劉巖

（沈陽工程學(xué)院 法律系，遼寧 沈陽 110136）

公民利益訴求平臺建設(shè)相關(guān)法律保障機(jī)制

劉巖

（沈陽工程學(xué)院 法律系，遼寧 沈陽 110136）

通過網(wǎng)絡(luò)搭建各類公民利益訴求平臺服務(wù)體系是有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的一種重要方式，但其建設(shè)過程中也反映出了一些問題，需要相應(yīng)的政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)作機(jī)制、利益訴求預(yù)測與矛盾防范機(jī)制、利益訴求分類解決機(jī)制以及社會(huì)組織培育機(jī)制等法律機(jī)制予以保障。

利益訴求；權(quán)力制約；法律保障機(jī)制

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)分層和利益格局的多元化，公民的利益訴求日益增長并呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，為此，中央提出要?jiǎng)?chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，建立暢通有序的訴求表達(dá)，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面、各層次利益訴求。作為創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制的一種重要方式，通過網(wǎng)絡(luò)搭建各類公民利益訴求平臺服務(wù)體系，在拓展公民利益表達(dá)渠道，有效化解矛盾方面起到了積極的作用，但在其建設(shè)和運(yùn)作過程中也反映出了一些問題，亟待進(jìn)一步規(guī)范和完善。本文在對典型利益訴求平臺建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對其間反映比較突出的四個(gè)方面的問題，就公民利益訴求平臺建設(shè)中相應(yīng)法律保障機(jī)制進(jìn)行探討，以期對推進(jìn)公民利益訴求平臺建設(shè)有所助益。

一、政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)作機(jī)制

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在公民利益訴求平臺的運(yùn)作過程中，尚存在著政府各部門職權(quán)定位不明確、政府部門對自身職能履行不力等問題。例如，一個(gè)由區(qū)委、區(qū)政府主辦，信訪部門具體承辦建設(shè)的公民利益訴求平臺，信訪部門不僅要履行自己部門本身的職能，而且其工作向前延伸到了求助、投訴、舉報(bào)等環(huán)節(jié)。但是，隨著受理利益訴求工作量的日益加大，這一體系也相應(yīng)暴露出了人員配置、資金投入等方面相對有限，信訪部門本身的職能履行受到了影響；并且一些利益訴求的處理超出了信訪部門的職能權(quán)限范圍，特別是在和上級各職能部門之間的協(xié)調(diào)有一定難度，各部門之間的協(xié)調(diào)、配合方面仍存在困難。這一方面反映出在公民利益訴求平臺建設(shè)中，承辦部門自身職權(quán)定位不明確的問題，另一個(gè)方面也恰恰反映出了其他相關(guān)部門在對自身責(zé)任的認(rèn)識問題上存在著職責(zé)不清、履行不力和推諉懈怠的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象長期存在便會(huì)使公民對政府產(chǎn)生失職和不負(fù)責(zé)任的負(fù)面印象，在公民認(rèn)為通過這種體制內(nèi)的渠道其利益訴求得不到有效回應(yīng)和解決時(shí)，就很有可能出現(xiàn)體制外非理性訴求方式。

實(shí)現(xiàn)政府和公民之間的有效溝通和良性互動(dòng)正是利益訴求平臺建設(shè)的根本旨向，并且在實(shí)現(xiàn)政府和公民之間的有效溝通和良性互動(dòng)過程中，政府應(yīng)該處于主導(dǎo)地位。只有政府嚴(yán)格依法行政、依法辦事，切實(shí)努力解決群眾通過各種渠道反映的問題，群眾才會(huì)相信政府，才會(huì)有信心采用合法理性的方式表達(dá)自己的利益訴求。因此，推進(jìn)和完善利益平臺建設(shè)，根本在于樹立政府的服務(wù)意識、責(zé)任意識，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制。

（一）明確政府職能，嚴(yán)格依法履職

公民利益訴求相關(guān)政府部門要理順、明確自身職責(zé)范圍，嚴(yán)格履行其職責(zé)、依法行政。一方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在接受、處理公民利益訴求時(shí)要處理好與人

大、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律規(guī)定，對屬于各級人民代表大會(huì)以及縣級以上各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，以及已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)及其他行政機(jī)關(guān)不予受理。但與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知來訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，告知其依法維護(hù)自身權(quán)利的渠道。例如，向什么機(jī)關(guān)進(jìn)行訴求，怎樣獲得法律援助等。另一方面，相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間要明確自身職權(quán)范圍，在自身職能權(quán)限范圍內(nèi)必須依法履職，保證公民利益訴求得到真正傾聽、及時(shí)反應(yīng)和切實(shí)解決，防止怠于履行和相互推諉不作為。

