丁曉華

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

涉自貿(mào)區(qū)行政行為對(duì)法院司法審查的新挑戰(zhàn)

丁曉華

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

政府職能的適時(shí)轉(zhuǎn)變，是自貿(mào)區(qū)能否順利發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過(guò)行政訴訟構(gòu)建的司法審查體制，給因政府行政行為受到不利影響的公民、法人和其他組織提供救濟(jì)的機(jī)會(huì)，及時(shí)糾正不合法或不合理的行為，是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化的保障。

自由貿(mào)易；自由貿(mào)易區(qū)；綜合執(zhí)法；司法審查；上海

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)將在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)投資貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開(kāi)放，而在行政管理領(lǐng)域，也將深化行政管理體制改革，創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，完善法制。在政府管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，法院對(duì)行政行為的司法審查，也應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變思路，為自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)監(jiān)管改革提供司法保障。本文將對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)幾類(lèi)重要的行政行為型態(tài)作出預(yù)測(cè)，分析其對(duì)法院當(dāng)前司法審查標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的若干挑戰(zhàn)，并探索法院應(yīng)對(duì)涉自貿(mào)區(qū)行政爭(zhēng)議的審判思路和對(duì)策。

一、涉自貿(mào)區(qū)行政行為類(lèi)型

自由貿(mào)易區(qū)的“自由”并不等于行政管理的缺失。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，傳統(tǒng)的行政管理行為數(shù)量將大幅減少，但信息公開(kāi)、行政許可等行政服務(wù)行為的數(shù)量將大幅增長(zhǎng)，同時(shí)基于對(duì)行政效率的承諾，將出現(xiàn)綜合執(zhí)法、集中執(zhí)法等新型執(zhí)法方式。

在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，可能起訴至法院的行政行為，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為如下幾類(lèi)：

（一）根據(jù)執(zhí)法主體層級(jí)進(jìn)行的分類(lèi)

1.自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的行政行為。根據(jù)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《管理辦法》”），上海市政府專(zhuān)門(mén)成立自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)，具體落實(shí)自貿(mào)區(qū)改革任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。管委會(huì)在法律性質(zhì)上屬于市政府的派出機(jī)構(gòu)，行政行為將以不可訴的抽象行政行為為主，但管委會(huì)在行政管理過(guò)程中，也將對(duì)某些具體事務(wù)作出核準(zhǔn)、公開(kāi)等行為。根據(jù)《管理辦法》附件之規(guī)定，管委會(huì)承擔(dān)了15項(xiàng)不同領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)，同時(shí)管委會(huì)對(duì)于履職過(guò)程中制作或者獲取的政策內(nèi)容、管理規(guī)定、辦事程序及規(guī)則等信息負(fù)有公開(kāi)的義務(wù)。因此，對(duì)于管委會(huì)作出的屬于行政許可類(lèi)的審批或不予核準(zhǔn)行為、信息公開(kāi)行為或不予公開(kāi)行為，利害關(guān)系人可以起訴至法院，要求法院進(jìn)行司法審查。

2.管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政行為。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是最主要的行政執(zhí)法主體。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使城管、文化領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，同時(shí)集中行使原由上海市規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)、住房保障房屋管理、環(huán)境保護(hù)、民防、人力資源社會(huì)保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品藥品監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)部門(mén)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章行使的行政處罰權(quán)，包括與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政檢查權(quán)。利害關(guān)系人對(duì)管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的上述行政行為不服的，均可以向法院提起行政訴訟。

3.駐區(qū)辦事機(jī)構(gòu)的行政行為。根據(jù)《管理辦法》，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門(mén)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)辦事機(jī)構(gòu)，依法履行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)監(jiān)管和行政管理的職責(zé)。對(duì)于上述辦事機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)監(jiān)督和管理過(guò)程中作出的具體行政行為，利害關(guān)系人也有權(quán)訴至法院。

此外，根據(jù)《管理辦法》，上海市有關(guān)部門(mén)和浦東新區(qū)政府按照各自職責(zé)，承擔(dān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)其他行政事務(wù)。因此，對(duì)于新區(qū)政府和上海市有關(guān)部門(mén)在自貿(mào)區(qū)行政事務(wù)中作出的具體行政行為，如符合我國(guó)行政訴訟的受案范圍，也可以成為可訴的行政行為。

