張葉俊

(東北財經(jīng)大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院，遼寧 大連 116025)

毛澤東同志說過:“矛盾不斷出現(xiàn)，又不斷解決，就是事物發(fā)展的辯證規(guī)律?！碑?dāng)前，我國正處在重要戰(zhàn)略機(jī)遇期和“黃金發(fā)展期”，特別是廣大農(nóng)村充滿了發(fā)展的生機(jī)和活力，同時，各種利益關(guān)系矛盾相對突出。根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村人口占全國人口的63%，這樣龐大的公民群體對全國政策的制定和執(zhí)行、對社會的和諧穩(wěn)定都產(chǎn)生巨大的影響。因此，我們必須積極關(guān)注農(nóng)村人民的內(nèi)部矛盾，加強(qiáng)對當(dāng)前農(nóng)村內(nèi)部矛盾現(xiàn)狀、特征和成因的研究分析，采取積極有效的措施，預(yù)防和化解新時期農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾。

一、四會市農(nóng)村人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀

目前，四會市有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村居自治組織已普遍建立人民調(diào)委會，每個調(diào)委會均配有調(diào)解主任和調(diào)解員1—3名，人員一般為兼職，初步形成了縱向包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會、村調(diào)委會、片區(qū) (組)調(diào)解員的三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，橫向包括法院、公安、司法等有關(guān)部門和工青婦群團(tuán)組織齊抓共管、社會各界共同參與的大調(diào)解工作格局?，F(xiàn)行的人民調(diào)解組織是在人民法院指導(dǎo)下，在司法行政機(jī)關(guān)管理下開展工作的自治性組織，主要是調(diào)解公民之間有關(guān)人身和財產(chǎn)權(quán)益方面的糾紛。普通民間糾紛由專門的基層調(diào)解組織分級進(jìn)行調(diào)解，具體有鄉(xiāng)、村、組的調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員。就保障而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會比較正規(guī)，大都設(shè)有專門的調(diào)解室，而村調(diào)解會條件較差，一套人馬幾塊牌子，主任身兼數(shù)職。但仍存在以下幾方面的問題:

1.對調(diào)解工作認(rèn)識不夠

一是重視不夠。部分基層領(lǐng)導(dǎo)對新形勢下人民調(diào)解工作重視和支持不夠，大部分鎮(zhèn) (街道)目前沒有專職的人民調(diào)解員，工作人員對業(yè)務(wù)熟悉程度及連續(xù)性較差。二是認(rèn)識不足。社會各界對人民調(diào)解的地位作用認(rèn)識不足，共同參與、齊抓共管意識較差，大部分調(diào)解工作仍然是依靠司法所人員孤軍作戰(zhàn)。三是宣傳不到位。因宣傳力度不大，仍有很多人不了解有人民調(diào)委會組織，不了解其職能和作用，爭議發(fā)生時往往選擇撥打“110”報警，既浪費(fèi)了公共資源，也不利于矛盾的有效解決。四是群眾了解不充分。近年來人民調(diào)解組織和調(diào)解員在各個不同范圍調(diào)處了大量的矛盾糾紛，但其典型事跡并未得到褒揚(yáng)，使群眾對調(diào)解組織及工作缺乏了解和認(rèn)識。

2.調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)不足

經(jīng)費(fèi)保障是一切工作的基礎(chǔ)，而對于調(diào)解不收費(fèi)的村級調(diào)解工作來說更是迫切需要。在實(shí)際運(yùn)作中，村級調(diào)解經(jīng)費(fèi)短缺仍然是導(dǎo)致矛盾糾紛排查調(diào)處力度不夠，培訓(xùn)、宣傳工作難于開展的最直接原因。

3.調(diào)解機(jī)制不完善

一些疑難糾紛涉及跨區(qū)域、跨行業(yè)，專業(yè)性較強(qiáng)，靠單個部門組織難以解決。目前相當(dāng)一部分調(diào)委會還未完全形成與相關(guān)部門組織聯(lián)合預(yù)防調(diào)解的工作機(jī)制，部分雖有工作機(jī)制，也常出現(xiàn)人員難集中、工作難開展的現(xiàn)象，單兵作戰(zhàn)的情況比較普遍。同時，區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織發(fā)展緩慢，與人民調(diào)解“哪里有糾紛，哪里就有人民調(diào)解”的工作要求相差甚遠(yuǎn)。

