幸 榮

中共霍山縣委黨校 ，安徽霍山，237200

黨的十八大報告首次提出了“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的重要觀點，并且還提出“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”［1］。十八屆三中全會《決定》再次強(qiáng)調(diào)“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”［2］。這些界定把協(xié)商民主理論提到了一個新的高度，既體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對協(xié)商民主從理論到實踐的進(jìn)步，更強(qiáng)化了人民政協(xié)在社會主義民主政治建設(shè)中的特殊重要作用。

1 協(xié)商民主理論分析

1.1 協(xié)商民主理論的緣起

“協(xié)商民主”一詞“deliberative democracy”由美國學(xué)者約瑟夫·比塞特于1980年提出，翻譯過來曾有多種譯法，如“審議性民主”“商議性民主”“審慎的民主”等，它強(qiáng)調(diào)公民參與民主，反對精英主義。隨后，在羅爾斯、哈貝馬斯等著名政治哲學(xué)家的推動下，協(xié)商民主作為獨立的民主形式逐步被認(rèn)可，并成為當(dāng)代西方民主理論研究的熱點［3］。對于協(xié)商民主的涵義，西方學(xué)術(shù)界并沒有一個明確的表述，不同學(xué)者的理解和詮釋不盡相同，可以理解成一種理性的決策形式或一種民主治理形式，還可以理解成一種組織形式或公民參與過程。歸結(jié)起來，協(xié)商民主一般是指在政治共同體中，自由平等的公民在信息公開透明的情況下，就公共事務(wù)通過理性的對話、協(xié)商，從而達(dá)成一定的共識，來參與政治生活，影響公共決策［4］。簡而言之，協(xié)商民主就是強(qiáng)調(diào)“協(xié)商”和“共識”。西方的協(xié)商民主理論是通過不斷地彌補(bǔ)代議民主的不足逐步發(fā)展起來的，主張公民積極參與公共事務(wù)，經(jīng)過20多年的發(fā)展，西方協(xié)商民主理論的研究取得了重大成果，具有一定的啟發(fā)價值和借鑒意義。

1.2 中國特色社會主義協(xié)商民主理論

雖說協(xié)商民主作為一種政治理論和社會實踐興起于西方，但是中國的協(xié)商民主不是對西方理論的照搬，而是取其精華、去其糟粕，并形成了自己的特色。中國的協(xié)商民主是具有中國特色的民主政治模式，是中國共產(chǎn)黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，其發(fā)展歷程經(jīng)歷了四個階段：第一階段是萌芽階段。早在抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨建立的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線在政權(quán)人員分配上就堅持“三三制”原則，即“共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”［3］，這一原則滲透著以協(xié)商為特征的民主議事的精神，是協(xié)商民主思想的雛形。第二階段是新中國成立到1954年。人民政協(xié)在新中國剛成立時代行全國人民代表大會職權(quán)，這一時期協(xié)商民主得到較快發(fā)展，完成創(chuàng)建新中國的歷史使命。第三階段是在1954年到1978年。協(xié)商民主在國家政治生活中發(fā)揮重要作用，初步形成了選舉民主和協(xié)商民主相輔相成的民主格局。第四階段是從中共十三大至今。中共十三大提出“建立社會協(xié)商對話制度”，這標(biāo)志著協(xié)商民主不再局限于黨際協(xié)商和政治領(lǐng)域的協(xié)商，開始走向廣泛多層社會協(xié)商的方向，也開始從國家層面向地方和基層拓展，直到2012年黨的十八大真正確認(rèn)了社會主義協(xié)商民主制度，把協(xié)商民主的理念和實踐提升到了國家民主制度的范疇［5］。十八屆三中全會對協(xié)商民主的本質(zhì)屬性作了科學(xué)闡釋：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，還指出“要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，深入開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多種形式的民主協(xié)商”［2］。這意味著協(xié)商民主理論在中國的實踐中將進(jìn)一步得到深化，對推進(jìn)我國社會主義政治民主健康發(fā)展具有積極的重要作用。這一重要部署也為人民政協(xié)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新提供了更為廣闊的空間。