（二）完善監(jiān)督制約，建立問責(zé)機(jī)制

要求利益訴求相關(guān)政府部門明確自身職責(zé)，嚴(yán)格依法履職還必須有制度上的監(jiān)督和制約。設(shè)定及時(shí)的利益訴求處理反饋機(jī)制、嚴(yán)格的考評與監(jiān)督機(jī)制，將限時(shí)辦理、辦理反饋結(jié)果等作為對各相關(guān)部門的考核指標(biāo)，這些機(jī)制一方面能夠保證公民利益訴求得到及時(shí)反應(yīng)和切實(shí)解決，另一方面對政府工作也能夠起到推進(jìn)作用。建立公民利益訴求的問責(zé)機(jī)制，是從制度上保障訴求得到合法公正解決的又一有效方法。由于可能受到不同利益的驅(qū)動(dòng)，相關(guān)部門在處理公民利益訴求的過程中不免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力不合理運(yùn)作的現(xiàn)象，這無疑會(huì)直接影響到公民利益訴求的公正處理。因此，需要建立利益訴求相關(guān)部門及其工作人員的問責(zé)機(jī)制，把公務(wù)人員處理利益訴求事務(wù)時(shí)的表現(xiàn)、群眾反饋結(jié)果納入到其個(gè)人的政績考核中來，對不合理運(yùn)用權(quán)力、不當(dāng)處理公民利益訴求，給公民合法權(quán)益造成損害、影響社會(huì)和諧安定的官員給于相應(yīng)的責(zé)罰，以保證公民利益訴求得到及時(shí)公正的處理，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

二、訴求預(yù)測與矛盾防范機(jī)制

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在公民利益訴求平臺受理的利益訴求中，有一些是很多訴求主體共同反映的、群體性的利益訴求，例如，由于某項(xiàng)政府決策而對相關(guān)利益主體造成影響或侵害的情況。這就要求政府在制定相關(guān)法規(guī)和決策時(shí)，必須充分傾聽和全面考慮可能受到影響的主體的利益訴求，如果政府未經(jīng)聽證程序，也未通過其他途徑充分考慮某一相關(guān)群體的利益而盲目出臺一項(xiàng)行政法規(guī)或政策，就極有可能給相關(guān)利益群體造成損害。然而根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法，司法機(jī)關(guān)不能針對抽象行政行為進(jìn)行審查，這就意味著公民不能針對政府制定法規(guī)等抽象行政行為提起訴訟，受到侵害和影響的相關(guān)主體的利益訴求通過司法途徑解決存在障礙。在這種情況下，法規(guī)或政府決策出臺前對公民利益訴求的預(yù)測和對可能引發(fā)的矛盾的防范機(jī)制就尤為重要。

（一）公民參與決策機(jī)制

建立健全法規(guī)、政策制定過程中的聽證制度、民意調(diào)查制度、信息公開制度、協(xié)商談判制度、公民投票制度等公民參與決策機(jī)制對于保障公民利益尤為重要。應(yīng)通過制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，進(jìn)一步擴(kuò)大聽證和政府信息公開的范圍，規(guī)范其程序，并相應(yīng)將聽證制度和信息公開制度的執(zhí)行情況納入到司法程序，對該聽證不聽證，不顧聽證的較大分歧而任意出臺行政決定，以及不嚴(yán)格執(zhí)行信息公開制度的可以進(jìn)行司法審查，以此保障公民參與決策的實(shí)質(zhì)性和有效性。由此，公民利益訴求平臺不僅作為公民表達(dá)其個(gè)人訴求尋求解決的渠道，而且可以擴(kuò)展成為政府收集、了解公民利益訴求的渠道和公民參與決策的一種常態(tài)方式，使得在公民中帶有普遍性的問題及相應(yīng)的利益訴求能夠在相關(guān)的立法和政策中得以表達(dá)和聽取。

（二）訴求收集預(yù)測機(jī)制

公民利益訴求平臺的運(yùn)作目標(biāo)不應(yīng)僅局限于一對一地解決公民個(gè)別的、具體的訴求，也應(yīng)擴(kuò)展至收集在群眾中具有普遍性的問題，并認(rèn)真加以分析研究，尋求相應(yīng)的預(yù)防和解決措施，消除潛在的訴求問題，由事后被動(dòng)應(yīng)對訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)預(yù)測訴求、防范化解矛盾。這種收集預(yù)測機(jī)制應(yīng)包括如下兩個(gè)方面：一是一種常態(tài)的、一般性的預(yù)測，即政府應(yīng)根據(jù)公民所處的不同社會(huì)位置及其不同的利益需求特點(diǎn)對群眾在當(dāng)前一般社會(huì)條件下的利益訴求進(jìn)行及時(shí)的收集整理和科學(xué)的預(yù)測；二是根據(jù)社會(huì)發(fā)展變化的具體情況進(jìn)行的有針對性的專門預(yù)測，例如要進(jìn)行拆遷、老舊小區(qū)改造等項(xiàng)目時(shí)，啟動(dòng)利益訴求預(yù)測機(jī)制對此過程中可能涉及的相關(guān)主體進(jìn)行走訪、了解意見和訴求等。由此將利益訴求的受理和處理機(jī)制前移，將產(chǎn)生權(quán)利侵害的可能降低到最小的程度。