（二）根據(jù)執(zhí)法主體數(shù)量進(jìn)行的分類(lèi)

1.共同行政行為。共同行政行為是兩個(gè)或兩個(gè)以上行政主體以共同名義作出的行政行為。共同行為的內(nèi)容往往同時(shí)涉及共同主體的職權(quán)范圍。自貿(mào)區(qū)《管理辦法》規(guī)定的“一口受理機(jī)制”充分體現(xiàn)了共同行政行為的特點(diǎn)。該機(jī)制將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)和管委會(huì)的職權(quán)融合在一起，共同建立外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)（備案）以及企業(yè)設(shè)立（變更）“一表申報(bào)、一口受理”的工作機(jī)制。具體操作方式是由工商部門(mén)統(tǒng)一接收申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料，統(tǒng)一向申請(qǐng)人送達(dá)有關(guān)文書(shū)。

2.單獨(dú)行政行為。單獨(dú)行政行為是僅由一個(gè)行政主體作出的具體行政行為。如前所述，管委會(huì)的行為以抽象行政行為為主，但也承擔(dān)了在行政管理事務(wù)中作出具體行政行為的義務(wù)，包括行政許可、信息公開(kāi)等，這些行為均是管委會(huì)的單獨(dú)行政行為。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，傳統(tǒng)的行政行為如行政處罰、行政強(qiáng)制等由管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使，該綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)行使了城管、規(guī)土、建設(shè)、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域的職權(quán)。此類(lèi)集中執(zhí)法行為，如僅以綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)一家名義作出，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)仍然是單獨(dú)行政行為。

（三）根據(jù)行政行為內(nèi)容進(jìn)行的分類(lèi)

1.行政處罰和行政強(qiáng)制措施。行政處罰是法定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織給予的一種制裁。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的行政處罰和行政強(qiáng)制措施主要由管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出，行為的構(gòu)成要件與其他區(qū)域并無(wú)本質(zhì)不同，但執(zhí)法主體集中于管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)一家，因而具有一定的特殊性。

2.信息公開(kāi)。自貿(mào)區(qū)承諾公開(kāi)的信息包括三類(lèi)，管理信息、執(zhí)法檢查信息和企業(yè)信用信息?！豆芾磙k法》規(guī)定，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的政策內(nèi)容、管理規(guī)定、辦事程序及規(guī)則等管理信息，應(yīng)由管委會(huì)和有關(guān)部門(mén)予以公開(kāi)；執(zhí)法檢查信息由執(zhí)法檢查部門(mén)予以公開(kāi)，如果涉及食品藥品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)的，還應(yīng)當(dāng)公開(kāi)處理進(jìn)展情況；企業(yè)信用信息在自貿(mào)區(qū)也被納入公開(kāi)領(lǐng)域，成為推行守信激勵(lì)和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要部分。自貿(mào)區(qū)的信息公開(kāi)內(nèi)容已經(jīng)超越國(guó)務(wù)院《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的范圍，凸顯了自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政管理方式的公開(kāi)、透明與高效。如當(dāng)事人因其違反上述承諾提起訴訟的，法院應(yīng)督促其履行承諾的信息公開(kāi)義務(wù)。

3.備案行為。自貿(mào)區(qū)內(nèi)政府職能的重大改變，就是取消一系列傳統(tǒng)的行政審批，將審批管理改為備案管理，從而實(shí)現(xiàn)投資貿(mào)易從管制向自由的轉(zhuǎn)變。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院調(diào)整的行政審批目錄，備案管理的內(nèi)容包括外資企業(yè)、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)的設(shè)立、分立、合并、經(jīng)營(yíng)期限、解散、章程重大變更等合計(jì)11個(gè)領(lǐng)域。備案管理不等于消極管理，如果備案行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的，也可能被訴至法院。

除了上述行為，自貿(mào)區(qū)內(nèi)還可能出現(xiàn)行政征收、行政征用、行政確認(rèn)、行政裁決、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)償?shù)绕渌稍V的行政行為，這些行為與自貿(mào)區(qū)特色關(guān)聯(lián)度不大，在此不一一贅述。

