葛 俏

（沈陽師范大學(xué) 國際商學(xué)院，遼寧 沈陽 110034；中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體組織所擁有的土地，被本集體內(nèi)的農(nóng)戶所占有，用于農(nóng)戶居所的筑建。宅基地是農(nóng)民安身立命之所在，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。在農(nóng)民日常生活中，宅基地作為基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利起著舉足輕重的作用。我國物權(quán)法特別以專門的章節(jié)對農(nóng)村宅基地法律屬性、使用權(quán)限等進(jìn)行了規(guī)范。通過改革宅基地使用權(quán)制度來解決農(nóng)民居住的需要以及保障廣大農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀

首先，農(nóng)村宅基地的使用僅限于滿足村民的生存與發(fā)展。當(dāng)下，中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民開始走出世代耕作的田野，跨越身份和地域的界限，向非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)流動，戶籍制度的改革更是加快了農(nóng)民城市化流動的速度。已經(jīng)有近半的村民常年在外從事非農(nóng)業(yè)，特別是西部地區(qū)，常年外出的勞動力出現(xiàn)了舉家外出的情況，越來越多的農(nóng)村勞動力融入城市，在城市定居的農(nóng)民工逐漸增多①國務(wù)院發(fā)展研究中心《推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)研究》課題組.新農(nóng)村調(diào)查——走進(jìn)全國2749個(gè)農(nóng)村.中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2007（3）：51-59。。有的農(nóng)民經(jīng)過若干年的奮斗，在城鎮(zhèn)購置了房產(chǎn)。使得農(nóng)村的宅基地大量地閑置。但是，宅基地交易的嚴(yán)格限制使這些農(nóng)民無法放棄家鄉(xiāng)的房屋與土地，成為兩棲居民，造成離鄉(xiāng)不離土的局面，影響了農(nóng)村勞動力的輸出。

其次，農(nóng)村宅基地是禁止在非農(nóng)主體之間流轉(zhuǎn)的。落葉歸根是中國人的傳統(tǒng)思想，這一觀念短期內(nèi)是不會改變的。那些年輕的時(shí)候就離開家鄉(xiāng)農(nóng)村，走到城鎮(zhèn)去奮斗的農(nóng)民，在其年老后本著葉落歸根的念頭想重返自己的家鄉(xiāng)生活，但卻因?yàn)樯矸荩ǚ潜炯w經(jīng)濟(jì)組織的成員）的原因而受到限制，致使其沒有申請宅基地或宅基地使用權(quán)的資格。這種現(xiàn)行制度規(guī)定是不符合我國傳統(tǒng)文化意識及社會觀念的。其實(shí)，祖宅對于繼承人來說已經(jīng)不僅僅是一座房屋那么簡單，而是體現(xiàn)為一定的文化內(nèi)涵，體現(xiàn)了人們對自己祖輩的思念。在民間傳統(tǒng)的祭祀、慶典也常與祖宅有著密切的關(guān)系。我國現(xiàn)有法律規(guī)定，當(dāng)宅基地作為遺產(chǎn)發(fā)生繼承，那么享有繼承權(quán)的公民通過繼承的方式取得遺產(chǎn)也就是宅基地的使用權(quán)，不論其身份是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這樣的規(guī)定更合乎民情、貼近民意。

最后，農(nóng)村宅基地是以“小產(chǎn)權(quán)房”形式存在的。農(nóng)村宅基地大量“小產(chǎn)權(quán)房”交易的存在有害于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。目前，城市房地產(chǎn)價(jià)格一路飆升，導(dǎo)致大量在城市中居住的市民買不起房，盡管法律有明文規(guī)定，宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但市民也只能于法不顧，甘愿自冒不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)去購買在農(nóng)村集體土地上修建的“小產(chǎn)權(quán)房”。這不僅從根本上有害于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)育，更是不能保證交換的自由與安全。市場經(jīng)濟(jì)即是法治經(jīng)濟(jì)，必然要求交換者相互承認(rèn)對方是交換物的所有者，只有明晰的權(quán)利界定和宣示，才能有安全的商品交換和市場交易。然而，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題始終沒有得到合理的解決，造成房屋產(chǎn)權(quán)的歸屬不明，然而“小產(chǎn)權(quán)房”交易又大量存在，使得財(cái)產(chǎn)的歸屬問題處于一種不確定的狀態(tài)。究其根本，這種現(xiàn)象會阻礙市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的進(jìn)一步發(fā)展。