1.3 基層政協(xié)發(fā)揮重要渠道作用的理論分析

以人民政協(xié)為重要渠道的協(xié)商民主理論是我國社會主義民主的特有形式和獨特優(yōu)勢，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)的是“協(xié)商”和“共識”，它賦予社會個體都能平等表達(dá)自己主觀意愿的權(quán)利，從而達(dá)成共同利益的一致和認(rèn)同。尤其在當(dāng)前社會利益多元化趨勢不斷加快的條件下，必然帶來政治利益的多元化，這一客觀要求呼喚著協(xié)商民主逐步走向廣泛、多層和制度化的軌道，各級人民政協(xié)作為社會主義民主政治的重要組織形式毫無疑問成為協(xié)商民主最主要的載體和最重要的渠道，在健全社會主義協(xié)商民主制度的進(jìn)程中起到重要的支柱作用和平臺作用。

（1）基層政協(xié)協(xié)商民主有利于凝聚智慧，推進(jìn)科學(xué)民主決策。政協(xié)協(xié)商民主帶有包容合作協(xié)商的精神，并且基層政協(xié)委員能真正地把基層各界人士的真實意愿和要求反映到黨委政府的決策中，這樣廣開言路、廣謀良策，通過協(xié)商渠道使公民能有序參與政治，不僅匯聚各方力量，充分發(fā)揚(yáng)民主，也提高了黨委政府決策的科學(xué)性，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供寬松的政治環(huán)境。

（2）基層政協(xié)協(xié)商民主有利于密切聯(lián)系群眾，落實服務(wù)為民。十八屆三中全會提出了“協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”［2］，這一界定明確了協(xié)商民主是群眾路線的歸宿和價值指向?；鶎诱f(xié)的協(xié)商民主無形中要求基層干部主動深入群眾，使黨委政府與群眾之間在利益表達(dá)訴求方面形成共識，體現(xiàn)了干群關(guān)系是一種平等的、良性互動的、合作互補(bǔ)的關(guān)系，實現(xiàn)了干部群眾多領(lǐng)域、多層面接觸，保證黨與群眾的血肉聯(lián)系，確保執(zhí)政為民理念的落實［6］。

（3）基層政協(xié)協(xié)商民主有利于發(fā)揮獨特優(yōu)勢，推動和諧發(fā)展。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的“獨特優(yōu)勢”，其獨特之處體現(xiàn)在政協(xié)的協(xié)商是廣泛、多層、多界別代表人士的參政協(xié)商，這是其他民主形式不可能有的，如協(xié)商民主反映人民當(dāng)家作主的社會主義本質(zhì)，通過協(xié)商，求同存異，達(dá)成各界別的廣泛共識，符合最大多數(shù)人民的意志?；鶎诱f(xié)能真正發(fā)揮優(yōu)勢，通過協(xié)商和溝通化解矛盾，實現(xiàn)利益關(guān)系的平衡發(fā)展，從而推動社會的和諧進(jìn)步。

2 基層政協(xié)發(fā)揮重要渠道作用的實踐困惑

近年來，基層政協(xié)創(chuàng)造了很多協(xié)商民主的形式和做法，積累了豐富的寶貴實踐經(jīng)驗，為進(jìn)一步健全社會主義協(xié)商民主制度提供了重要的實踐支撐，也為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及和諧社會建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢下，由于發(fā)展不平衡、文化多元、參與主體能力差異等社會現(xiàn)實，基層政協(xié)存在著政治參與要求的高漲和協(xié)商制度化水平偏低之間的矛盾，這一矛盾導(dǎo)致基層政協(xié)發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道作用面臨諸多現(xiàn)實困惑［7］。

2.1 主觀原因：對基層政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用認(rèn)識不到位

一是基層政協(xié)對自己的職能定位和政治角色的認(rèn)識不夠，這主要是由于基層政協(xié)具有參與協(xié)商但又不具有參與決定的權(quán)力，所以基層政協(xié)中普遍存在“想盡職怕越位”“想主動怕錯位”“想幫忙怕添亂”的思想，這也是政協(xié)發(fā)揮渠道作用的主要思想障礙［8］。

二是政協(xié)委員和公民作為協(xié)商主體，他們的參與協(xié)商意識不夠，缺乏主動參與的積極性。諸如怕費時費力不深入調(diào)研，怕得罪領(lǐng)導(dǎo)存有顧慮，怕自找麻煩多一事不如少一事，在協(xié)商中不愿表達(dá)真實訴求，難以反映具有參考價值的意見和議案。