二、法院司法審查面臨的挑戰(zhàn)

（一）自貿(mào)區(qū)行政訴訟被告身份復(fù)雜，難以辨別

如前所述，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)能夠作出可訴具體行政行為的主體，既包括管委會(huì)本身，又包括管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，既包括專(zhuān)門(mén)派駐至區(qū)內(nèi)的辦事機(jī)構(gòu)，又包括按照各自職責(zé)承擔(dān)自貿(mào)區(qū)其他行政事務(wù)的市有關(guān)部門(mén)和浦東新區(qū)政府。在執(zhí)法形態(tài)上，既有集中執(zhí)法，又有共同執(zhí)法和單獨(dú)執(zhí)法。在執(zhí)法權(quán)限上，既有受委托進(jìn)行的執(zhí)法行為，又有經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法行為。因此，涉自貿(mào)區(qū)的行政訴訟，如何準(zhǔn)確界定被告，是法院首先要面臨的難點(diǎn)。

以管委會(huì)和管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為例。根據(jù)《管理辦法》，管委會(huì)為市政府派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)最高院《司法解釋》，對(duì)行政機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)作出的行為，應(yīng)視具體情形確定不同被告，因而自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作出的具體行政行為，可能是以管委會(huì)本身為被告，也可能是以市政府為被告。另外，從《管理辦法》附件來(lái)看，管委會(huì)承擔(dān)的行政審批事項(xiàng)，實(shí)質(zhì)是大量的受委托行為。如投資管理部門(mén)委托的企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)、商務(wù)管理部門(mén)委托的外商投資企業(yè)設(shè)立和變更審批。根據(jù)《行政訴訟法》及最高院《司法解釋》，由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，是否也仍然要以委托機(jī)關(guān)為被告？如果是，對(duì)管委會(huì)根據(jù)《管理辦法》附件作出的行政行為，當(dāng)事人可能面臨著要以國(guó)家投資管理部門(mén)、商務(wù)管理部門(mén)為被告起訴的情況。

就管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，對(duì)其法律性質(zhì)和地位應(yīng)當(dāng)如何考量，也值得深思。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織。管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不是行政機(jī)關(guān)，但是否是《行政訴訟法》意義上由法律、法規(guī)授權(quán)的組織？從該機(jī)構(gòu)的成立情況來(lái)看，該執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)《管理辦法》規(guī)定而成立，其職責(zé)范圍來(lái)自《管理辦法》的授權(quán)，但《管理辦法》本身既不是法律也不是法規(guī)，而是規(guī)章。由規(guī)章授權(quán)的組織，能否成為行政訴訟的被告，《行政訴訟法》并沒(méi)有給予明確的答案。從《司法解釋》的規(guī)定來(lái)看，符合一定條件的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也可以成為被告。管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然是管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但管委會(huì)本身不是行政機(jī)關(guān)，而是派出機(jī)構(gòu)，對(duì)于派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)所作的具體行政行為，誰(shuí)應(yīng)當(dāng)成為被告，無(wú)論是《行政訴訟法》還是《司法解釋》均未作出規(guī)定。

另外，自貿(mào)區(qū)“一表申報(bào)、一口受理”工作機(jī)制融合了多個(gè)行政主體的職權(quán)和行為，一旦發(fā)生行政爭(zhēng)議，如何知曉哪個(gè)環(huán)節(jié)存在問(wèn)題，應(yīng)以產(chǎn)生具體問(wèn)題的行政機(jī)關(guān)為被告，還是以所有涉及窗口服務(wù)的行政機(jī)關(guān)為被告，也將難以判斷。

（二）自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件層級(jí)多樣，法律適用面臨挑戰(zhàn)

我國(guó)行政訴訟主要是對(duì)具體行政行為的合法性作出判斷。在事實(shí)認(rèn)定清楚的情況下，需要準(zhǔn)確適用法律才能進(jìn)行合法性審查。根據(jù)《行政訴訟法》及最高院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。

