●張慧玲

從“三公”經(jīng)費(fèi)公開到“四本”預(yù)算編制
——淺談我國(guó)政府預(yù)算公開改革

●張慧玲

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改 〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的新預(yù)算法，新法自2015年1月1日起施行。新預(yù)算法首次明確規(guī)定將全面實(shí)行“四本”預(yù)算（即公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）的全口徑預(yù)算管理體系，是此次新法出臺(tái)中的一大亮點(diǎn)。如果說(shuō)，2011年的中央各部委對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)公開是我國(guó)政府預(yù)算公開進(jìn)行“陽(yáng)光財(cái)政”改革的一個(gè)里程碑，那么，此次“四本”預(yù)算的全口徑預(yù)算編制體系的建立，實(shí)現(xiàn)了從“一本”賬（即公共預(yù)算）到“四本”賬的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國(guó)在政府預(yù)算公開改革道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

一、我國(guó)政府預(yù)算公開的現(xiàn)實(shí)意義

原預(yù)算法自1995年施行來(lái)近20年，我國(guó)財(cái)政收入總體水平實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。財(cái)政收入總額由過(guò)去的5000多億元增長(zhǎng)到了近13萬(wàn)億元，增幅為近26倍。同時(shí)，財(cái)政支出總額也呈水漲船高態(tài)勢(shì)，出現(xiàn)了財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度越大，財(cái)政赤字和地方政府負(fù)債總額越多的現(xiàn)象。按理，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，存在適當(dāng)金額的財(cái)政赤字和地方政府負(fù)債是很正常的。然當(dāng)下非常突出的問(wèn)題是，快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入和政府債務(wù)不斷增多并沒(méi)有讓我國(guó)公共領(lǐng)域和公共事業(yè)得到有效的改善，反而造成了財(cái)政赤字和地方政府的欠賬越來(lái)越多，既困擾著當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也影響著居民生活。深糾其因，出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題的根本原因就是政府部門對(duì)公共資金使用效率不高。而造成公共資金使用效率不高的深層次原因就是政府預(yù)算公開程度不高、預(yù)算公開透明度不強(qiáng)，使大量的公共資金長(zhǎng)期處在無(wú)監(jiān)督或是監(jiān)督不力的狀態(tài)下運(yùn)行。

政府預(yù)算公開是建立我國(guó)現(xiàn)代公共預(yù)算制度的基本要求。公共資金取之于民、用之于民，對(duì)于錢如何花、花到哪里、效果如何，就應(yīng)當(dāng)公開透明。因此，通過(guò)及時(shí)、有效地把財(cái)政預(yù)算資金向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算資金“陽(yáng)光化”，政府部門是責(zé)無(wú)旁貸的。從深層次上來(lái)看，政府預(yù)算公開既是我國(guó)公共預(yù)算制度領(lǐng)域改革的突破口，又是深化我國(guó)當(dāng)前財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)核心內(nèi)容。

二、我國(guó)政府預(yù)算公開改革的演進(jìn)歷程

自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)在財(cái)政預(yù)算公開改革道路上主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。由1951年的“國(guó)家機(jī)密、不得向社會(huì)公開”到1999年的“政府部門預(yù)算情況向特定人群（即人大代表）公開”，再到近年來(lái)“政府部門預(yù)算要向社會(huì)公眾公開”三個(gè)階段的逐步演進(jìn)。

（一）第一階段：國(guó)家機(jī)密、不得向社會(huì)公開

1951年頒布的《保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》中明確規(guī)定：“對(duì)于涉及到國(guó)家財(cái)政計(jì)劃和國(guó)家概算、預(yù)決算信息以及各種財(cái)務(wù)機(jī)密的事項(xiàng)不得向社會(huì)公開，屬于國(guó)家機(jī)密”。

（二）第二階段：向特定人群（人大代表）公開

1999年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》首次針對(duì)編制部門預(yù)算以及細(xì)化單位預(yù)算等方面提出了明確要求。此后，部門預(yù)算的細(xì)賬開始向特定人群（即人大代表）公開。

（三）第三階段：向社會(huì)公眾公開

（1）早期政府預(yù)算公開的探索。2000年，河南焦作最早開始探索部門預(yù)算提交和政府預(yù)算公開的改革。提出了公民可進(jìn)入財(cái)政信息服務(wù)大廳查看部門預(yù)算情況；2004年，預(yù)算法啟動(dòng)修訂。2005年，浙江溫嶺進(jìn)行了參與式預(yù)算試點(diǎn)“民主懇談”，后來(lái)“民主懇談”進(jìn)一步深化到預(yù)算公開。2006年，湖北省開始公開部分財(cái)政編制和政務(wù)信息情況。