三是黨委、政府對政協(xié)民主協(xié)商的重要性認(rèn)識不夠。黨委、政府及其職能部門本身就是協(xié)商的主體，但是，有些基層政府和職能部門在協(xié)商過程中經(jīng)常以“局外人”自居，并且對政協(xié)協(xié)商民主的重要原則置之不理，如“政協(xié)政治協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實施之前”這一重要原則在基層卻難以真正落實，致使政協(xié)協(xié)商形同虛設(shè)，基層政協(xié)的重要渠道作用更無從說起。

2.2 客觀原因：基層政協(xié)協(xié)商民主制度和工作機(jī)制不健全

一是協(xié)商渠道不暢。據(jù)調(diào)查，近30%的政協(xié)委員對政府部門的工作了解不深，知情不多，有時又缺乏政策的信息溝通和交流渠道，極大地限制了參政議政的效果［9］。在我國，人民政協(xié)的協(xié)商只具有參與和影響決策的職能，被稱為“政策咨詢型政協(xié)”。尤其在縣級政協(xié)的工作實踐中基層政協(xié)協(xié)商缺乏硬性程序規(guī)范，需要協(xié)商就把政協(xié)搬出來，不需要協(xié)商就放置一旁，甚至有些基層出現(xiàn)臨時突擊需要協(xié)商就通知政協(xié)對某事項予以協(xié)商，很大程度上政協(xié)的協(xié)商都受到黨委、政府的牽制，個別存在“黨委大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)格局，使得協(xié)商阻力重重，基層政協(xié)這個協(xié)商民主重要渠道作用也難以發(fā)揮。

二是協(xié)商的程序隨性、內(nèi)容籠統(tǒng)。政治協(xié)商制度中對政協(xié)組織的規(guī)定較多，對黨委政府的規(guī)定較少，沒有具體可操作的程序規(guī)定黨委政府如何重視和支持政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商，也沒有形成政治協(xié)商工作責(zé)任追究制度，比如對應(yīng)該協(xié)商而沒有協(xié)商造成決策重大失誤的給以什么處罰？有些基層的協(xié)商民主普遍帶有隨意性，基層政協(xié)不能按正常程序科學(xué)協(xié)商。政協(xié)章程和中發(fā)［2006］5號文件規(guī)定，國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題是政治協(xié)商的主要內(nèi)容［10］。這里“大政方針”和“重大問題”說得就很籠統(tǒng)，貫徹到基層就難以有具體的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作，彈力很大，地方工作就有漏洞可鉆。

三是協(xié)商形式呆板。如今，各地都在不斷探索多種多樣的協(xié)商民主形式，但有些基層協(xié)商形式仍停留在開會、通報和象征性聽取意見上，甚至有的黨委、政府直接以“通報”或“傳閱”文件代替民主協(xié)商，使得協(xié)商民主成了一種“作秀”，當(dāng)然這也與黨委政府及相關(guān)部門的重視程度有關(guān)。政協(xié)界別和機(jī)構(gòu)設(shè)置與形勢發(fā)展的需要和民主政治建設(shè)的進(jìn)程不相適應(yīng)?；鶎釉谡f(xié)界別上大部分都沿用上級設(shè)置，不能因地制宜，甚至有的界別委員就一兩個人，根本無法開展工作。

四是協(xié)商成果缺乏實效。政協(xié)工作的最終目的是各項協(xié)商成果、建議建言和提案的問題能夠得到落實，取得實實在在的效果。有的基層政協(xié)提出的協(xié)商議案存在“重答復(fù)輕落實”的現(xiàn)象，協(xié)商成果也得不到黨委政府決策后的反饋；有的基層委員普遍存在雙重身份，單位負(fù)責(zé)人也是政協(xié)委員，他們的提案經(jīng)常會轉(zhuǎn)一圈后又回到本單位讓提案人承辦，出現(xiàn)“打回龍炮”的怪圈，這樣的提案根本無法得到落實，導(dǎo)致經(jīng)過政協(xié)協(xié)商形成的意見和建議沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