當(dāng)前，適用于自貿(mào)區(qū)的法律文件，既包括全國(guó)人大常委會(huì)的決定，國(guó)務(wù)院的通知，又包括上海市人大常委會(huì)的決定和市政府的規(guī)章。同時(shí)國(guó)家工商總局、質(zhì)檢總局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、交通運(yùn)輸部等機(jī)構(gòu)和部門(mén)，也分別針對(duì)自貿(mào)區(qū)出臺(tái)相關(guān)的政策文件。將來(lái)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)為推進(jìn)落實(shí)各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)，也將研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政管理制度。因此，可以預(yù)見(jiàn)的是，適用于自貿(mào)區(qū)的法律淵源層次多樣，上自全國(guó)人大決定，下至管委會(huì)本身的紅頭文件；并且具體規(guī)范自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和行政監(jiān)管的法律文件，將以規(guī)章以下的規(guī)范性文件居多。但將規(guī)章以下的規(guī)范性文件作為判斷行政行為合法有效與否的依據(jù)，并不符合我國(guó)《行政訴訟法》及最高院上述《會(huì)議紀(jì)要》的精神。同時(shí)，從自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件的內(nèi)容來(lái)看，自貿(mào)區(qū)奉行自由創(chuàng)新，其規(guī)范性文件關(guān)于投資貿(mào)易自由的內(nèi)容已經(jīng)突破或正在突破當(dāng)前多部法律的市場(chǎng)管制規(guī)定。因此，對(duì)于自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件在沒(méi)有上位法規(guī)定或者與上位法規(guī)定有沖突的情況下，通過(guò)先行先試方式確定的行政管理方式，法院在行政審判過(guò)程中，如何判斷其是否符合全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院許可的投資貿(mào)易自由范圍，在法律適用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)否定還是肯定其適用效力，無(wú)疑也是需要審慎思考的。

（三）自貿(mào)區(qū)備案行為等新型執(zhí)法樣態(tài)是否可訴，難以判斷

成立自貿(mào)區(qū)的首要舉措是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整行政審批目錄，外資企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)原有的應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)審批的行為，均暫時(shí)改為備案管理。上海市政府還針對(duì)自貿(mào)區(qū)外商投資項(xiàng)目、境外投資項(xiàng)目、外商投資企業(yè)、境外投資開(kāi)辦企業(yè)分別制定備案管理辦法?？梢哉f(shuō)，在自貿(mào)區(qū)，備案管理是對(duì)投資貿(mào)易最主要的行政管理方式。

對(duì)于備案行為的性質(zhì)，法律上始終存在爭(zhēng)議。當(dāng)前我國(guó)的備案既有事前備案又有事后備案，既有對(duì)法規(guī)規(guī)章的備案，又有合同備案、信息備案、申請(qǐng)材料備案等。如國(guó)務(wù)院對(duì)法規(guī)規(guī)章的備案，又如特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)備案管理，期貨經(jīng)紀(jì)合同備案審查、證券公司私募產(chǎn)品備案、金融衍生品備案等。顯然，根據(jù)備案內(nèi)容及備案時(shí)間的不同，很多備案行為不會(huì)進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域。如法規(guī)規(guī)章的備案，不會(huì)成為行政訴訟的標(biāo)的；事后的備案，僅供有關(guān)機(jī)關(guān)備用查看，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有實(shí)際影響，也不會(huì)進(jìn)入行政訴訟。但卻有一些備案行為，已經(jīng)進(jìn)入了行政訴訟的領(lǐng)域，如上海法院系統(tǒng)已經(jīng)受理并判決了好幾例業(yè)主要求撤銷(xiāo)房屋土地管理局對(duì)業(yè)主委員會(huì)作出的備案行為的案件，法院認(rèn)為，這些備案行為確實(shí)對(duì)業(yè)主的權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成實(shí)際影響，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。

自貿(mào)區(qū)內(nèi)的備案管理行為，應(yīng)當(dāng)凸顯政府對(duì)經(jīng)濟(jì)行為最低的行政干預(yù)。對(duì)備案申請(qǐng)人而言，備案管理機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予備案與不予備案行為，是否會(huì)對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，尚需根據(jù)不同情況作出判斷。因而備案行為的可訴性問(wèn)題，將隨著備案行為對(duì)當(dāng)事人有無(wú)拘束力的不同而變化，成為法院司法審查的又一難點(diǎn)問(wèn)題。

