吳妍妍

（中共合肥市委黨校理論研究室 安徽·合肥 230031）

合肥正處于工業(yè)化、城市化快速推進，經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵時期。隨著合肥長三角新興制造基地和省域生產(chǎn)性服務中心的建設，安徽省內(nèi)新生勞動力和農(nóng)民工較大規(guī)模向合肥集聚已成為必然的趨勢。合肥城市管理和服務如何更快適應向現(xiàn)代化大都市轉(zhuǎn)型，是目前必須努力應對的突出問題，其中統(tǒng)籌社會保障制度建設，穩(wěn)妥解決隨著工業(yè)化和城市化的推進而出現(xiàn)的大量流動就業(yè)人口 （包括農(nóng)民工和失地農(nóng)民等）對社會保障需求急劇增加這一問題，事關合肥政治環(huán)境和諧穩(wěn)定和繼續(xù)實現(xiàn)跨越趕超，必須加以深入研究和實施。

一、全域合肥社會保障制度建設的理念基礎

一般地說，理念是立論和行為的根據(jù),是邏輯的起點。因此合肥建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，首先要明確制度建設的基本理念。

（一）合肥建設社會保障制度的基本理念：“底線公平”

關于社會保障是否公平問題，當前應注意防止兩種觀念上或行為上的傾向。一是必須避免片面理解社會保障公平。希望建立一個項目齊全、無差別覆蓋城鄉(xiāng)所有社會成員的保障制度，試圖尋求絕對的公平，強調(diào)結果越均等越好、差距越小越好，而忽視實現(xiàn)這種公平的經(jīng)濟基礎、社會淵源、制度可持續(xù)性和負面效果，是不科學不客觀的。絕對公平必將破壞效率，有害于長期經(jīng)濟發(fā)展和社會活力。二是不能過度允諾，否則由于失去經(jīng)濟上的現(xiàn)實性而無法兌現(xiàn)，終至喪失政府誠信。我們必須本著實事求是的原則進行社會保障建設。中國社會科學院景天魁研究員提出了“底線公平”概念。底線公平，這個“底線”是什么?那就是從基本國情出發(fā)，從最大多數(shù)群眾最迫切、最基本的需要出發(fā)，劃出一條人人需要、社會公認的“底線”——“基礎性需求”，包括：溫飽的需求(生存需求)；基礎教育需求(基本發(fā)展需求)；公共衛(wèi)生和大病醫(yī)療的需求(基本健康和生命權需求)。[1-2]從長期看，還應包括基本住房需求。“底線公平”是指在“底線”以下的需求，政府必須制定政策保障供給，公共財政負有責任進行補貼或“兜底”保障?！暗拙€”以上或以外的需求則靠市場調(diào)節(jié)，是靈活的、反映差別和能力的更高水平的保障；“底線”以上，政府的責任是調(diào)節(jié)貧富差距，加強稅收能力和調(diào)控能力，政府出資的責任就完全免去了?？梢?，“底線公平”中的底線既是人人基本生活需求的底線，同時也是政府責任的“底線”。我們認為，“底線公平”確立了當前實現(xiàn)社會公平的基點，尋找出當前政府經(jīng)濟能力可以達到的公平和社會可以共同接受和維護的價值基礎，明確了政府責任的“邊界”，同時這種限定在底線需求下的保障又不損害社會發(fā)展和經(jīng)濟增長的激勵和效率機制，是社會穩(wěn)定和發(fā)展的基石，因此“底線公平”是建設可持續(xù)的社會保障制度的理念基礎。

“底線公平”運用于制度建設的意義在于：它明確了政府在社會保障制度中的責任和如何科學劃定當前社會保障的有限范圍：首先，由各種原因而造成的市場能力較弱的貧困群體，政府須出資提供最低生活保障、醫(yī)療救助、貧困就學保障、政府廉租住房體系等，即建立起完善的對貧困人群的社會救助體系。其次應建立起覆蓋全體的基本養(yǎng)老及大病統(tǒng)籌的基本醫(yī)療兩種社會保險制度，而不是更高水平的養(yǎng)老保險和更多范圍的醫(yī)療保險。