（2）首個(gè)涉及預(yù)算公開的制度落地。2007年4月，頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（國(guó)務(wù)院令第492號(hào)）中規(guī)定：“要將財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、財(cái)政收支情況、各類財(cái)政專項(xiàng)資金的管理以及資金使用情況列為需要重點(diǎn)公開的政府信息”。該條例于2008年5月1日起正式實(shí)施。

（3）政府預(yù)算公開化運(yùn)動(dòng)的全面推廣。從2008年年底開始，上海閔行區(qū)連續(xù)兩年對(duì)本市政府財(cái)政預(yù)算資金組織進(jìn)行預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。2009年底，財(cái)政部等部門已經(jīng)在籌劃如何推進(jìn)中央部門政府預(yù)算公開。2010年3月初，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好地方財(cái)政預(yù)算信息公開的通知》，通知中明確要求各地要及時(shí)主動(dòng)地公開各自財(cái)政預(yù)算信息。隨后，財(cái)政部又要求中央各部委在2010年全國(guó)“兩會(huì)”結(jié)束后15天內(nèi)公開各自的部門預(yù)算。與此同時(shí)，財(cái)政部在網(wǎng)站上公開了部分比以前更多、內(nèi)容更詳細(xì)的財(cái)政預(yù)算資金信息，內(nèi)容甚至包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。2011年4月，科技部在眾多中央部委中率先公開其當(dāng)年的“部門賬本”，首次將“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況細(xì)化并公之于眾。其他中央部委緊隨其后，逐步公開各自的“三公”經(jīng)費(fèi)情況。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)上決定改進(jìn)預(yù)算管理制度，會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“要改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。2014年3月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》，要求各級(jí)政府部門預(yù)決算均要按照支出功能分類全部細(xì)化到最底層科目“項(xiàng)”級(jí)，對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、決算均要求細(xì)化到具體項(xiàng)目。2014年4月，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議上討論了預(yù)算草案三審稿，將進(jìn)一步規(guī)范政府收支行為、建立健全全面規(guī)范公開透明的預(yù)算制度寫入立法目的，推進(jìn)了“四本”預(yù)算全口徑預(yù)算編制體系的確立。

（4）新預(yù)算法落定出臺(tái)。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改 〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的新預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。歷時(shí)10年的預(yù)算法修訂終于落定出臺(tái)。新法明確規(guī)定了“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，并以立法的形式明確將全面實(shí)行 “四本”預(yù)算的全口徑預(yù)算管理體系。

三、我國(guó)政府預(yù)算公開改革取得初步成效

在我國(guó)進(jìn)行十余年的政府預(yù)算公開改革和探索過(guò)程中，特別是近年來(lái)中央各部委連續(xù)五年推進(jìn)部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)的公開，我國(guó)政府預(yù)算公開改革工作取得了一定成效：一方面，中央部委“三公”經(jīng)費(fèi)管理制度得到了完善，部門預(yù)算的編制進(jìn)一步細(xì)化，各級(jí)部門倡儉治奢，推動(dòng)政風(fēng)變化，在堅(jiān)持零增長(zhǎng)原則上嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)，預(yù)算資金總額較上年只減不增，提升了財(cái)政預(yù)算資金的使用效率，騰出更多社會(huì)資金用于改善民生；另一方面，通過(guò)引入社會(huì)公眾的民主監(jiān)督，有效改善各級(jí)政府部門對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的執(zhí)行管理，使其進(jìn)一步用好人民賦予的財(cái)權(quán)。

（一）預(yù)算公開范圍逐年擴(kuò)大，公開內(nèi)容更趨于細(xì)化

2010年，共有75個(gè)中央部委在首次推進(jìn)部門預(yù)算公開過(guò)程中向社會(huì)公眾公開曬出“自家”賬本，公開內(nèi)容包括《財(cái)政撥款支出預(yù)算表》和《部門預(yù)算收支總表》。

2011年，共有92家中央部委公開了部門預(yù)算。其中，科技部率先公開其“三公”經(jīng)費(fèi)情況，成為第一個(gè)公布“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算的中央部委，部門預(yù)算公開也實(shí)現(xiàn)了從“大賬”到“細(xì)賬”轉(zhuǎn)變。

2012年，共有95家中央部委公開了部門預(yù)算。“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算隨同上年度部門決算一起在7月份公開，在預(yù)算科目上中央各部門將教育、醫(yī)療衛(wèi)生等5個(gè)“類”級(jí)支出細(xì)化公開到最底層“項(xiàng)”級(jí)科目。