三、解決對(duì)策

根據(jù)自貿(mào)區(qū)的總體方案與我國(guó)行政訴訟的當(dāng)前特點(diǎn)，對(duì)于涉自貿(mào)區(qū)的行政爭(zhēng)議，法院在行政審判過(guò)程中，首先應(yīng)當(dāng)明確如下審查原則：

FS、上感組和正常組血清BDNF濃度分別為（9．10±1．14）、（8．19±1．56）、（8．35±1．24）μg／L。FS組與對(duì)照組血清BDNF比較差異均有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0．01），兩對(duì)照組比較差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0．05）。

一是兼顧國(guó)際與國(guó)內(nèi)規(guī)則。1997年亞洲金融危機(jī)以后，各種雙邊貿(mào)易協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定在亞太地區(qū)迅速涌現(xiàn)。泛太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(簡(jiǎn)稱“TPP”）的出現(xiàn)，進(jìn)一步推動(dòng)了國(guó)際貿(mào)易的自由化。法院在審理涉自貿(mào)區(qū)行政案件時(shí)，應(yīng)以更開(kāi)放的態(tài)度看待與運(yùn)用國(guó)際規(guī)則。

二是兼顧合法與合理標(biāo)準(zhǔn)。英美法系國(guó)家通過(guò)行政裁判所的成立，引入了對(duì)行政行為的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。大陸法系國(guó)家普遍建立專(zhuān)門(mén)的行政法院，對(duì)行政決定或行為進(jìn)行合法性審查，同時(shí)通過(guò)各類(lèi)組織及非正式程序的建立，提供當(dāng)事人對(duì)行政決定合理性提出質(zhì)疑的途徑。我國(guó)行政訴訟僅對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，但在加入WTO議定書(shū)中對(duì)建立公正的司法審查機(jī)關(guān)已作出承諾，而WTO所要求的行政行為標(biāo)準(zhǔn)是合理、客觀和公正。①如《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第6條第1款規(guī)定，“在已作出具體承諾的部門(mén)，每個(gè)成員應(yīng)確保所有普遍適用的影響服務(wù)貿(mào)易的措施，將以合理、客觀和公正的方式予以實(shí)施?！?/p>

三是兼顧判決與協(xié)調(diào)方式。自貿(mào)區(qū)的改革與創(chuàng)新，對(duì)現(xiàn)有的法律監(jiān)管將構(gòu)成一定的沖擊，在立法未及修改而自貿(mào)區(qū)規(guī)則已經(jīng)運(yùn)行的情況下，法院在行政訴訟中，要加強(qiáng)與管委會(huì)、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等執(zhí)法主體的溝通，充分尊重自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新規(guī)則，同時(shí)，大力開(kāi)展協(xié)調(diào)工作，了解行政訴訟原告訴求背后的真實(shí)利益需求，充分保障行政行為相對(duì)人和相關(guān)人的合法權(quán)益。

在案件的具體審查上，可以采取如下路徑：

（一）審慎判斷受案范圍，積極保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)

我國(guó)傳統(tǒng)的行政訴訟將受案范圍局限于《行政訴訟法》第11條列舉的侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)行為的范圍。自貿(mào)區(qū)由于推行投資貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新開(kāi)放等新型市場(chǎng)運(yùn)作方式，行政行為對(duì)公民、法人和其他組織的影響力，還可能涉及知情權(quán)、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等市場(chǎng)主體依法享有的各類(lèi)權(quán)利。因此，在判斷涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟的受案范圍時(shí)，首先應(yīng)充分運(yùn)用《行政訴訟法》第11條第2款的兜底條款：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！鄙孀再Q(mào)區(qū)的行政爭(zhēng)議，即使不屬于《行政訴訟法》列舉的訴訟范圍，只要是法律法規(guī)允許提起訴訟的，法院均應(yīng)當(dāng)保護(hù)當(dāng)事人行使訴權(quán)。