二、立法現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)的沖突

我們國家對于宅基地使用權(quán)的規(guī)定主要分布在憲法、民法、部分行政法規(guī)及規(guī)章中。到目前為止，還沒有一部專門規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律。農(nóng)村宅基地的申請、流轉(zhuǎn)等相關(guān)問題的規(guī)范，主要依據(jù)的是各地方政府出臺的相關(guān)政策。

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法缺失

在我國現(xiàn)行法律體系中，關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律條文比較少，僅有幾個(gè)條文來規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)，分別寫在《憲法》第10條、《物權(quán)法》第152-155條、《土地管理法》第62條。與之相對的是關(guān)于國有土地立法和管理的法律條文，在《中華人民共和國土地法》《城市房地產(chǎn)管理法》，以及《憲法》和《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等都有明確規(guī)定。國有土地使用、流轉(zhuǎn)等全過程都有法律的明確規(guī)定。因而在國有土地使用的過程中能夠做到有法可依，勢必能夠促進(jìn)我國城市房地產(chǎn)市場朝著更好的方向發(fā)展。

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定，《憲法》第10條僅是對其性質(zhì)作了明確規(guī)定，認(rèn)定其為集體所有。《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)雖用了四個(gè)條文，但與其他用益物權(quán)相比較而言，宅基地使用權(quán)的規(guī)定仍顯得過于粗陋。而《土地管理法》也只是對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得方式、程序、基本的使用原則做了簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定。通過對宅基地使用權(quán)立法規(guī)范的考察，不難得出當(dāng)前我國現(xiàn)行法律制度中對于農(nóng)村宅基地的有關(guān)規(guī)定過于簡單，相關(guān)立法項(xiàng)目嚴(yán)重缺失，這將直接導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)從取得、行使到轉(zhuǎn)讓等各個(gè)環(huán)節(jié)都沒有充分的法律依據(jù)。法律缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，導(dǎo)致全國各地在執(zhí)行法律時(shí)各行其是，不利于對農(nóng)村宅基地的規(guī)范管理，更是對村民合法的土地權(quán)益的侵害。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的法律屬性不明晰

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的地位是值得商榷的。雖然《物權(quán)法》中明確提出了宅基地使用權(quán)的屬性為用益物權(quán)，這也得到了學(xué)術(shù)界的認(rèn)可①王利明.民法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社.2000:209.。但從《物權(quán)法》等相關(guān)具體規(guī)定中，我們很難看到其具有明確的用益物權(quán)屬性。從相關(guān)的幾個(gè)條文來看，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)的用益物權(quán)屬性名不副實(shí)。

《中華人民共和國土地管理法》中對農(nóng)村宅基地初始取得等相關(guān)問題進(jìn)行了明確規(guī)定。農(nóng)村宅基地使用權(quán)必須建立在政府行政審批的基礎(chǔ)之上，而有這種權(quán)利的人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也就是宅基地所有權(quán)人。農(nóng)村宅基地所有權(quán)人在行政審批環(huán)節(jié)未準(zhǔn)之前，自身對宅基地尚未有任何支配權(quán)和處分權(quán)，這是現(xiàn)行法律的規(guī)定。也就是說此時(shí)是不能在宅基地上設(shè)立權(quán)利負(fù)擔(dān)的。法律的這種規(guī)定與物權(quán)制度的基本法理相沖突的②高圣平,劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究[J].中國土地科學(xué).2007(2).。

我國土地管理法的規(guī)定，取得農(nóng)村宅基地以戶為單位，須為本集體組織內(nèi)部成員所有。村民基于成員權(quán)而取得宅基地的所有權(quán)，在村民建造房屋之后就不應(yīng)再受成員權(quán)的約束，此時(shí)應(yīng)該由村民控制、支配宅基地。也就是說，村民的權(quán)利應(yīng)該與其他具有用益權(quán)屬性的不動產(chǎn)一致，能夠自由支配和處分。其主體地位也是與其他用益物權(quán)主體地位一樣。值得一提的是，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地所有權(quán)人對于宅基地的所有權(quán)是不可以轉(zhuǎn)讓的，這就直接違背了用益物權(quán)的最主要特征。農(nóng)村村民的成員權(quán)不應(yīng)當(dāng)無限擴(kuò)張至宅基地使用權(quán)的全部內(nèi)容，而現(xiàn)行的法律確是這樣規(guī)定的。這樣就使農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有真正地進(jìn)入到物權(quán)法中，始終停留在土地管理法當(dāng)中，這就使農(nóng)村宅基地使用權(quán)披上了強(qiáng)烈的行政管理色彩。因此筆者認(rèn)為，雖然《物權(quán)法》中明確將宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，但是從具體規(guī)定層面來看，其用益物權(quán)的屬性并不明確。

