王國(guó)俠

（華東政法大學(xué)，上海 201999）

行政公益訴訟“入法”要適度

王國(guó)俠

（華東政法大學(xué)，上海 201999）

公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，在《行政訴訟法》修改過(guò)程中，對(duì)行政公益訴訟能否“入法”、如何“入法”的問(wèn)題，基于實(shí)踐需求和完善行政訴訟功能架構(gòu)的需要，筆者贊同效仿民事訴訟，探索性地將行政公益訴訟“入法”。但對(duì)行政公益訴訟的功能要客觀看待，其定位只應(yīng)作為普通行政訴訟的補(bǔ)充，無(wú)論是在原告資格還是受案范圍，亦或程序設(shè)置上，“入法”都要適度。

公益訴訟；行政訴訟；訴訟制度；行政訴訟灞；修改

“公益訴訟在很大程度突破了對(duì)個(gè)人社會(huì)角色的理解，不再視公民為為自己利益而斗爭(zhēng)的個(gè)體，而是強(qiáng)調(diào)公民在政治社會(huì)中的積極參與。它也突破了對(duì)司法職能的狹隘理解，不再視司法為解決糾紛、維護(hù)秩序的消極機(jī)構(gòu)，而重視司法在整個(gè)社會(huì)治理中的能動(dòng)作用。它還突破了立法－執(zhí)法－司法的治理模式，而追求公民、組織和國(guó)家機(jī)構(gòu)分工、合作的共同治理。”①何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第200頁(yè)。新民事訴訟法將公益訴訟正式寫入制定法，歷史意義巨大，從此公益訴訟不再限于理論探討，而成為法規(guī)范意義上的正式法律用語(yǔ)。這一具有里程碑意義的立法變革，產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)不會(huì)局限于民事訴訟領(lǐng)域，筆者寄望將來(lái)《行政訴訟法》的修改能夠效仿新民事訴訟法，將行政公益訴訟正式寫入制定法。但基于行政公益訴訟的特殊性，在功能定位上，宜作為普通行政訴訟的補(bǔ)充，在原告資格、受案范圍、程序設(shè)置上應(yīng)合理確定邊界。行政公益訴訟“入法”是必要的，但需適度。

一、行政公益訴訟的熱討論與冷思考

行政公益訴訟概念的提出，不是學(xué)者不切實(shí)際的主觀臆造，更非對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的生搬硬套，而是來(lái)自于司法實(shí)踐的迫切需求。我國(guó)的權(quán)威媒體就曾經(jīng)用“執(zhí)著的原告，穩(wěn)如泰山的被告，無(wú)動(dòng)于衷的法院”來(lái)描述我國(guó)公益訴訟實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況。②唐宋：《公益訴訟何時(shí)不再尷尬》，《人民日?qǐng)?bào)》2006年4月14日。在將公益訴訟寫入制定法、民事訴訟先行一步的情況下，在《行政訴訟法》修改過(guò)程中，對(duì)行政公益訴訟能否“入法”，如何“入法”，已然成為修改行政訴訟法的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

（一）法律如何回應(yīng)行政公益訴訟的實(shí)踐需求

正如有學(xué)者所說(shuō)，行政公益訴訟與其說(shuō)是被規(guī)范的，不如說(shuō)是被實(shí)踐的。就過(guò)去10余年的情況來(lái)看，行政公益訴訟涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境污染、價(jià)格決策、財(cái)政開支、機(jī)構(gòu)設(shè)置、公務(wù)員招錄、社會(huì)風(fēng)化、信息公開等多個(gè)領(lǐng)域，這些訴訟，多數(shù)被法院拒之門外，只有極少數(shù)能夠進(jìn)入實(shí)體審理，而原告最后勝訴的鳳毛麟角。①何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第196頁(yè)。盡管實(shí)踐中行政公益訴訟多以原告敗訴告終，但從提起開始，行政公益訴訟過(guò)程本身就具有促進(jìn)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)社會(huì)公共利益的目的和效果。現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的邱建東、李剛、郝勁松等諸多熱心公益訴訟的公民，以及中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等熱心公益訴訟的團(tuán)體，其所提起的行政公益訴訟在社會(huì)上產(chǎn)生的影響力早就超越了案件本身。可以預(yù)見，隨著公民法治意識(shí)的增強(qiáng)，行政公益訴訟在實(shí)踐中仍將層出不窮。作為一種被不斷實(shí)踐著的訴訟類型，法無(wú)明文規(guī)定的尷尬狀況有悖法治的精神，《行政訴訟法》的修改理應(yīng)對(duì)此作出必要的回應(yīng)。