其次，即使自貿(mào)區(qū)行政爭(zhēng)議所涉的法律法規(guī)沒(méi)有明文規(guī)定訴權(quán)，但規(guī)定了當(dāng)事人據(jù)此享有的權(quán)益，那么也可以根據(jù)《行政訴訟法》第2條之規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，均認(rèn)定其有權(quán)提起訴訟。再次，即使涉自貿(mào)區(qū)行政爭(zhēng)議表面符合《行政訴訟法》受案排除范圍的，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形作出準(zhǔn)確判斷。尤其是容易產(chǎn)生各方分歧的行為，譬如不具有強(qiáng)制力的指導(dǎo)行為、對(duì)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為等。

以備案行為為例。從字面意思理解，備案申請(qǐng)人只需將申請(qǐng)材料交付備案管理機(jī)關(guān)即可，因而備案行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響，似乎屬于《司法解釋》規(guī)定的受案排除范圍。但結(jié)合市政府針對(duì)外商投資項(xiàng)目等頒布的備案管理辦法，可以發(fā)現(xiàn)，首先備案必須按規(guī)定提交材料，對(duì)于不違反法律、法規(guī)，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的，才會(huì)予以備案；對(duì)于不符要求的，備案機(jī)構(gòu)可以不予備案并說(shuō)明理由，因此，備案的過(guò)程，本身體現(xiàn)了行政主體的審查職權(quán)；其次，完成備案是辦理其他行政審批手續(xù)的前置條件。只有完成備案，備案申請(qǐng)人才可以憑項(xiàng)目備案意見(jiàn)，辦理規(guī)劃、用地、環(huán)評(píng)、建設(shè)等審批手續(xù)，申請(qǐng)各種優(yōu)惠政策。

在公司設(shè)立告知單中，也充分體現(xiàn)了備案的前置性，如自貿(mào)區(qū)外商投資公司設(shè)立告知單在辦事所需材料中明確，商務(wù)部門(mén)備案的企業(yè)如通過(guò)一般流程提交申請(qǐng)材料的，應(yīng)在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照前完成備案?？梢?jiàn)，在自貿(mào)區(qū)，如果備案機(jī)構(gòu)不予備案，備案申請(qǐng)人就無(wú)法開(kāi)展企業(yè)設(shè)立或變更登記等事項(xiàng)，此時(shí)的備案行為就帶有一定的行政許可成分，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。

備案成功與否的法律后果不同，會(huì)導(dǎo)致備案行為的可訴性質(zhì)不同。這一點(diǎn)，也與當(dāng)前上海法院受理業(yè)主委員會(huì)備案案件的審查思路相一致。法院認(rèn)為，從上海市《住宅物業(yè)管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件中，可以看出，如果小區(qū)業(yè)委會(huì)不備案登記，就無(wú)法取得印章，沒(méi)有印章就無(wú)法開(kāi)展活動(dòng)。這將對(duì)物業(yè)小區(qū)業(yè)主的相關(guān)物業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)際影響。所以房地產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)業(yè)委會(huì)的備案審查實(shí)際上就帶有了一定的行政許可因素，①周華：《對(duì)業(yè)主委員會(huì)備案的司法審查》，《人民司法·案例》2009年第20期。此類(lèi)爭(zhēng)議法院可以受理。

（二）準(zhǔn)確把握主體關(guān)系，妥善厘清行政訴訟被告資格

自貿(mào)區(qū)具有多樣化的執(zhí)法形態(tài)，不同的執(zhí)法形態(tài)，具有不同的執(zhí)法主體，而實(shí)施行為的主體，在訴訟法意義上并不必然是行政訴訟的被告。根據(jù)《司法解釋》之規(guī)定，原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。在涉自貿(mào)區(qū)行政爭(zhēng)議中，法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確界定行政訴訟的被告身份，加強(qiáng)釋明，減少當(dāng)事人無(wú)謂的起訴。