除此之外，基層政協(xié)在發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道作用的過程中還存在著協(xié)商主體參與能力和素質(zhì)不高，政協(xié)提案質(zhì)量和實效性不高，政協(xié)在協(xié)商過程中缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制等諸多問題，要走出發(fā)展困境，充分發(fā)揮好政協(xié)的重要渠道作用是基層政協(xié)面臨的永恒課題和重要挑戰(zhàn)。

3 基層政協(xié)發(fā)揮重要渠道作用的實踐與思考

黨的十八屆三中全會為基層政協(xié)協(xié)商民主工作指明了方向，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層和制度化發(fā)展，社會主義協(xié)商民主的發(fā)展離不開人民政協(xié)這個重要渠道；同時，各級黨委政府也要積極主動，努力為政協(xié)協(xié)商搭建平臺，使政協(xié)重要渠道作用得到極大發(fā)揮。

3.1 協(xié)商主體要更加主動

協(xié)商是利益參與者在平等公正的體制機(jī)制下充分表達(dá)各自的利益訴求，不同利益訴求通過溝通和博弈從而達(dá)成共識，這就要求協(xié)商主體在表達(dá)利益訴求過程中找到利益共同點，營造平等自主的協(xié)商條件，從而激發(fā)協(xié)商主體參與政治協(xié)商的積極性和主動性。事實上，從中國特色社會主義民主協(xié)商的框架上看，黨委政府及職能部門才是協(xié)商的主體，是因為治國理政必須同各方面協(xié)商，而各黨派、各界人士、政協(xié)委員是參與協(xié)商者，是建言獻(xiàn)策者。因此，作為協(xié)商主體的黨委政府必須主動，必須按照“三在前”的要求主動找政協(xié)和各界人士協(xié)商。同時，黨委政府對政協(xié)工作要放心放手，對政協(xié)提出的議案要做到及時反饋和跟蹤落實，實現(xiàn)要決策就要協(xié)商，提高民眾協(xié)商的力度和廣度。

3.2 協(xié)商渠道要更加暢通

人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，是各界別、各黨派參政協(xié)商的平臺。為此，人民政協(xié)要做好黨委政府和人民群眾的“聯(lián)絡(luò)員”，基層政協(xié)一方面對黨委、政府制定的重大決策起到輔助完善作用，另一方面對關(guān)乎群眾切身利益的大事和難事起到建言獻(xiàn)策的作用，既要成為協(xié)調(diào)各方關(guān)系的紐帶和橋梁，為各黨派、各界別協(xié)商搭建平臺，又要充當(dāng)人民的“喉舌”為人民說話，把協(xié)商成果及時反映，督促黨委、政府及時給予回復(fù)和解決。黨委、政府要更多地放權(quán)，尊重人民政協(xié)民主協(xié)商的原則和成果，做到“重大情況讓人民政協(xié)知道、重大問題經(jīng)人民政協(xié)討論”，創(chuàng)新舉措，真正做到要決策必先安排政協(xié)協(xié)商，決策必須吸納政協(xié)協(xié)商成果，確保人民政協(xié)民主協(xié)商重要渠道作用真正發(fā)揮、真正暢通。

3.3 協(xié)商形式要不斷創(chuàng)新

一般來說，“協(xié)商是以人民政協(xié)為平臺，以專門委員會為基礎(chǔ)，以會議為主要形式，抓住戰(zhàn)略性問題，形成對話和互動機(jī)制，集探討、交流、協(xié)商、議政于一體”［11］。協(xié)商形式要不斷創(chuàng)新，搭建基層民主協(xié)商平臺，努力探索和嘗試創(chuàng)設(shè)像議政協(xié)商會、民主監(jiān)督會、視頻對話會、微博議政、微信協(xié)商等新形式、新渠道、新方法。比如，人民政協(xié)網(wǎng)上刊登了一條反映社情民意的快速通道就是安徽省霍山縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)民情聯(lián)絡(luò)員制度，為政協(xié)工作向基層延伸構(gòu)建了新的載體。另外，協(xié)商民主最終達(dá)成的是共識，要共識必須要公開透明。人民政協(xié)也要打開“大門”，更加開放，實行公開協(xié)商過程，現(xiàn)場聽證、現(xiàn)場監(jiān)督、現(xiàn)場討論，允許民眾采取各種方式現(xiàn)場參與，比如利用熱線、網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等平臺參與到協(xié)商過程。