（二）如何界定行政公益訴訟的內(nèi)涵和外延

行政訴訟、公益訴訟、行政公益訴訟這些概念的內(nèi)涵和外延如何界定，理論界尚且眾說(shuō)紛紜，對(duì)于普通民眾、輿論媒體而言，更是含混不清。這里以近兩年網(wǎng)上評(píng)選所謂年度“十大公益訴訟案件”為例。2011年入選為“十大公益訴訟案件”涉及行政訴訟的有4件，②參見《專家點(diǎn)睛“2011年中國(guó)十大公益訴訟》，http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/ dujiazhuanfang/wangqihuigu/html/1046/2012-04-08/content-340226.html，民主與法制網(wǎng)，2013年6月13日訪問(wèn)。筆者認(rèn)為，其中真正稱得上為行政公益訴訟案件的只有“李燕訴國(guó)土資源部、教育部和科技部政府信息公開案”。2012年入選為“十大公益訴訟案件”涉及行政訴訟的有3件，③《2012十大公益訴訟》，http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/2000，法治周末網(wǎng)，2013年6月13日訪問(wèn)。其中市民訴請(qǐng)公開公交卡巨額利息去向案、大學(xué)生申請(qǐng)公開“微笑局長(zhǎng)”工資案，屬于真正意義上的行政公益訴訟，而公民“被乙肝”失去公務(wù)員錄取資格案，原告與被訴行政行為有直接利害關(guān)系，完全屬于普通行政訴訟。之所以存在上述混淆，多是由于未嚴(yán)格區(qū)分具有公益性訴訟效果的普通行政訴訟與真正嚴(yán)格意義上行政公益訴訟之故。有學(xué)者將理論與實(shí)踐中常見的對(duì)公益訴訟的曲解進(jìn)行了歸納，總結(jié)為“關(guān)于公益訴訟的幾大誤區(qū)”，④梁鳳云、武楠：《關(guān)于公益訴訟的幾大誤區(qū)》，《人民法院報(bào)》2002年9月21日。暫且不論這些歸納是否全面與精準(zhǔn)，將行政公益訴訟“入法”，首先就要澄清常見的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在正確定性基礎(chǔ)上對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行科學(xué)定位。

（三）行政公益訴訟的邊界到底在哪里

新民事訴訟法頒布之前，在中國(guó)，“公益訴訟”既非制定法上的用語(yǔ)，也不是一項(xiàng)特殊的訴訟類型，法律不允許與個(gè)人利益無(wú)關(guān)、完全為了公共利益而提起訴訟。法律對(duì)原告資格的限制成為行政公益訴訟面臨的首要障礙和難題，實(shí)踐中，大量的行政公益訴訟案件，法院之所以不予立案或駁回起訴，其理由就是原告與被訴行為沒有直接利害關(guān)系。創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟首先就要對(duì)原告資格的限制作出突破，從而為原告的公益訴權(quán)尋求理論支撐。但原告資格擴(kuò)張到何種程度為宜，行政公益訴訟的邊界在哪里，這是行政公益訴訟“入法”必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。行政公益訴訟在實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政行為的一種監(jiān)督方式，這種監(jiān)督方式既體現(xiàn)了私權(quán)對(duì)公權(quán)的制約——作為行政公益訴訟原告的訴權(quán)在本質(zhì)上是一種私權(quán)，又體現(xiàn)了公權(quán)對(duì)公權(quán)的制約——司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法審查?？梢哉f(shuō)，行政公益訴訟體現(xiàn)了三方即公民的私權(quán)、行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)、法院的司法權(quán)的配置和互動(dòng)，而從國(guó)家的整體權(quán)利與權(quán)力體系的合理配置與有效運(yùn)行角度而言，三者應(yīng)當(dāng)有個(gè)合理的界限，體現(xiàn)私權(quán)的原告主體資格不能無(wú)限擴(kuò)張，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查也應(yīng)適度。