4.隊伍綜合素質(zhì)較低

一是年齡偏大。轄區(qū)內(nèi)50歲以上的調(diào)解員占75%。二是文化程度偏低。人民調(diào)解員中，高中以上很少，僅占總?cè)藬?shù)的29%。三是政策不熟悉、法律知識欠缺。調(diào)解員中有相關(guān)法律知識或經(jīng)過鎮(zhèn)級以上專業(yè)培訓(xùn)的占比例較小，工作中多憑經(jīng)驗(yàn)處理問題和糾紛。而且很多村級調(diào)解員不愿意或不會制作調(diào)解協(xié)議書，即使制作了調(diào)解協(xié)議書，也存在許多不規(guī)范的地方，法院在對其做性質(zhì)認(rèn)定時，難以認(rèn)定其為有效的人民調(diào)解協(xié)議，調(diào)解協(xié)議書的效用難以發(fā)揮。四是基層人民調(diào)解員兼職過多。五是缺乏工作熱情。調(diào)解員工作補(bǔ)貼長期沒有得到較好的解決，加之未建立有效的激勵機(jī)制，相當(dāng)一部分調(diào)解員對工作失去信心，沒有熱情，所以工作方法簡單，工作質(zhì)量和效率不高，嚴(yán)重制約了人民調(diào)解工作的開展。

二、四會市農(nóng)村人民內(nèi)部矛盾的主要特征

1.活躍化

由于廣大農(nóng)村族群和種姓現(xiàn)象廣泛存在，大量同族或同姓的人居住在一起，關(guān)系相對密切，因此，如在族群中一個家庭發(fā)生糾紛，同族的其他人往往會介入，到上級有關(guān)部門上訪，并施加壓力。由于上訪人數(shù)眾多，且情緒激烈，這類群體性上訪往往會造成嚴(yán)重不良的社會影響。此外，許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展相對較好，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，許多行政村乃至自然村、村小組都有集體財產(chǎn)，在集體財產(chǎn)發(fā)包、轉(zhuǎn)讓和土地征用等經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生糾紛，就涉及到群體利益，從而引發(fā)了群體性糾紛和群體性上訪。另外，一些經(jīng)營主體的行為損害了群體利益，也會引發(fā)群體性上訪。如四會市地豆鎮(zhèn)東平營腳村土地權(quán)屬糾紛上訪案。爭議涉及的原高嶺土粉廠的土地系國家合法征用，佛子垅地帶約30畝土地也是在幾年前擴(kuò)建“四清”公路、建設(shè)東平開發(fā)區(qū)等過程中合法征用，但該村村民在某些人的教唆下，四處上訪，甚至動用極端的手法，此事在社會上造成極壞的影響。

2.多元化

縱觀最近幾年發(fā)生的各類民間矛盾糾紛，我們發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展和廣大人民群眾法律意識的不斷提高，民間矛盾糾紛數(shù)量呈上升趨勢，而且案情趨于復(fù)雜、解決難度增大。具體來講表現(xiàn)在以下幾個方面:第一，經(jīng)濟(jì)利益矛盾。主要是資源開發(fā)利用、土地承包和國家征地賠償?shù)冗^程引發(fā)的利益分配矛盾;農(nóng)村私人借貸、交易和繼承等方面的經(jīng)濟(jì)糾紛;村委干部、村小組干部在經(jīng)濟(jì)管理中缺乏透明度、分配不公、貪污腐化等引發(fā)的矛盾等。第二，政治利益矛盾。如在村委會選舉過程中產(chǎn)生的當(dāng)選者和落選者之間的矛盾，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村委會中表現(xiàn)較為突出。第三，歷史遺留矛盾。如在土地改革、“文化大革命”、越戰(zhàn)士兵問題、宗族糾紛中遺留的歷史問題等。第四，思想觀念問題。如封建宗族觀念引發(fā)的宗派糾紛，新舊思想沖突引發(fā)的矛盾等。第五，婚姻家庭矛盾。如離婚案件增加、贍養(yǎng)問題多發(fā)、意外事故引發(fā)家庭乃至社會沖突等。

