。最后，在憲政框架內(nèi)應(yīng)允許中央與地方財(cái)政權(quán)限存在必要彈性，因應(yīng)政經(jīng)狀況作出適時(shí)調(diào)整。

與此相應(yīng)，中央與財(cái)政分權(quán)也應(yīng)重視配套方法和機(jī)制的應(yīng)用，這至少包括制度和權(quán)利兩個(gè)層面。一方面，通過(guò)橫向分權(quán)控制縱向分權(quán)，利用人民代表大會(huì)對(duì)于預(yù)算的審查權(quán)、建立統(tǒng)一的司法審查機(jī)制、行政科層的管控的方式，保證單一制體制下的財(cái)政分權(quán)。另一方面，保障公民的遷徙權(quán)，使得公民可以通過(guò)自由遷徙選擇優(yōu)質(zhì)的地方性財(cái)政體制，形成地方財(cái)政體制的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；保障公民的參與權(quán)和知情權(quán)，使公民有機(jī)會(huì)參與并受惠于財(cái)政體制——畢竟，公民權(quán)利保證和落實(shí)是財(cái)政分權(quán)的前提和目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院

2013-12-13