（二）以社會保障建設與經(jīng)濟增長相促進為原則

一個地方良好的社會保障制度的建立，還需要妥善兼顧經(jīng)濟增長與社會保障水平兩者的關系。曾幾何時，歐洲福利國家以高水平、廣覆蓋、無差別的社會保障制度炫耀于世。然而進入20世紀70年代后，這些國家陸續(xù)陷入支付危機。其問題在于它的福利制度，保障范圍越來越大，保障項目越來越多，保障水平越來越高。這終將導致財政難以為繼，或造成福利制度崩潰。而任何想降低福利水平和縮小福利范圍的努力和變革都面臨引發(fā)社會不滿和危及社會穩(wěn)定的政治風險而難以推行。歐洲國家社會保障制度的改革已經(jīng)證明，要想在已經(jīng)定型了的剛性保障制度中植入彈性機制，具有相當大的難度且成本很高。法國和英國2006年的社會騷亂即是明證。

據(jù)楊翠迎、何文炯分析，20世紀50、60年代，歐洲各國社會保障水平與GDP的比重在10%及以內(nèi)時，經(jīng)濟發(fā)展較快，失業(yè)率較低，經(jīng)濟社會處于繁榮穩(wěn)定狀態(tài)。到70年代，當社會保障水平所占比重在20%及以上時，卻普遍出現(xiàn)了巨額財政赤字、失業(yè)人口增多、企業(yè)競爭力下降、勞動者積極性銳減等問題。[3]由于對GDP與社會保障水平之間的恰當關系沒有清晰的認識，同時制度建設又忽視社會保障固有的剛性特征，不是尋找社會保障公平的底線，而是不斷沖擊高線，其最終結果就是由于一味追求更高水平、更廣范圍的社會保障福利，致使制度的可持續(xù)性不斷受到挑戰(zhàn)，同時這也傷害了經(jīng)濟體增長的效率和激勵機制。

這些被普遍承認的教訓,是合肥在建設社會保障制度中必須記取的。在強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟必須以增進國民福利為目的的同時,不能忘記另外一個方面,也是更重要的方面：保障能力的提高必須以經(jīng)濟增長為基礎和前提。因此社會保障制度的設計應兼顧經(jīng)濟增長和保障建設兩者間的關系。發(fā)達國家的教訓還表明，較理想的社會保障制度還必須是一種富有彈性的、具備調(diào)節(jié)機制的制度：既能起到激勵作用，又有一定的約束，使社會福利總是被限制在整體社會財富一個科學合理的比例范圍之內(nèi)，即使是在國家已經(jīng)實現(xiàn)充分富裕和發(fā)達之后。“底線公平”正是能形成這樣一個調(diào)節(jié)機制的理念基礎?！暗拙€公平”設定下的有限度的社會保障不會傷及經(jīng)濟體增長的活力。合肥正處于高速發(fā)展時期，以底線公平為基本理念建設社會保障，既能夠?qū)崿F(xiàn)對市場分配的初步糾正，也有利于保持自己的競爭優(yōu)勢和城市活力，因此實施這一理念是必然的選擇。

（三）堅持全面統(tǒng)籌，整合推進

社會保障制度一般都是典型的“由政府命令和法律引入和實行”的強制性制度變遷。政府創(chuàng)新制度的意愿是決定制度變遷的主導因素之一。但在我國，近年來某項重大社會保障政策的出臺往往成為解決發(fā)展中產(chǎn)生的某一突出的社會問題的手段，實用功能過強，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。無論是結構轉(zhuǎn)型中大量下崗職工問題促使城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度出臺，還是大病統(tǒng)籌的職工醫(yī)保和新農(nóng)合產(chǎn)生的背景，都具有這種色彩，制度形成帶有附屬性或配套性，缺乏統(tǒng)籌安排和完整、系統(tǒng)地考量，也缺少對制度建設的基本理念、長期目標和整體模式進行準確定位。正由于現(xiàn)實中這種制度建設方式，各種制度形成時間跨度較大，造成社會保障制度建設存在著非常突出的碎片化現(xiàn)象，迫切需要進行銜接、整合和統(tǒng)籌。比如合肥市養(yǎng)老有 《合肥市機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險規(guī)定》、（事實上公務員不參加養(yǎng)老保險）《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度》、《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》，醫(yī)療保險有《合肥市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》、《合肥市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險暫行規(guī)定》、《合肥市農(nóng)民工參加醫(yī)療保險試行辦法》和新農(nóng)合。合肥市社會救助體系管理部門分散化，涉及民政、勞動、衛(wèi)生、教育、建委、殘聯(lián)等。因此合肥市應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設，以探索構建“底線公平的社會保障制度模式”為目標，在整體上努力建成一個經(jīng)濟增長與保障相促進、城鄉(xiāng)制度統(tǒng)籌、政府責任清晰的社會保障制度體系。