二、普通行政訴訟與行政公益訴訟的界分

由于目前我國(guó)法律框架內(nèi)沒有行政公益訴訟的規(guī)定，學(xué)者觀點(diǎn)不一，但綜合各家觀點(diǎn)可以看出，利害關(guān)系的非直接性以及訴訟目的的公益性，是公益訴訟的兩個(gè)核心特征，行政公益訴訟也不例外。

（一）利害關(guān)系的非直接性：公益訴訟不同于私益訴訟

公益訴訟保護(hù)的是公共利益，具有公益性，私益訴訟保護(hù)的則是私人利益，具有私益性，這一點(diǎn)已成共識(shí)沒有爭(zhēng)議。正因?yàn)樽鳛樾姓嬖V訟的原告其提起訴訟的理由不是因?yàn)樾姓袨橹苯忧趾α似浔救说睦?，所以如何評(píng)價(jià)原告訴權(quán)的正當(dāng)性就變得非常重要了。這種利害關(guān)系的非直接性源于公共利益與私人利益的區(qū)分。公共利益具有主體不明確、受益對(duì)象不明確以及利益內(nèi)容也不明確等特點(diǎn)。在公共利益受到侵害的情況下，作為個(gè)體是無(wú)法以私益受侵害為訴因來(lái)達(dá)到完全救濟(jì)公共利益的目的。公共利益無(wú)法簡(jiǎn)單地分割給每個(gè)個(gè)體，也因此無(wú)法確定公共利益與利益?zhèn)€體之間的直接利害關(guān)系。正是這種利害關(guān)系的非直接性，構(gòu)成了公益訴訟的核心特征之一。

（二）訴訟目的的公益性：行政公益訴訟不同于公益性行政訴訟

行政公益訴訟區(qū)別于普通的行政訴訟，一個(gè)重要特征就在于其訴訟目的的公益性。前面所述近兩年“十大公益訴訟案件”中被貫以“公益訴訟”之名的行政公益訴訟多為普通行政訴訟。為何輿論觀念會(huì)有如此曲解，究其原因在于對(duì)行政訴訟的訴訟目的和訴訟效果有所混淆。普通行政訴訟中原告的訴訟目的不是追求公共利益的保障和維護(hù)，但從行政訴訟的過(guò)程和結(jié)果來(lái)看，也間接地起到了監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的效果。就此而言，任何一個(gè)行政訴訟都是具有“公益性”的訴訟，這里的“公益性”是從訴訟效果的角度衡量的。但具有“公益性”效果的行政訴訟并不等同于“行政公益訴訟”，行政公益訴訟的“公益性”是指其訴訟目的，原告提起行政公益訴訟的目的就是保護(hù)、救濟(jì)被侵害或有侵害之虞的社會(huì)公共利益。

（三）行政公益訴訟的制度定位：采狹義的行政公益訴訟作為普通行政訴訟的補(bǔ)充

行政公益訴訟的內(nèi)涵和外延，有廣義和狹義之分，筆者認(rèn)為，應(yīng)采用狹義的行政公益訴訟概念，并且將行政公益訴訟作為普通行政訴訟的補(bǔ)充。正如有學(xué)者指出，“廣義上的行政公益訴訟，原告既可以是以追求公共利益的保障為直接目標(biāo)，亦可以只是個(gè)人利益的保護(hù)，只要其訴訟理由是為了保護(hù)公共利益即可。而狹義上的行政公益訴訟，原告不僅必須以追求公共利益保護(hù)為直接目標(biāo)，而且還必須是與被訴行為或者不作為沒有直接的利害關(guān)系。換言之，狹義上的行政公益訴訟明確地將追求個(gè)人利益保護(hù)的主觀訴訟情形排除在外?！雹贄罱槪骸?行政訴訟法>的修改與行政公益訴訟》，《法律適用》2012年第11期，第60～68頁(yè)。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟的設(shè)置，就在于通過(guò)現(xiàn)有的制度架構(gòu)和私益訴訟已無(wú)法達(dá)到保護(hù)公共利益之目的，方不得已而為之。畢竟新制度的創(chuàng)設(shè)是需要成本的，如果通過(guò)現(xiàn)有的法律制度供給可以達(dá)到通過(guò)司法途徑間接保護(hù)公共利益的目的，則無(wú)需再大費(fèi)周折另設(shè)行政公益訴訟制度。近年來(lái)媒體輿論所廣為宣傳的諸多所謂行政公益訴訟，實(shí)際上仍未脫離普通行政訴訟的范疇，當(dāng)然這也不排除原告為尋求司法救濟(jì)，而刻意建立起與被訴具體行政行為的利害關(guān)系。但不論如何，只要客觀上產(chǎn)生了這種法律上的直接利害關(guān)系的架構(gòu)，就仍屬于普通行政訴訟而非行政公益訴訟。行政公益訴訟關(guān)注的是涉及不特定多數(shù)者利益，又未建立起直接的法律上利害關(guān)系的情況下，如何通過(guò)賦予原告通過(guò)私權(quán)的司法救濟(jì)途徑，來(lái)保護(hù)被侵害的公共利益，故不宜過(guò)分夸大其功能。