三、利益訴求分類解決機(jī)制

通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公民的利益訴求呈現(xiàn)出多元化和多層次性的特點(diǎn)，單一的處理方式并不足以有效地解決各種利益訴求。因而，解決這些訴求的思路和方法也必須相應(yīng)具有多元性和多層次性，需要對各種訴求加以仔細(xì)區(qū)分，結(jié)合其不同的類型特點(diǎn)有針對性地予以解決。

（一）重點(diǎn)解決底線型利益訴求，對社會(huì)弱勢群體實(shí)行有傾向性的保障

當(dāng)前的利益矛盾絕大多數(shù)是基于經(jīng)濟(jì)利益上的矛盾。從調(diào)研走訪中我們發(fā)現(xiàn)，公民反映最多仍是衣食住行等與其生存密切相關(guān)的底線型利益需求。也有因其生活狀況和相應(yīng)保障沒有達(dá)到國家法律明確規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，如養(yǎng)老金、困難補(bǔ)助、工傷補(bǔ)償?shù)任醋泐~到位發(fā)放等等。由于這類底線型訴求的特點(diǎn)是都有明確的法律、法規(guī)、政策作為依據(jù)，因而在處理這類訴求時(shí)重點(diǎn)在于嚴(yán)格執(zhí)行對于保障民生的相關(guān)法律法規(guī)，政府對于各相關(guān)部門的執(zhí)行情況要主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、切實(shí)保障群眾利益得到實(shí)現(xiàn)，而不是被動(dòng)等訴。

在此基礎(chǔ)上，要在制定政策時(shí)注重實(shí)現(xiàn)利益公

平，對社會(huì)弱勢群體實(shí)行有傾向性的保障。作為公民利益訴求法制化的起點(diǎn)定位，要做到保障公民在表達(dá)利益訴求時(shí)機(jī)會(huì)均等、程序公正等形式公正和對社會(huì)弱勢群體（包括失業(yè)人員、住房困難群體、城市貧困人口、進(jìn)城務(wù)工群體、殘疾人群體等等）實(shí)行傾斜保護(hù)的實(shí)質(zhì)公正相結(jié)合，加強(qiáng)對于社會(huì)弱勢群體的援助。完善現(xiàn)有法律援助機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)其對廣大弱勢群眾法律援助的職能。各類法律援助機(jī)構(gòu)在有針對性地對弱勢群體進(jìn)行法律宣傳和咨詢以提升其法律意識的基礎(chǔ)上，要提供各種訴訟服務(wù)切實(shí)幫助其維權(quán)。例如，沈陽市沈河區(qū)推行的“10分鐘司法圈”就是這一方面的有益嘗試，在此基礎(chǔ)上建議建立“弱勢群眾法律援助服務(wù)中心”，并設(shè)立“法律援助基金”專門幫助弱勢群體維護(hù)其法律權(quán)益，以提高弱勢群體訴諸司法維權(quán)的可能性。

（二）高度重視發(fā)展型的利益訴求，采取合理方式解決和疏導(dǎo)

要高度重視發(fā)展型的利益訴求，賦予和切實(shí)保障公民的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，探索有效的溝通對話模式，并將之規(guī)范化、制度化。發(fā)展型的利益訴求超越了底線型需求的層次，表現(xiàn)在公民日益注重自身的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)政治權(quán)利；要求獲得更大的發(fā)展空間、更好的工作條件、更多的受教育機(jī)會(huì)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利；以及人們因社會(huì)財(cái)富分配不公、貧富差異等問題而產(chǎn)生相對貧困和相對被剝奪的感覺，進(jìn)而要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等利益需求。與底線型利益訴求相比，這類訴求并不都有明確的法律依據(jù)，并且在實(shí)踐中處理起來存在著更大的困難，因而也比較容易成為因處理不善而導(dǎo)致群眾不滿情緒積聚，對政府和社會(huì)認(rèn)同感下降的因素，因此在推進(jìn)和完善利益訴求平臺的建設(shè)過程中應(yīng)予以高度重視。