（三）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)層面的法律限制直接影響了其使用效率的提高

我國現(xiàn)行法律制度中對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增加了很多限制。這分別體現(xiàn)在《土地管理法》第六十二條③《土地管理法》第62條：禁止再次申請宅基地的情形，即村民出賣、出租住房的。和《擔(dān)保法》第三十七條④《擔(dān)保法》第37條：禁止宅基地等集體所有的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。。因此，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地的買賣雙方只能是集體組織成員，非農(nóng)村集體組織成員是沒有資格直接參與農(nóng)村宅基地買賣活動的?，F(xiàn)行法律規(guī)定將戶籍作為限制農(nóng)村宅基地買賣資格的做法是有待商榷的。房屋作為農(nóng)民的一類重要財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村村民的房屋本身價(jià)值較高，是農(nóng)民重要的一類財(cái)產(chǎn)，在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)當(dāng)中所占的比重最大。伴隨著城市里房地產(chǎn)價(jià)格大幅攀升，作為房屋的所有權(quán)人的村民本可以對自有房屋進(jìn)行租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等處分行為，但是卻被法律將其卻之門外，增加個(gè)人財(cái)產(chǎn)無望，使得農(nóng)民喪失了獲得收益的機(jī)會。眾所周知，處分權(quán)與收益權(quán)是緊密相連的。處分權(quán)的充分行使才能在很大程度上實(shí)現(xiàn)收益權(quán)，也可以這么說，處分權(quán)是實(shí)現(xiàn)收益權(quán)的主要途徑。村民依照法律的規(guī)定獲得宅基地使用權(quán)以后，其在宅基地上建設(shè)的房屋的使用權(quán)和所有權(quán)就應(yīng)當(dāng)歸村民本人所有。根據(jù)我國《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)所有權(quán)人有權(quán)對自身不動產(chǎn)進(jìn)行自由處分，也就是農(nóng)民有權(quán)對宅基地房屋進(jìn)行自由處分。但是法律卻對流轉(zhuǎn)加以限制，村民不能對自有不動產(chǎn)進(jìn)行出租、買賣。國家為了保障農(nóng)村居民住房，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)在非本集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)，這對村民來說是種福利，是城市居民所不能享受的。農(nóng)民不能自由處分自己擁有的宅基地，不能獲得應(yīng)有的收益，這必然導(dǎo)致作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)效率發(fā)揮不暢。因此，應(yīng)當(dāng)在立法方面淡化宅基地使用權(quán)在存續(xù)期間的住房保障色彩，還農(nóng)村宅基地使用權(quán)人一個(gè)真正所有權(quán)人的地位及權(quán)能，應(yīng)予其以較大的自主和自由①韓玉斌.農(nóng)村宅基地使用權(quán)立法的價(jià)值選擇[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版),2005(5).。提高農(nóng)村宅基地的使用價(jià)值基礎(chǔ)上，使農(nóng)民從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得收益。

三、改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度

（一）應(yīng)當(dāng)確立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度

按照現(xiàn)有規(guī)定，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得是無償、無期限。這也體現(xiàn)了國家對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，這種設(shè)計(jì)的初衷是給農(nóng)民的福利②翁璐嫻.當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及糾紛解決機(jī)制[J].浙江審判2010,19(6):45-48。雖然現(xiàn)如今不再強(qiáng)調(diào)這種福利性質(zhì)，但是城市與農(nóng)村的之間的現(xiàn)狀是不容忽視的。農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民相比，在社會保障、勞動報(bào)酬、教育、就業(yè)等方面始終處于劣勢地位，并且這種劣勢地位在短期內(nèi)是不可能改變的。因此筆者認(rèn)為，農(nóng)村村民初始獲得宅基地的途徑應(yīng)當(dāng)是無償式的，使農(nóng)村居民能夠享受到宅基地使用權(quán)的福利性質(zhì)。