三、行政公益訴訟的原告資格

原告是啟動(dòng)訴訟的主體，行政公益訴訟的原告資格問(wèn)題成為長(zhǎng)期以來(lái)制約行政公益訴訟制度建立的瓶頸。因而創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度首先就要解決原告資格的問(wèn)題，原告如何獲取訴權(quán)，以及訴權(quán)擴(kuò)張到何種程度為宜，既是理論問(wèn)題，也是實(shí)踐問(wèn)題。

（一）原告資格擴(kuò)張趨勢(shì)下對(duì)“法律上的利害關(guān)系”作擴(kuò)大解釋

行政訴訟原告資格的發(fā)展變化是行政法制實(shí)踐中最為活躍的因素。正如美國(guó)行政法學(xué)者伯納德·施瓦茨所言：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速”。①[美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁(yè)。從某種意義上說(shuō)，行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)是原告資格不斷放松、范圍不斷擴(kuò)大，我國(guó)的行政訴訟原告資格也經(jīng)歷了由窄到寬的過(guò)程。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會(huì)組織必須是“認(rèn)為自身合法權(quán)益受到被訴具體行政行為的侵害”；而根據(jù)之后的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟，這里，“法律上的利害關(guān)系”是指被訴行為對(duì)自然人和組織的權(quán)利義務(wù)“已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響”。②最高人民法院行政審判庭：《<關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋>釋義》，中國(guó)城市出版社2000年版，第26～27頁(yè)。從前面的“合法權(quán)益受到侵害”為標(biāo)準(zhǔn)到以“法律上的利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)，雖然原告資格逐步放寬，但仍未能突破原告與被訴具體行政行為之間的直接利害關(guān)系，這對(duì)行政公益訴訟而言尚且不足。當(dāng)前在法無(wú)明文規(guī)定情況下，我們可對(duì)《行政訴訟法》及司法解釋中的“權(quán)益”和“利害關(guān)系”作擴(kuò)大解釋，“‘權(quán)益’一詞，既包括權(quán)利，又包括利益…而認(rèn)定‘利益’是否合法，只要公民、法人或者其他組織的既有‘利益’不違法就是‘合法利益’。而‘利害關(guān)系’既包括直接利害關(guān)系，也包括間接利害關(guān)系”，③江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社2011年版，第379頁(yè)。由此為行政公益訴訟的制度創(chuàng)設(shè)提供理論與規(guī)范支撐，既可行又符合立法經(jīng)濟(jì)原則。