二、全域合肥社會保障制度設計

合肥應以底線公平為基本理念，以社會保障建設與經(jīng)濟發(fā)展相促進、并不傷害本地區(qū)經(jīng)濟增長的活力和效率為原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、統(tǒng)一而非人為割裂的社會保障制度。具體制度設計如下：

（一）建立完善的以最低生活保障為核心的合肥市社會救助體系

完善以低保制度為核心，城市低保、農(nóng)村低保、貧困醫(yī)療救助、貧困生就學保障、公共廉租（?。┓?、就業(yè)等專項救助和應急救助相結合、制度完整、管理科學的合肥市城鄉(xiāng)社會救助制度，形成一套全面的、基于家計調(diào)查的社會救助安全網(wǎng)政策。

合肥深化社會救助制度改革，應重點改進以下幾個方面工作：第一，完善管理制度，對救助對象通過嚴格的家計調(diào)查加以甄別。通過制定救助申請、調(diào)查、評估、審核審批、公示、復核和信息化管理等規(guī)程，實施動態(tài)管理，確保應保盡保、應退則退。第二，建議合肥市借鑒國內(nèi)其他城市經(jīng)驗，以維持救助對象最基本生活為目的，科學確定救助標準，（最低工資測算方法包括比重法、恩格爾系數(shù)法、必需品法、國際收入比例法、累加法、生活狀況分析法、超必需品剔除法和分類綜合計算法等，貧困線即最低生活保障線測算方法與之相類）建立城鄉(xiāng)低保標準的自然增長機制，從機制上保證低保標準調(diào)整的科學性，形成城鄉(xiāng)困難居民基本生活的動態(tài)保障機制。第三，擴大專項救助政策實施范圍。完善面向困難群體的就業(yè)援助制度，加大稅費減免、小額擔保貸款、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓補貼等政策力度，以激發(fā)具有創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)能力的城鄉(xiāng)困難群體自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，努力扶持創(chuàng)業(yè)式就業(yè)，通過救助緩沖，實現(xiàn)再就業(yè)。建議探索建立由政府出資向商業(yè)保險公司為醫(yī)療救助對象購買大病醫(yī)療保險制度，多渠道解決合肥市城鄉(xiāng)困難群體大病救治問題。完善對困難家庭子女就學幫扶救助制度，逐步將教育幫扶重點向高中、大專以上非義務教育階段延伸，合理提高資助標準，確保困難家庭子女能夠接受更高更好的教育，防止貧困代際傳遞。進一步改善合肥政府公共住房體系建設，增加對公共廉租（?。┓坑玫毓?，減免土地出讓金和基礎設施配套等費用。

（二）推進建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者的基本社會保險制度

逐漸形成企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位退休金制度的全覆蓋基本養(yǎng)老保險格局。

1、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》實施和合肥企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中的財政補貼政策顯性化建議

擴面難是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險存在的一個突出問題。抑制擴面的一個主要原因是參?？绲剞D(zhuǎn)續(xù)問題。城鎮(zhèn)流動人口和農(nóng)民工是在地域間流動性高的兩個群體，由于參?？绲剞D(zhuǎn)續(xù)沒有制度規(guī)范，以退保維護權益成為流動工作人群被迫的選擇，致使退?，F(xiàn)象普遍發(fā)生?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的實施，消除了遏制農(nóng)民工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保的主要制度性障礙。同時《辦法》將城鎮(zhèn)靈活就業(yè)和農(nóng)民工這兩個群體合二為一，打破了為農(nóng)民工單獨設立制度的碎片化趨勢，有利于促進社會融合和制度統(tǒng)一。