與之相對的是，確立宅基地有償、有期限使用制度針對的對象是非本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。因?yàn)槠湓谏矸萆贤黄屏吮炯w經(jīng)濟(jì)組織成員的身份限制，但是法律卻賦予了繼承人繼承的權(quán)利，繼承的權(quán)利是不能被剝奪的。針對此種情形，應(yīng)當(dāng)實(shí)行宅基地使用權(quán)有償、有期限使用制度。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照宅基地所在地的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。另一方面，規(guī)定宅基地使用權(quán)的期限為70年，人口的平均壽命為70年，并且城市住宅的使用期限也是70年，起算時(shí)間從農(nóng)民申請宅基地獲得批準(zhǔn)之日計(jì)算。宅基地使用權(quán)期限屆滿時(shí)，由農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人依法無償收回。

（二）應(yīng)當(dāng)建立宅基地收回制度

物權(quán)法第154條雖寫有因自然災(zāi)害等原因引起的宅基地滅失后重新分配，但對于宅基地收回并未作相應(yīng)規(guī)定。從現(xiàn)階段我國國情看，建立宅基地收回制度是非常必要的，它既有助于節(jié)約土地資源，能夠更有利地貫徹農(nóng)村現(xiàn)有住房制度，維護(hù)農(nóng)村社會的公平正義原則，又可防止出現(xiàn)農(nóng)村宅基地大量流失。

農(nóng)村宅基地收回分為三種情形：一是因?yàn)楣P(guān)設(shè)施和公益事業(yè)的需要，需要使用土地的。這種情形，相關(guān)部門要補(bǔ)償權(quán)利人的損失。二是權(quán)利人喪失資格，即舉家搬遷，遷出該集體經(jīng)濟(jì)組織，原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的。三是不按照土地批準(zhǔn)的用途使用土地的，經(jīng)過兩次書面警告仍未改正的。此時(shí)宅基地被依法注銷登記，將宅基地使用權(quán)收回以備分配給他人。

（三）應(yīng)當(dāng)逐步放寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

政府要想轉(zhuǎn)變農(nóng)村宅基地的福利性質(zhì)，就應(yīng)當(dāng)通過經(jīng)濟(jì)政策扶植、發(fā)揮行政部門職能等方式逐步改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活條件、戶籍改革制度，對城鄉(xiāng)公共資源配置進(jìn)行優(yōu)化處理，實(shí)現(xiàn)均等城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)。在這樣的環(huán)境下，宅基地使用權(quán)進(jìn)入土地交易市場，與建設(shè)用地使用權(quán)一樣，通過市場運(yùn)作的方式，由市場定價(jià)，形成自身的市場價(jià)值體系，最終實(shí)現(xiàn)市場化與商品化。

對于不影響本集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住的閑置房產(chǎn)，城鎮(zhèn)居民同樣可以進(jìn)行購買，以此來獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。對于此種轉(zhuǎn)讓行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為合法有效，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻谋Ｗo(hù)③孟勤國．物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評論,2005，23(4):25-30。承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房交易的有效性，這實(shí)際上也就是非國有的土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的有效嘗試，是整合閑置集體所有的建設(shè)用地和宅基地的有效改革。這不僅僅可以解決城市中低收入人群買不起房的現(xiàn)實(shí)困難，減輕政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)，還能使宅基地使用權(quán)的利益價(jià)值得以充分實(shí)現(xiàn)。因此，對于那些符合建設(shè)要求的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)交費(fèi)用實(shí)行其有償化，補(bǔ)辦手續(xù)后正式給予產(chǎn)權(quán)。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，物權(quán)法是權(quán)利法，物權(quán)是私權(quán)。但是現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度所表現(xiàn)出來的公法化的行政權(quán)力干預(yù)色彩非常濃，致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性表現(xiàn)不明顯。改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，不僅可以使農(nóng)民的權(quán)益受到保護(hù)，擴(kuò)大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來源，增加農(nóng)民收益，同時(shí)又能減輕城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來的壓力。通過進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)法律規(guī)定，達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，提高農(nóng)村人口生活質(zhì)量的目標(biāo)。

[1]付堅(jiān)強(qiáng),陳利根.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度略論——現(xiàn)行立法的缺陷及其客服[J].江淮論壇，2008（2）.

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【責(zé)任編輯 王鳳娥】