根據(jù)自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)，在判斷涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟的被告時(shí)，需注意如下幾點(diǎn)：首先，嚴(yán)格界定委托關(guān)系。根據(jù)《行政訴訟法》，由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。但《管理辦法》附件中管委會(huì)受?chē)?guó)務(wù)院各部門(mén)委托進(jìn)行的行政審批事項(xiàng)是否是行政訴訟法意義上的委托，尚需斟酌。從全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于暫時(shí)調(diào)整行政審批的決定來(lái)看，只是授權(quán)國(guó)務(wù)院將審批改為備案，但并未明確備案機(jī)關(guān)是否為原有的審批機(jī)關(guān)。而市政府雖然在《管理辦法》附件中將管委會(huì)作為受托機(jī)構(gòu)，但在隨后頒布的各類(lèi)備案管理辦法中，又將管委會(huì)稱為備案管理機(jī)關(guān)。因此，管委會(huì)的備案行為究竟是受托行為還是經(jīng)規(guī)章授權(quán)的行為，需要根據(jù)具體情形嚴(yán)格界定。

其次，準(zhǔn)確判斷共同執(zhí)法關(guān)系?！耙槐砩陥?bào)一口受理”機(jī)制，是典型的共同執(zhí)法行為，雖然僅由工商部門(mén)在窗口統(tǒng)一收取申請(qǐng)材料，但行政決定的作出融合了多個(gè)部門(mén)的職權(quán)。在發(fā)生爭(zhēng)議的情況下，如當(dāng)事人被告知與之發(fā)生爭(zhēng)議的具體行政部門(mén)，可以直接以該部門(mén)為被告；如當(dāng)事人無(wú)法判斷爭(zhēng)議所涉的具體部門(mén)，為及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，也應(yīng)允許其以所有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)為被告，之后由法院在實(shí)體審理過(guò)程中，再進(jìn)行行政決定作出主體的審查，并據(jù)此確定具體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的機(jī)關(guān)。

再次，擴(kuò)大理解授權(quán)關(guān)系。管委會(huì)是市政府的派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。雖然《行政訴訟法》和《司法解釋》沒(méi)有明確派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)規(guī)章授權(quán)可以以自己名義作出具體行政行為，但《司法解釋》規(guī)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)授權(quán)可以作出具體行政行為，鑒于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無(wú)本質(zhì)不同，將《司法解釋》的上述規(guī)定擴(kuò)展至派出機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無(wú)不妥，也有利于當(dāng)事人判斷被告。當(dāng)然，管委會(huì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否成為被告，不僅要看其是否得到法律法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，還要看其是否具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，如雖被賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的，也不能成為行政訴訟的被告。

（三）準(zhǔn)確適用法律法規(guī)，公正審查行政行為

自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政行為呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，適用于自貿(mào)區(qū)行政行為的法律法規(guī)也呈現(xiàn)效力級(jí)別復(fù)雜、種類(lèi)范圍繁多的特點(diǎn)。因而，在行政訴訟中，準(zhǔn)確適用法律法規(guī)，應(yīng)從效力級(jí)別和范圍內(nèi)容兩方面加強(qiáng)注意。

在效力級(jí)別問(wèn)題上，應(yīng)靈活掌握《會(huì)議紀(jì)要》的精神。雖然最高院《會(huì)議紀(jì)要》對(duì)行政審判適用的法律依據(jù)規(guī)定了規(guī)章以上的級(jí)別，但是從自貿(mào)區(qū)的特點(diǎn)來(lái)看，創(chuàng)新開(kāi)放是主要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，高效便利是主要的行政服務(wù)方式，政府監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變將可能通過(guò)大量的市政府文件和管委會(huì)文件出現(xiàn)，這些文件能否成為涉自貿(mào)區(qū)行政訴訟的審判依據(jù)，應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容作出審慎判斷，不能因其立法層次低下而輕易否定其作為審判依據(jù)的資格。如經(jīng)審查認(rèn)為，被訴具體行政行為依據(jù)的這些規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，?yīng)在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；如經(jīng)審查認(rèn)為這些規(guī)范性文件超越上位法的規(guī)定或全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的授權(quán)范圍的，應(yīng)在裁判理由中對(duì)其是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述，充分說(shuō)明否定其適用效力的理由。