（二）司法資源有限性要求對(duì)行政公益訴訟原告資格作必要限制

行政公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，原告資格的過(guò)度擴(kuò)張必然導(dǎo)致重訴和濫訴的增加，而司法資源總是有限的，在訴訟中同樣要考慮成本與效率，從而把有限的司法資源盡可能地運(yùn)用到最需要保護(hù)的地方。從這個(gè)意義上講，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)主要運(yùn)用于那些對(duì)公共利益有直接而迫切危害的行政機(jī)關(guān)行為，并且往往是公民窮盡其他形式無(wú)法得到救濟(jì)的訴訟中。但正如前所述，行政訴訟原告資格的變化是非?；钴S的，它的具體范圍在趨勢(shì)上是不斷擴(kuò)大的，但原則上屬于司法機(jī)關(guān)自由裁量的范圍，正如有學(xué)者指出：“它包含著對(duì)起訴資格所涉利害的權(quán)衡：一方面，應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)訴訟保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的需要；另一方面也是考慮行政秩序安定性、連續(xù)性不被過(guò)分地打擾?！雹芎魏２ǎ骸缎姓V訟法》，法律出版社2011年版，第192頁(yè)。因此，對(duì)行政公益訴訟原告資格擴(kuò)張的限制，一方面取決于法律的規(guī)定，另一方面還依賴于法官自由裁量權(quán)行使中的利益衡量，在特定階段，可充分發(fā)揮司法解釋和案例指導(dǎo)的作用。

（三）行政公益訴訟的原告范圍

關(guān)于行政公益訴訟的原告范圍，學(xué)界主要有一元式、二元式或多元式，其中多數(shù)學(xué)者贊成多元式，認(rèn)為，“應(yīng)賦予更廣泛的社會(huì)主體原告資格，即多元式啟動(dòng)行政公益訴訟模式，設(shè)立以公民、社會(huì)組織為原告的民眾訴訟和由檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的行政公訴制度?！雹萃蹒骅骸缎姓嬖V訟制度研究》，山東大學(xué)出版社2009年版，第160頁(yè)。筆者的觀點(diǎn)是，現(xiàn)階段應(yīng)采二元式的公益訴訟啟動(dòng)方式，即行政公益訴訟的原告范圍可包含二類：第一類是公民和法人，第二類是社會(huì)團(tuán)體。雖然我國(guó)新民事訴訟法中可以提起公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，但行政公益訴訟本質(zhì)就是以私權(quán)制約公權(quán)，與民事公益訴訟目的不同，故需特別地賦予公民作為行政公益訴訟原告資格，“就中國(guó)目前的情況來(lái)說(shuō)，在變革的局勢(shì)和多元化的時(shí)代背景下，相比較保守的檢察機(jī)關(guān)，普通民眾對(duì)于維護(hù)自身權(quán)益的強(qiáng)烈愿望，某些社會(huì)精英所具有的敏銳觀察力和社會(huì)正義感，使得他們更可能站在維護(hù)社會(huì)公共利益行動(dòng)的第一線?！雹倭掷蚣t：《法社會(huì)學(xué)視野下的中國(guó)公益訴訟》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第1期，第120～130頁(yè)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)中介組織等社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)公共事務(wù)方面的作用將會(huì)越來(lái)越大，這種作用當(dāng)然包含通過(guò)行政公益訴訟的形式。至于檢察機(jī)關(guān)，其履行法律監(jiān)督職責(zé)完全可以通過(guò)公益訴訟以外的形式實(shí)現(xiàn)，受目前法院承受能力所限，尚不宜將檢察機(jī)關(guān)列入行政公益訴訟原告范圍。

四、行政公益訴訟的受案范圍

我國(guó)是成文法國(guó)家，訴權(quán)的存在和行使都必須以法律規(guī)范為依據(jù)。目前審判實(shí)踐中行政公益訴訟的立案難不僅是觀念上的問(wèn)題，主要原因在于法無(wú)明文規(guī)定。在將行政公益訴訟“入法”時(shí)，受案范圍寬窄的設(shè)計(jì)既要考慮實(shí)踐需求，又要與發(fā)展階段相適應(yīng)。不可否認(rèn)，如果將行政公益訴訟的受案范圍無(wú)限擴(kuò)大容易造成行政主體的行政效率低下，司法權(quán)過(guò)于強(qiáng)大也會(huì)影響行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，目前行政訴訟宜采用受案范圍法定主義，即采用列舉的方式予以規(guī)定。結(jié)合實(shí)踐中常見的行政公益訴訟類型和民眾意見強(qiáng)烈的公共利益易受侵害的領(lǐng)域，筆者認(rèn)為在《行政訴訟法》修改時(shí)，從行政行為角度，可以考慮將以下類型案件列入行政公益訴訟的受案范圍：