3.復(fù)雜化

由于往年各類經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益渠道的曲折性和有關(guān)行政組織的行政行為和辦事行為的隨意性，導(dǎo)致社會矛盾內(nèi)容的復(fù)雜化。矛盾糾紛已由過去簡單的“一因一果”，代之為“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾糾紛的成因多，形成因素多，形成過程復(fù)雜，其演化由直線型變成曲線型，解決的方法已不再那么簡單了。主要表現(xiàn)在:一是社會轉(zhuǎn)型引發(fā)利益矛盾群體性。公共政策分析理論認(rèn)為:“利益和權(quán)力是最重要的社會關(guān)系的體現(xiàn)?！庇捎谏鐣D(zhuǎn)型，利益調(diào)整沖擊著固有的社會關(guān)系，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑受到直接的影響，相關(guān)法制和權(quán)力制約機(jī)制又尚未健全，農(nóng)村利益分配問題就容易引發(fā)群體性利益沖突。二是具體的利益沖突引發(fā)群體性事件。比如征地款使用不透明，導(dǎo)致集體阻撓投資商用地。三是困難群眾利益訴求難以實(shí)現(xiàn)導(dǎo)致群體性矛盾。在一些欠發(fā)達(dá)農(nóng)村特別是落后山區(qū)，一些農(nóng)民生產(chǎn)生活困難而長期得不到解決，這就容易在利益訴求過程中形成群體性矛盾。

4.群體化

在廣大農(nóng)村，由于基層行政組織不依法辦事而引起的土地、山林、荒山和荒地確權(quán)等糾紛，眾多農(nóng)民成為糾紛當(dāng)事人;在機(jī)構(gòu)改革中，因下崗職工、退休干部待遇難落實(shí)等引起的糾紛，眾多下崗職工成了糾紛當(dāng)事人;一些企業(yè)只顧經(jīng)濟(jì)效益，忽視廢水、廢氣、廢物的治理，任意排放，污染了附近的農(nóng)田、水源和空氣，給農(nóng)民造成一定健康損害和經(jīng)濟(jì)損失，企業(yè)駐地周圍有關(guān)群眾成了糾紛當(dāng)事人;在農(nóng)村土地征用、各種工程建設(shè)用地、移民搬遷安置等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，以及一些地方和部門在處理涉及人民群眾切身利益，發(fā)生侵害農(nóng)民利益的問題，有共同利益的群眾成為糾紛當(dāng)事人。因矛盾糾紛當(dāng)事人的群體化而使其規(guī)模不斷增大，許多糾紛因處理不當(dāng)而引發(fā)群體性事件。

5.激烈化

各級政府投入大量人力、物力開展矛盾糾紛調(diào)處，司法所、派出所以及有關(guān)上級部門也高度重視矛盾糾紛調(diào)處，在矛盾糾紛調(diào)處方面做了大量工作。但由于各種因素影響，當(dāng)前存在的許多矛盾糾紛爭議比較激烈，當(dāng)事人往往不接受調(diào)解人員的意見，抵觸情緒和不合作思想比較嚴(yán)重，這給調(diào)解工作帶來很大困難。

三、當(dāng)前農(nóng)村基層人民矛盾的主要原因

1.利益關(guān)系變得錯綜復(fù)雜

經(jīng)濟(jì)體制改革使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會得到發(fā)展，農(nóng)民的物質(zhì)生活和精神生活得到大幅度提高。然而，隨著改革的不斷深入，利益關(guān)系變得錯綜復(fù)雜起來。如四會市地豆水泥廠是地豆鎮(zhèn)一家成立于20世紀(jì)60年代的水泥制造企業(yè)，占地面積48.8畝，成立以來，曾在解決地豆農(nóng)村勞動力就業(yè)，增加國家財稅收入方面做出過重要貢獻(xiàn)。2013年以來，根據(jù)中央關(guān)于淘汰“三高”產(chǎn)業(yè)的政策精神，鎮(zhèn)政府聯(lián)合上級有關(guān)部門決定對該企業(yè)申請破產(chǎn)，并計劃在企業(yè)破產(chǎn)后在廠區(qū)舊址實(shí)施招商引資。但在破產(chǎn)過程中，臨近該廠的三個村民小組拒絕在該廠的土地產(chǎn)權(quán)證明上簽字，認(rèn)為該廠土地應(yīng)屬于他們?nèi)寮w所有，實(shí)際上，在水泥廠建廠過程中，國家就合法征用了該片土地。由于上述三個村民小組拒不配合鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門的工作，導(dǎo)致該廠破產(chǎn)程序受阻。這起糾紛就是典型的因農(nóng)村群眾與企業(yè)之間因利益分配引起的民間經(jīng)濟(jì)糾紛。