擴面受阻、應保未保的另一個原因就是繳費費率較高的問題。目前合肥市企業(yè)養(yǎng)老保險繳費為工資總額的20%，加上失業(yè)、醫(yī)療兩項，企業(yè)繳費應在工資總額的30%以上，還有生育、工傷、住房公積金等項目繳費，企業(yè)負擔較重。特別是利潤空間本來就不大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，用人越多，成本就越高，只能千方百計逃避繳費。在擴面任務重壓下，企業(yè)有時采用變通方式，進行“選擇性參?！保唤o他們認為值得為其辦理社會保險的人員如企業(yè)管理人員、技術骨干等投保，而大量從事一般性工作的農(nóng)民工則被排斥在參保范圍之外。同樣由于費率較高，影響了個人參保的積極性。據(jù)《中國流動人口調(diào)查報告2011》統(tǒng)計，全國一半以上的流動人口未參加任何保險，而有“五險一金”的外來人口更是沒有一項達到1／3。其中參加養(yǎng)老保險的占24.2%，醫(yī)療保險的占32.4%，工傷保險的占29.6%，失業(yè)保險的占10.3%，生育保險的占6.9%，繳納住房公積金的占2.9%。[4]

在這種情況下，政府這個制度制定者和最終責任者就應該登場了。當前公共財政所承擔的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的責任是在統(tǒng)籌帳戶繳費不足支出、挪用個人帳戶的繳費還不足以發(fā)放基本養(yǎng)老保險支出后，資金差額部分由財政兜底，這即是“確?！钡呢熑嗡冢扔写_保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費按時足額發(fā)放，后有近幾年確保企業(yè)養(yǎng)老金上調(diào)工作嚴格被執(zhí)行。這種舉措雖然承擔了政府必負的責任，卻難免有臨時應對之嫌。我們認為，應將政府財政責任前移，而不是到最終養(yǎng)老基金入不敷出時進行兜底，因為你兜的是誰的底？受益者不明確，激勵效果必然欠佳。就合肥本市來說，我們建議普遍性地降低費率和針對性地給予補貼。1）較準確地測算大約相當于一旦企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度終止應付已退休人員的養(yǎng)老金現(xiàn)值、加上在職職工已積累并應償付的養(yǎng)老金權利的現(xiàn)值這個養(yǎng)老金隱性債務規(guī)模，考慮財政補貼能力（可采取每年定額或基數(shù)+增長的補貼方式），兼顧制度可持續(xù)性，通過精算平衡，尋找繳費費率的底線，努力降低費率。2）應對屬于合肥重點培育和發(fā)展的先進制造產(chǎn)業(yè)(汽車、裝備制造、家電、新型平板顯示等)和新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)（電子信息產(chǎn)業(yè)、新材料、新能源、生物技術與公共安全等）中的全部企業(yè)的中高級人才養(yǎng)老保險繳費給予全額補貼，以激勵企業(yè)對中高級人才的大量使用。簡單地說，就是對人力資源進行補貼，實施重點傾斜政策，確保合肥發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2、制定合肥城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，形成養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)全覆蓋