對于不同類型的發(fā)展型利益訴求，應(yīng)注意選擇采取合理方式予以解決和疏導(dǎo)。對于參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等利益訴求，其規(guī)范化和法制化首先在于以法律的形式賦予人民群眾以權(quán)利，并從相關(guān)制度上保障落實(shí)。政府部門應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)和完善立法和決策聽證制度、政府信息公開制度，在創(chuàng)新信訪工作機(jī)制和完善監(jiān)督制度上不斷加強(qiáng)和改進(jìn)，通過這些制度將政府行為納入到群眾有效監(jiān)督之下。對于發(fā)展性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利訴求，政府的責(zé)任在于制定法規(guī)、搭建平臺，監(jiān)控、培育市場公平的博弈能力。例如在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域，政府可通過培育工會(huì)及保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的社會(huì)組織，來增強(qiáng)其代表勞動(dòng)者與資方進(jìn)行談判博弈的能力，或者出臺相應(yīng)法規(guī)、制定相關(guān)政策來強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，從而促進(jìn)勞動(dòng)者發(fā)展型利益訴求的實(shí)現(xiàn)。而對于要求社會(huì)公正等利益訴求，則需要多個(gè)方面的努力：一方面是上面已經(jīng)談到的切實(shí)保障民生，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)弱勢群體的傾向性保護(hù)的實(shí)質(zhì)公正；另一方面也要探索更多的有效方式，例如民意調(diào)查、懇談會(huì)等并將其長期化和制度化，以此向群眾講解相關(guān)的法律法規(guī)及社會(huì)政策，疏導(dǎo)和化解矛盾，消除誤解，以增強(qiáng)公民對國家和政府決策的心理認(rèn)同。

四、社會(huì)組織培育機(jī)制

在調(diào)研過程中，反映出的另一個(gè)突出問題便是，公民利益訴求呈現(xiàn)原子化的特點(diǎn)，缺乏為其利益代言的社會(huì)組織，特別是大部分社會(huì)弱勢群體，因缺乏利益訴求的渠道和保障，有時(shí)會(huì)通過體制外的渠道、以非理性的方式表達(dá)其利益訴求。社會(huì)組織培育環(huán)節(jié)薄弱使得社會(huì)組織不能合理有效分擔(dān)基層政府部分社會(huì)治理職能，無法為社會(huì)公眾的利益訴求提供多元化的承接主體，特別是缺少代表社會(huì)弱勢群體利益、理性表達(dá)其利益訴求的社會(huì)組織。

因此，應(yīng)積極培育社會(huì)組織，制定相應(yīng)法律法規(guī)對社會(huì)組織加以規(guī)范、引導(dǎo)，提升社會(huì)組織的自我管理、自我教育、自我發(fā)展的能力。建議相應(yīng)修改現(xiàn)行法律中對社會(huì)組織登記注冊等方面的嚴(yán)格限制，或制定《社會(huì)組織法》等有關(guān)的專項(xiàng)法律法規(guī)，在法律層面上明確政府部門和社會(huì)組織的法律地位和各自職責(zé)，確定集體表達(dá)的組織形態(tài)和法律基礎(chǔ)，以此為社會(huì)組織參與社會(huì)治理活動(dòng)提供法律依據(jù)和行為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)組織的規(guī)范和引導(dǎo)?，F(xiàn)有的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等與政府之間有緊密關(guān)系的組織，應(yīng)著重發(fā)揮其更為廣泛、及時(shí)、準(zhǔn)確地向政府反映各自所聯(lián)系的社會(huì)成員利益訴求的功能。同時(shí)要注重培育代表社會(huì)公共利益及弱勢群體、邊緣群體利益的各類基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織、服務(wù)志愿者團(tuán)體等社會(huì)公益組織，充分發(fā)揮各種行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等合法的經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體以及公民自發(fā)組織的小規(guī)模合法團(tuán)體在各自領(lǐng)域團(tuán)結(jié)民眾、溝通民意、反映訴求、規(guī)范行為的作用。由此使得社會(huì)組織能夠合理分擔(dān)基層政府部分社會(huì)管理職能，為社會(huì)公眾的利益訴求提供多元化的承接主體，從而在公民和政府之間形成良性的信息傳導(dǎo)機(jī)制；有效地對個(gè)體公民利益訴求進(jìn)行整合、引導(dǎo)利益群體理性表達(dá)其利益訴求，以避免公民特別是弱勢群體原子化表達(dá)和非理性表達(dá)的弊端；同時(shí)有助于公民意識的形成，培養(yǎng)公民以自愿、自律、合作來追求公益的精神，從而有助于推動(dòng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”的多元社會(huì)治理格局。

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【責(zé)任編輯 李 菁】

D922.1

A

1674-5450（2014）06-0035-03

2014-09-20

遼寧省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)2013年度遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題（20131s1jdwt-28）；2013年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L13DFX028）

劉巖，女，遼寧法庫人，沈陽工程學(xué)院講師，法學(xué)博士。