2.新農(nóng)村建設(shè)引發(fā)的利益沖突

近年來，國家支農(nóng)政策傾斜，對農(nóng)村基本建設(shè)不斷加大資金投入力度，建設(shè)過程中，勢必會涉及到土地征用，房屋拆遷等賠償問題。當(dāng)某些人的利益得不到滿足時，就千方百計阻撓工程施工，以各種借口和理由，采取各種各樣的手段來尋求個人利益的最大化，其中之一的手段就是上訪，企圖通過上訪，來達(dá)到較大的經(jīng)濟(jì)利益。

3.社會的利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚不夠完善

當(dāng)前，廣大人民群眾思想活躍，觀念不斷更新，權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)，加之社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各種新的社會現(xiàn)象層出不窮，而當(dāng)今社會的利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚不夠完善，導(dǎo)致各種矛盾糾紛不斷出現(xiàn)，爭議內(nèi)容復(fù)雜，極易激化，演變?yōu)橥话l(fā)公共事件?，F(xiàn)在的群眾法律意識較過去明顯增強(qiáng)，一些農(nóng)村基層干部在工作中，如不依法行政，真心實(shí)意為老百姓服務(wù)，也極易引發(fā)干群關(guān)系惡化，引發(fā)宗族矛盾等群體性事件 (公共事件)。如2008年初發(fā)生在四會市地豆鎮(zhèn)的歐勝金外嫁女自殺上訪案就是一個典型。獅嶺歐村村民歐勝金因外嫁女歐惠玉自殺身亡而發(fā)動該村同族村民三十多人集體向四會市公安局進(jìn)行上訪，提出重新鑒定、死亡賠償?shù)纫?。由于上訪人數(shù)眾多，且情緒激烈，這起群體性上訪造成了不良社會影響。當(dāng)然，現(xiàn)在滲入農(nóng)村的地痞、流氓、黑惡勢力爭地盤，干擾村務(wù)、制造矛盾糾紛的現(xiàn)象也不容忽視。

4.依法享有的權(quán)利受到不當(dāng)侵害

爭議比較激烈，調(diào)處難度較大的信訪案件主要有如下幾類:一類是上訪人數(shù)眾多，爭議事項涉及群體利益，且上訪人本身政策法律意識不強(qiáng)，并受到某些不懷好意的人的挑唆和鼓動。二類是上訪人依法享有權(quán)利，但受到不當(dāng)侵害。三類是糾紛涉及當(dāng)事人的情感，上訪人存在賭氣情緒，并不重視經(jīng)濟(jì)賠償，而想通過上訪來向?qū)Ψ皆黾訅毫屯纯唷?/p>

矛盾糾紛的當(dāng)事人為維護(hù)自身的權(quán)益，在矛盾出現(xiàn)之初，大多都能通過正當(dāng)?shù)耐緩胶褪侄螌で簏h政組織和有關(guān)部門解決紛爭，希望能公正、公平地解決問題。但是，一些重大復(fù)雜疑難的矛盾糾紛沒能在基層部門得到解決。當(dāng)事人在多方求助無果的情況下，不得不采取群體圍攻、上訪甚至以武力相威脅的手段，迫使有關(guān)部門解決問題，從而引發(fā)了較為激烈的紛爭事件。

四、農(nóng)村基層人民內(nèi)部矛盾的調(diào)解對策

1.加強(qiáng)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)

一是始終堅持黨委、政府對人民調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮社會治安綜合治理的職能作用，這是做好人民調(diào)解工作的可靠保障。二是建立綜治成員單位聯(lián)席會議制度。在矛盾糾紛調(diào)解處理工作中，以司法為主力，各綜治聯(lián)系單位協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制。對于案情較為復(fù)雜涉及多個職能部門的信訪案件，在處理過程中，組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土和水利等相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人和村委會負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)掛村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部參加的聯(lián)席會議，通報案情，討論制定調(diào)處方案，確定調(diào)處工作分工，擬訂處理意見。確立綜治成員單位聯(lián)席會議制度，有利于優(yōu)質(zhì)、高效完成人民調(diào)解工作。三是建立信訪案件分流安排調(diào)處機(jī)制，更加充分地發(fā)揮基層單位的糾紛調(diào)解處理職能。將一些比較典型的、專業(yè)性較強(qiáng)的群眾來訪案件分流給相關(guān)基層單位辦理，并確定辦理期限。四是加強(qiáng)村級調(diào)解隊伍建設(shè)，強(qiáng)化村委會的綜治維穩(wěn)工作責(zé)任。同時，落實(shí)掛點(diǎn)村 (居)委會的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和鎮(zhèn)干部的矛盾糾紛調(diào)處責(zé)任，要求他們對包括人民調(diào)解工作在內(nèi)的各項工作進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，推動全局工作。同時加強(qiáng)對人民調(diào)解工作人員的培訓(xùn)，積極充實(shí)調(diào)解工作業(yè)務(wù)知識，提高調(diào)解工作的質(zhì)量與水平。