第一，環(huán)境污染案件。片面追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展導(dǎo)致自然環(huán)境的破壞和自然資源過(guò)度開發(fā)的情況在我國(guó)相當(dāng)嚴(yán)重，政府作為公共利益的代表，在保護(hù)環(huán)境和自然資源方面具有不可推卸的責(zé)任，如果政府部門在環(huán)境和資源保護(hù)方面不依法履行職責(zé)，行政公益訴訟原告有權(quán)借助司法程序要求被告履行職責(zé)。比如2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局案，就是一起通過(guò)行政公益訴訟達(dá)到保護(hù)環(huán)境效果的典型案例。②該案中，被告未經(jīng)百花湖風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的同意，將位于該景區(qū)一塊土地出讓給第三人李萬(wàn)先，作為其冷飲加工及宿舍、辦公用地，為此原告訴請(qǐng)法院判決責(zé)令被告收回前述土地的使用權(quán)及地上建筑物和其他附屬物，并消除該建筑對(duì)景區(qū)環(huán)境造成的潛在危害，法院受理該案并開庭審理。由于被告于庭前作出撤回該項(xiàng)目土地使用權(quán)的決定，原告當(dāng)庭撤訴。

第二，政府信息公開案件?！墩畔⒐_條例》自2008年實(shí)施以來(lái)，并未真正起到監(jiān)督政府依法行政的作用。沒有行政法規(guī)解釋權(quán)的國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文對(duì)《政府信息公開條例》進(jìn)行了限制性解讀：“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供?！边@一條成為各級(jí)政府機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人提供各種證明或拒絕公開信息的盾牌。而申請(qǐng)政府信息公開的行政公益訴訟卻屢見不鮮，前述被評(píng)為2011年“十大公益訴訟案件”的李燕訴國(guó)土資源部、教育部和科技部政府信息公開案就是一例。③該案中，清華大學(xué)法學(xué)院研究生李燕從2011年5月開始先后向14個(gè)部委申請(qǐng)公開各部副職的分管部門、兼職狀況等情況，但國(guó)土資源部、教育部和科技部的答復(fù)未提供申請(qǐng)的信息。李燕于9月9日向北京市一中院起訴國(guó)土資源部、教育部及科技部。法院收取起訴狀后一直沒有正式受理。其間，三部委在法院的溝通下相繼對(duì)李燕申請(qǐng)的信息予以公開。鑒于提起行政訴訟的目的在立案審查期間已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，李燕撤回了起訴。

第三，價(jià)格決策和行政收費(fèi)案件。在此前該類案件的行政訴訟實(shí)踐中，為獲得適格的起訴資格，原告往往有意為之，主動(dòng)去構(gòu)建與被訴行政行為的某種聯(lián)系，從而取得“法律上的利害關(guān)系”。比如2000年的喬占祥訴鐵道部票價(jià)上浮案，原告因購(gòu)買了漲價(jià)后的火車票，從而與被訴行政行為具備直接利害關(guān)系，因此該案并非真正意義上的行政公益訴訟。但在創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度后，要對(duì)價(jià)格決策或行政收費(fèi)行為提起訴訟，無(wú)需再刻意構(gòu)建直接的法律利害關(guān)系。

第四，城鄉(xiāng)規(guī)劃案件。此類案件在實(shí)務(wù)中也早有先例。如2001年?yáng)|南大學(xué)施建輝、顧大松兩位教師訴南京市規(guī)劃局批準(zhǔn)建設(shè)紫金山“觀景臺(tái)”案，雖然法院以不屬于法院受案范圍為由裁定駁回起訴，但正如大多數(shù)行政公益訴訟案件的命運(yùn)“敗在了法庭，贏在了輿論”，當(dāng)年年底南京市規(guī)劃局及相關(guān)部門，鑒于社會(huì)輿論及其他諸方面的壓力，最終決定拆除“觀景臺(tái)”。