在范圍內(nèi)容問(wèn)題上，應(yīng)積極拓寬涉自貿(mào)區(qū)行政行為的法律適用。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的投資貿(mào)易金融創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)國(guó)際水準(zhǔn)，政府行為也應(yīng)緊隨相應(yīng)的國(guó)際規(guī)則。因而，對(duì)于政府行為的判斷，不僅要依據(jù)國(guó)內(nèi)法確定的實(shí)體和程序公正要求，而且還要參考國(guó)際規(guī)則對(duì)行政行為的要求。既包括我國(guó)已經(jīng)加入的WTO、APEC等國(guó)際組織對(duì)裁判機(jī)構(gòu)公正性和獨(dú)立性的要求，也包括已經(jīng)簽署或擬參加的各類(lèi)國(guó)際條約協(xié)定如TPP協(xié)議對(duì)市場(chǎng)透明度和政府監(jiān)管規(guī)則的要求。如行政行為符合國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，但不符國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而引發(fā)當(dāng)事人訴訟的，或者符合合法性要求但不符自貿(mào)區(qū)行政主體作出的承諾，法院應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)執(zhí)法主體加強(qiáng)整改，履行政府對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)和國(guó)際社會(huì)承諾的義務(wù)。

（四）提升程序法治意識(shí)，貫徹正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則是行政程序最重要的法律原則，美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定“未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。涉自貿(mào)區(qū)的行政訴訟，不僅要在合法與合理兩個(gè)層面提升實(shí)體公正，還要嚴(yán)格把握程序公正，提升行政執(zhí)法主體的程序法治意識(shí)。

首先，對(duì)于法律明文規(guī)定的行政程序，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審查，對(duì)于不符合法定程序的行政行為，在督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)無(wú)效的情形下，要嚴(yán)格依法作出撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法判決。其次，聽(tīng)證是貫徹正當(dāng)法律程序的最主要方式，在利益處分行為引發(fā)的爭(zhēng)議中，即使法律沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證的，也應(yīng)積極督促執(zhí)法主體，給予受到行政行為不利影響的當(dāng)事人陳述、申辯的權(quán)利，通過(guò)聽(tīng)證程序的適用，確保行政決定合理、客觀與公正。再次，積極推動(dòng)案卷排他性原則在行政程序?qū)彶橹械倪\(yùn)用。案卷排他性原則是指行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)案卷中的聽(tīng)證筆錄以及筆錄所涉及的證據(jù)材料等做出決定，案卷外的證據(jù)及材料均不能作為其行政決定的依據(jù)。①金承東：《論行政案卷排他原則的運(yùn)作原理》，《行政法學(xué)研究》2009年第3期。法院在審理行政案件的過(guò)程中，也只能依據(jù)行政案卷判斷行政行為的合法性與合理性，不能以案卷之外相對(duì)人不知曉的證據(jù)材料為審判依據(jù)。在自貿(mào)區(qū)，隨著服務(wù)行政理念的深入人心，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系不再是傳統(tǒng)的管理與服從的關(guān)系，而是協(xié)商與合作的關(guān)系。案卷排他性原則可以確保公民、法人和其他組織對(duì)行政行為行使監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)程序平等、公開(kāi)和公正原則的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

雖然自貿(mào)區(qū)內(nèi)關(guān)于行政審批的調(diào)整時(shí)間僅為3年，但縱觀國(guó)際投資貿(mào)易制度的發(fā)展，自由貿(mào)易已經(jīng)是國(guó)際社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)的貿(mào)易自由化進(jìn)程也只能堅(jiān)定往前而不能后退。當(dāng)前，政府職能正在適應(yīng)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而不斷調(diào)整，法院也應(yīng)當(dāng)以自貿(mào)區(qū)的發(fā)展為契機(jī)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)司法公開(kāi)、公正。尤其是對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)先行先試的行政管理方式改革，如經(jīng)司法審查認(rèn)為公正合理的，應(yīng)當(dāng)積極提供司法保障，并加強(qiáng)立法及政策建議，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)的修改和完善，協(xié)同培育國(guó)際化和法治化的營(yíng)商環(huán)境，在助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)推動(dòng)司法改革的實(shí)現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

DF414

A

1674-9502(2014)01-138-07

華東政法大學(xué)

2013-12-10