2.完善人民調(diào)解工作信息網(wǎng)絡(luò)

一是通過主動下訪、積極與基層群眾溝通、互動，向各村發(fā)放矛盾糾紛排查表等方式在全鎮(zhèn)范圍定期開展矛盾糾紛排查，密切關(guān)注社會動態(tài)，全面掌握社會穩(wěn)定形勢。各綜治成員單位共享人民調(diào)解工作信息資源，及時掌握矛盾糾紛處理及發(fā)展態(tài)勢，確保協(xié)調(diào)聯(lián)動。完善信息網(wǎng)絡(luò)和及時化解不安定因素，做到不安定因素和矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早報告和及時調(diào)處。防止不安定因素擴(kuò)散和防止民間糾紛激化是基層不安定因素化解、民間糾紛調(diào)處的工作重點(diǎn)，緊緊把握這個重點(diǎn)，及時排查、預(yù)防、調(diào)解糾紛、化解矛盾。二是在預(yù)防糾紛上下功夫。完善定期排查制和糾紛快報制，真正做到因時、因地、因人預(yù)防，掌握不同時期、不同地域、不同人員糾紛發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)，把糾紛的疏導(dǎo)和預(yù)防工作做在前面，防患于未然。三是在掌握信息上下功夫。建立由信息員組成的預(yù)防民間糾紛激化的嚴(yán)密防線，形成耳聰目明、反應(yīng)快捷、渠道暢通的調(diào)解信息網(wǎng)絡(luò)，并嚴(yán)格信息上報，做到發(fā)現(xiàn)問題層層聯(lián)動，使調(diào)解組織在防止激化中始終處于主動地位。四是調(diào)處及時，不留死角。尤其及時調(diào)處在改革中出現(xiàn)的各種糾紛，確保改革的順利進(jìn)行。積極參與土地征用、企業(yè)改制等引起的糾紛、事件的調(diào)處。

3.依法行政，遏制糾紛源頭

一要在程序方面要著重抓好工作程序、受案程序和調(diào)解程序的制定。工作程序的內(nèi)容首先要從宏觀方面全面規(guī)定人民調(diào)解工作展開的方式和方法，進(jìn)而規(guī)定關(guān)于此項工作的請示、批準(zhǔn)及總結(jié)報告制度，使整個工作形成完整的環(huán)鏈體系。受案程序的重點(diǎn)要明確受案的范圍，呈報批準(zhǔn)的方式方法以及不受理的告知和處置規(guī)定。調(diào)解程序是重中之重，它直接關(guān)系到調(diào)解工作的科學(xué)性和合理合法性，關(guān)系到調(diào)解工作的效力和成敗，應(yīng)重點(diǎn)抓實(shí)抓好。二要做好矛盾糾紛排調(diào)工作，是維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會和諧的一項重要工作，是鞏固黨的執(zhí)政地位，實(shí)現(xiàn)國家長治久安，促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，保障人民群眾安居樂業(yè)的根本要求。新時期矛盾糾紛排查調(diào)處工作肩負(fù)著調(diào)處一起家庭矛盾糾紛、穩(wěn)定一個家庭，解決一件矛盾、穩(wěn)定一個鄉(xiāng)村，化解一起事端、穩(wěn)定一方水土的歷史責(zé)任。三要維護(hù)穩(wěn)定，加強(qiáng)人民調(diào)解。但是，分析很多矛盾糾紛原因，遏制糾紛源頭也應(yīng)引起各級政府的重視，從近幾年一些群體性糾紛以及群體上訪事件來看，有不少是由于某些行政執(zhí)法部門未依法行政造成的。各相關(guān)部門要杜絕因行政不當(dāng)引發(fā)的矛盾糾紛，這應(yīng)當(dāng)是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的有效手段。

總之，要做好農(nóng)村基層人民內(nèi)部矛盾的調(diào)解工作，必須推進(jìn)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，積極構(gòu)建人民調(diào)解工作信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)法治宣傳工作，依法行政，遏制住糾紛源頭，這是做好農(nóng)村基層人民內(nèi)部矛盾調(diào)解工作的有效途徑和策略。