3.4 協(xié)商程序要更加規(guī)范

建立健全完備的決策之前、決策之中和決策之后的政治協(xié)商體制和運(yùn)行機(jī)制，把協(xié)商的程序中包括的規(guī)劃、準(zhǔn)備、討論、協(xié)商和反饋等步驟都加以明確和規(guī)范，形成長效機(jī)制。基層政協(xié)在協(xié)商前要與黨委、人大和政府的工作議程相銜接，真正對黨委政府制定和執(zhí)行決策起到輔助和服務(wù)的作用。完善和健全相關(guān)的各項制度和工作機(jī)制，如對委員的管理和服務(wù)制度、協(xié)商成果意見建議反饋承辦等制度，真正把政治協(xié)商的“三在前三在先”原則落實到實處，杜絕協(xié)商過程的“隨意性”。另外，協(xié)商的內(nèi)容不再局限于“大政方針”和“重要問題”，應(yīng)該讓協(xié)商成為常態(tài)工作，只要決策都要協(xié)商，不僅與政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商，還要讓大眾參與進(jìn)行民主協(xié)商。基層要對協(xié)商的內(nèi)容分門別類，哪些內(nèi)容要專題協(xié)商，哪些要對口協(xié)商，哪些內(nèi)容要提案辦理協(xié)商，在協(xié)商之前都規(guī)劃好，做到細(xì)化和常態(tài)化。

3.5 協(xié)商成果要更加落實

協(xié)商成果只有被黨委政府決策和執(zhí)行中被接納和應(yīng)用，才能真正體現(xiàn)協(xié)商的實效。一是要建立健全協(xié)商成果的督辦機(jī)制，要以黨委政府為主體，政協(xié)積極輔助，完善相關(guān)協(xié)商成果和應(yīng)用接納的反饋程序，做好協(xié)商成果的跟蹤督辦，發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督職能。二是對不采納、不辦理協(xié)商成果的單位和個人，要加大責(zé)任追究力度，健全協(xié)商成果責(zé)任追究機(jī)制。三是基層政協(xié)要提高協(xié)商成果的實效性，多提質(zhì)量高的精品提案，花時間、花精力深入實際調(diào)查研究，聽取各方意見，提高協(xié)商成果的認(rèn)同度，符合利益參與者的多方利益，建言立論有價值、可操作，真正使協(xié)商在和諧、有序、理性的氛圍中達(dá)成共識，解決關(guān)乎人民群眾切身利益的實際問題。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗［N］.光明日報，2012－11－18（03）

［2］習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明［N］.新華每日電訊，2013－11－16（04）

［3］鄭萬通.關(guān)于社會主義協(xié)商民主的幾個問題［J］.中國政協(xié)，2013（4）：2－8

［4］趙影.中國特色協(xié)商民主問題研究［D］.北京：中共中央黨校，2009

［5］朱思雄，劉維濤.協(xié)商民主彰顯中國智慧［N］.人民日報，2013－03－3（10）

［6］正一龍.協(xié)商民主：群眾路線的重要體現(xiàn)［N］.浙江日報，2014－3－7（14）

［7］邢孟軍.協(xié)商民主視閾下人們政協(xié)引領(lǐng)群眾有序政治參與研究［J］.中國政協(xié)，2013（4）：23－28

［8］連淑錚.論縣級政協(xié)如何體現(xiàn)人民政協(xié)的人民性［EB／OL］.（2012－02－27）［2014－02－26］.http：／／www.yqszx.gov.cn／show.asp449

［9］余劍平.基層政協(xié)協(xié)商民主推進(jìn)困境與策略選擇：以HY市基層政協(xié)提案工作為實證［J］.消費導(dǎo)刊，2013（8）：127－128

［10］楊興，趙祚坤，朱逢春.關(guān)于推進(jìn)基層政協(xié)協(xié)商民主發(fā)展的幾點思考［EB／OL］.（2013－07－29）［2014－02－20］.http：／／www.nczx.gov.cn／news／xx18dajs／2013／7／29／291 0341386B9FDK4E8GF62A＿4.html

［11］人民政協(xié)報評論員.協(xié)商民主的重要形式［EB／OL］.（2013－07－17）［2014－02－26］.http：／／www，rmzxb.con.cn／ztlb／13ztxs／yw／t20130717＿506136.htm