第五，政府財(cái)政開支案件。比如，2006年4月發(fā)生的“蔣石林訴常寧市財(cái)政局違法購(gòu)車案”，①該案中，湖南常寧一村委會(huì)主任蔣石林以普通納稅人名義起訴縣常寧市財(cái)政局，要求確認(rèn)該財(cái)政局超預(yù)算購(gòu)買兩輛豪華轎車侵犯納稅人合法權(quán)利的行為違法，并訴請(qǐng)法院依法將違法購(gòu)置的轎車收歸國(guó)庫(kù)。雖然最終法院以不屬于受案范圍為由裁定不予受理，但該案引起了輿論廣泛關(guān)注，甚至被媒體稱之為國(guó)內(nèi)“納稅人訴訟第一案”，對(duì)于公民通過(guò)訴訟監(jiān)督政府財(cái)政開支開了一個(gè)先河，對(duì)于監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在預(yù)算內(nèi)使用公共財(cái)政資金意義重大。

五、行政公益訴訟的程序設(shè)置

從提起訴訟的程序模式來(lái)看，世界各國(guó)的行政公益訴訟大致有原告直接起訴和前置審查起訴兩種模式。根據(jù)我國(guó)情況，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政公益訴訟的程序設(shè)置，應(yīng)采用前置審查模式，審查的內(nèi)容就是原告在訴前是否窮盡了行政救濟(jì)途徑。原告在提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)，如果規(guī)定期限內(nèi)未獲答復(fù)或者不服處理決定的，方可提起行政公益訴訟。

行政訴訟體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督。但行政權(quán)是與司法權(quán)性質(zhì)不同的權(quán)力，有著自身的特征，“正是由于行政權(quán)和司法權(quán)的區(qū)分，使得一部分行政權(quán)力游離于法院監(jiān)督的范圍之外”。②馬懷德：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第156頁(yè)。行政程序與司法程序相比，前者更具有及時(shí)性，司法機(jī)關(guān)受制于案件審理程序和權(quán)限，在靈活性上不如行政處置程序。因此，在行政公益訴訟的探索中，一方面要對(duì)行政行為損害的公共利益予以司法救濟(jì)，另一方面要嚴(yán)格區(qū)分行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍，暢通行政救濟(jì)渠道，確保司法是在窮盡了行政救濟(jì)手段后方可介入。提起行政公益訴訟前進(jìn)行適當(dāng)程序限制，既有助于避免當(dāng)事人妨礙行政效率和超越行政程序，增加行政機(jī)關(guān)的困難，也給行政機(jī)關(guān)一個(gè)修正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，減少司法審查的需要。

正如有學(xué)者所指出，“將行政公益訴訟制度與提供公民參與國(guó)家社會(huì)管理事務(wù)的途徑路徑相聯(lián)系，將其作為司法權(quán)對(duì)公民治理權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供救濟(jì)保障之一來(lái)認(rèn)識(shí)，亦是值得肯定和倡導(dǎo)的。然而，若對(duì)行政的首次判斷權(quán)及窮盡行政救濟(jì)原則等沒有深入的研究，而是孤立地強(qiáng)調(diào)所謂行政公益訴訟制度，則可以肯定，其制度完善是不可企及的?！雹蹢罱槪骸?行政訴訟法>的修改與行政公益訴訟》，《法律適用》2012年第11期，第60～68頁(yè)。行政公益訴訟的邊界不僅體現(xiàn)在原告資格的界定和受案范圍的寬窄上，程序設(shè)置也要掌握好訴訟經(jīng)濟(jì)與訴訟效果之間的平衡。

盡管民事訴訟領(lǐng)域極具魄力和開拓性地率先將公益訴訟寫入新民事訴訟法，但即便主體范圍都規(guī)定得比較模糊，具體的法律適用和公益訴訟的展開，尚有不少難題待解，需要配套法律的跟進(jìn)和完善。筆者贊同效仿民事訴訟，在《行政訴訟法》修改過(guò)程中，探索性地將行政公益訴訟“入法”，但對(duì)行政公益訴訟的功能要客觀看待，不宜過(guò)分夸大。行政公益訴訟是有“邊界”的，只應(yīng)作為普通行政訴訟的補(bǔ)充，無(wú)論是在原告資格還是受案范圍，亦或程序設(shè)置上，“入法”都要適度。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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A

1674-9502(2014)01-080-06

華東政法大學(xué)

2013-12-11

本文系上海市法學(xué)會(huì)2013年法學(xué)研究一般課題階段性研究成果，曾獲上海市法院系統(tǒng)2013年學(xué)術(shù)討論會(huì)優(yōu)秀論文獎(jiǎng)。