合肥城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度設立，必須避免“老農(nóng)保”在制度設計上存在的籌資渠道單一、公共財政支持缺位和農(nóng)民繳費有難度等問題所造成的吸引力不強的弊端?！秶鴦赵宏P于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的指導意見》指出，新農(nóng)保必須是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的，應探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資模式。中央確定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元。其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。同時要求各地政府應對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。目前這項工作正在試點中。其中北京市的做法引起較多關注。北京城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法規(guī)定，凡年滿一定年齡，未納入行政事業(yè)單位編制管理或不符合參加職工基本養(yǎng)老保險條件的城鄉(xiāng)居民均可參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。基礎養(yǎng)老金標準統(tǒng)一，每人每月280元，所需資金列入?yún)^(qū)（縣）財政預算。合肥當前須將新農(nóng)保制度與城市居民基本養(yǎng)老保險協(xié)同考慮，統(tǒng)籌農(nóng)村居民和未納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的城市居民的養(yǎng)老問題，抓緊測算納入保障范圍的城鄉(xiāng)人口規(guī)模，結合實際財力狀況差別設定本市基礎養(yǎng)老金標準，將下轄區(qū)（縣）按財政實力予以分類,有差別地確定市級政府與下轄政府的承擔比例，并積極爭取省級財政補貼，從而建立合肥城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。須注意，一旦農(nóng)民工和城鎮(zhèn)流動就業(yè)人口、失地農(nóng)民這幾個群體沒有達到享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險條件時，應由城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度予以保障，因此城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度應搞好銜接。關于合肥基礎養(yǎng)老金標準，由于合肥還處于欠發(fā)達地區(qū)，從經(jīng)濟發(fā)展與社會保障均衡考慮的角度，建議標準起點可低一些。

3、完善《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》①

合肥當前采取完全基金制模式建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。制度規(guī)定，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金來源包括：70%的土地補償費；安置補助費扣除撫養(yǎng)補助費、自謀職業(yè)補助費以外的部分；基金的利息及其它增值收入；上述資金不足支付時，政府從土地使用權出讓收入中劃入資金。被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障到達一定年齡后領取養(yǎng)老保障金，標準為每人每月260元，由統(tǒng)籌基金兜底支付。由此可見，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金籌資主要源于征地補償，籌得基金與失地農(nóng)民老年受益實現(xiàn)自我平衡，基本屬于完全基金制模式。

須注意的是，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的設計應有利于被征地農(nóng)民和其他城鎮(zhèn)居民一樣獲得同等的養(yǎng)老保障待遇,防止失地農(nóng)民進城出現(xiàn)新的二元分割。因此，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度設計應與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接。另一方面，一旦失地農(nóng)民最終不能獲得享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的待遇，失地農(nóng)民在享有《合肥市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障辦法》這種獨立的完全基金制所帶來的老年保障之上，通過銜接辦法應有享受城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的權利。

（三）在統(tǒng)一的制度形式之下，實施方式、標準可有差別

完善合肥以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城市居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險體系，統(tǒng)籌現(xiàn)有制度體系并使各制度相互銜接。

保險理論中的“大數(shù)定律”（參加保險的人數(shù)越多，參保人群發(fā)生疾病風險的概率就越?。┓浅＿m用醫(yī)療保險制度。因為生病的人終究是少數(shù)；同時，在正常情況下，生病人數(shù)的概率通常接近于一個常數(shù)，通過精算，就能夠確保醫(yī)療保險籌資支出平衡。醫(yī)療保險參加的人數(shù)越多越有利于制度良好運行，宜實施“全民覆蓋”。當前，合肥已初步構建起以大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險為主的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城市居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險體系，防止因大病影響基本生活乃至陷于貧困。

當前，應進一步完善制度運行機制，為此提出如下建議：

第一，實現(xiàn)本市城鄉(xiāng)全面覆蓋。以財政補貼的提高帶動醫(yī)療保險擴面工作。同時，應實施參保強制制度，從政策層面規(guī)定必須參加醫(yī)療保險制度，而不是任其自由選擇，這樣既保證了大數(shù)法則的實施條件，同時也可防范道德風險。

第二，完善籌資機制與補償機制，特別是差別報銷機制。即使在合肥地區(qū)，不同人群收入差距也十分明顯。應根據(jù)不同的收入水平制定有差別的繳費標準和報銷比例，由居民自行選擇。注意對低收入人群設置較低的起付線，并由政府補貼，注意與醫(yī)療救助制度銜接。

第三，嚴格限定門診特殊病范圍，不能任意擴大醫(yī)療保險的范圍，提倡“重預防、重大病”的補償模式。強調(diào)遵循底線公平的理念，重大病保障而不是隨意擴大保障范圍，防止可能產(chǎn)生的醫(yī)療費用支出較大幅度增長，影響醫(yī)療保險基金平衡，從而給財政帶來新的壓力。

第四，農(nóng)民工醫(yī)療保險問題較為突出。從制度安排看，農(nóng)民工有多種制度可以參加,但是由于職工基本醫(yī)療保險牽涉單位繳費，增加企業(yè)成本；城市居民醫(yī)療保險又將外地非戶籍人口排除在制度之外，農(nóng)民工參加新農(nóng)合在本市遭遇疾病風險、回鄉(xiāng)治療極為不便，而建立異地就醫(yī)機制成本較高且手續(xù)繁雜，農(nóng)民工醫(yī)療保障問題往往遭遇困境。建議應將農(nóng)民工群體納入城市居民基本醫(yī)療保險。

第五，更為重要的是需對現(xiàn)有的制度體系進行優(yōu)化和銜接，統(tǒng)籌城市居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。目前，各地在試行的模式主要有三種：一是城鄉(xiāng)職工、居民醫(yī)療保險完全一致模式，代表城市東莞。東莞市按照統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一基金調(diào)劑使用的原則，于2008年7月1日起在全市范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險制度，將城鎮(zhèn)職工、靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民都覆蓋在同一個醫(yī)療保險制度下。二是城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險模式，代表城市珠海?！吨楹Ｊ谐青l(xiāng)居民基本醫(yī)療保險暫行辦法》從制度上消除了城鄉(xiāng)差別。農(nóng)民、失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣被納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險保障范圍，享受同等財政補貼，同等醫(yī)保待遇，同時也需同等繳費，且對低保人口、重度殘疾和失地農(nóng)民等特殊困難群體實行以財政支持、醫(yī)療救助為主的參保辦法。這樣，將原新農(nóng)合保障對象一次性過渡到城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險體系中。三是城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險模式，代表城市重慶。該模式的目標是全市建立統(tǒng)一的管理機構，實行醫(yī)療保險一站式服務，具有重慶市城鄉(xiāng)戶籍的農(nóng)村居民和不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險覆蓋范圍的城鎮(zhèn)居民均可以家庭為單位在戶籍關系所在地參保，并可選擇不同的籌資和保障水平,資金來源于財政補助和個人繳費。②合肥統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度，建議分兩步：第一步打破本市城鄉(xiāng)戶籍界限，整合居民醫(yī)保和新農(nóng)合，建立起統(tǒng)一的籌資、參保財政補助和待遇水平的城鄉(xiāng)一體化醫(yī)療保險制度。第二步打破有無職業(yè)界限，進一步整合職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)醫(yī)保兩大體系。近期工作的主要目標在第一步。具體措施包括：一是統(tǒng)一財政投入制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)補助一致；二是強調(diào)按需設置檔次，適應差別需求；三是整合管理資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。四需妥善解決農(nóng)民工參加城市居民醫(yī)保的戶籍障礙。

除以上基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險外，繼續(xù)關注差別性社會保障制度建設，如企業(yè)年金等。同時仍應重視傳統(tǒng)保障。傳統(tǒng)保障以家庭保障為核心，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友相幫。它在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時，往往起著精神慰籍、情感保障的功能。在社會保障模式的建設探索過程中，應當通過適當?shù)闹贫仍O計，實現(xiàn)傳統(tǒng)保障與現(xiàn)代保障的優(yōu)勢互補。

另外，應實施領導體制創(chuàng)新。合肥應在市委層面建立社會建設工作委員會，統(tǒng)領全市社會建設工作，統(tǒng)籌規(guī)劃社會建設包括社會保障制度建設，以利實施宏觀決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

三、結 語

合肥以建立“底線公平的社會保障制度模式”為目標，通過以最低生活保障為核心的社會救助體系、覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老和大病統(tǒng)籌的基本醫(yī)療保險制度建設，從而建立起保障市域民眾最基本生存需求的制度體系，這一制度的建立與不斷完善是民生幸福的基石之一。

注釋:

①綜合引自合肥市人力資源和社會保障網(wǎng).

②綜合引自東莞市人力資源政務信息網(wǎng)、珠海市人力資源和社會保障局網(wǎng)站、重慶市人力資源和社會保障局網(wǎng)站.

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[2]景天魁.底線公平概念和指標體系[J].哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）,2013(1):21-34.

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