2013年，共有95家中央部委公開了部門預(yù)算?！叭苯?jīng)費(fèi)預(yù)算首次隨同當(dāng)年度的部門預(yù)算在4月份同臺(tái)亮相，更加有利于社會(huì)公眾對(duì)預(yù)決算情況進(jìn)行監(jiān)督。預(yù)算公開內(nèi)容上趨于細(xì)化，在上年度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展到文化體育與傳媒、科學(xué)技術(shù)2個(gè)“類”級(jí)科目，在教育、科學(xué)等7個(gè)重點(diǎn)支出領(lǐng)域，將部門預(yù)算細(xì)化公開到最底層“項(xiàng)”級(jí)科目，并且在上年度公開的基礎(chǔ)上增加了《政府性基金收入情況》。

2014年，90多個(gè)中央部委的部門預(yù)算集體亮相。根據(jù)相關(guān)要求，今年中央和地方所有財(cái)政撥款的部門（除涉密部門或內(nèi)容外）均應(yīng)該向社會(huì)公開本部門預(yù)算、決算，而且要求全部財(cái)政預(yù)算資金支出均按照支出功能分類細(xì)化到最底層“項(xiàng)”級(jí)科目。在公開內(nèi)容，較上年“五張表”的基礎(chǔ)上，新增填報(bào)《“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算表》，同時(shí)將“三公”經(jīng)費(fèi)中的“公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)與運(yùn)行費(fèi)”進(jìn)行了更加細(xì)化的拆分，分別列為“公務(wù)用車運(yùn)行費(fèi)”、“公務(wù)用車購(gòu)置費(fèi)”。另外更新了各部委“三公”經(jīng)費(fèi)明細(xì)賬的列示方式，將2014年度財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)與2013年預(yù)算數(shù)、2013年預(yù)算實(shí)行執(zhí)行數(shù)進(jìn)行對(duì)比列示，以方便社會(huì)公眾進(jìn)行直觀對(duì)比，更好地接受民眾輿論監(jiān)督。

（二）嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算總規(guī)模，有效提升資金使用效率

筆者對(duì)近年來(lái)財(cái)政部公布中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行了匯總，發(fā)現(xiàn)近五年來(lái)財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)和實(shí)際預(yù)算執(zhí)行數(shù)均呈下降趨勢(shì)（表一），特別是2012年中央部門“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款預(yù)算較2011年預(yù)算執(zhí)行數(shù)大幅下降近20億元。

近五年中央部門各年度財(cái)政預(yù)算資金具體實(shí)際執(zhí)行明細(xì)情況（表二)：

從表中可以清晰地看到：從黨中央提出“八項(xiàng)規(guī)定”，到習(xí)總書記關(guān)于厲行勤儉節(jié)約的重要批示，再到李克強(qiáng)總理對(duì)于本屆政府任期內(nèi)“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增的承諾，這些“政策信號(hào)”的具體落實(shí)情況在近年來(lái)公布的以“三公”經(jīng)費(fèi)為代表的預(yù)算公開中都得到了明確體現(xiàn)。政府預(yù)算公開既順應(yīng)了公眾的期待，又促使各級(jí)財(cái)政預(yù)算部門更加科學(xué)合理地安排好預(yù)算資金。

四、我國(guó)政府預(yù)算公開存在的問(wèn)題及幾點(diǎn)建議

經(jīng)細(xì)研近年來(lái)部門預(yù)算公開的信息，也不難發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)預(yù)算公開還尚存在著不少問(wèn)題：如預(yù)算編制方法還存在一些弊端；部門預(yù)算資金的公開仍不夠細(xì)化；對(duì)于公眾所關(guān)切的行政人員經(jīng)費(fèi)列示仍然不夠明朗；地方政府預(yù)算公開推進(jìn)力度還有待加強(qiáng)；社會(huì)公眾參與度不高，等等。

就此以行政經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)公開情況為例，從財(cái)政部公布的2014年中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)來(lái)看，今年已公開的95個(gè)中央部委基本達(dá)到 “部門預(yù)算資金支出需全部公開到支出功能分類的最底層項(xiàng)級(jí)科目”這個(gè)要求。但公眾最關(guān)注的行政經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)支出情況仍不清晰、不明朗，一度成為社會(huì)各界質(zhì)疑的焦點(diǎn)。審計(jì)署是今年公布最詳細(xì)的部門。與之相比的95個(gè)中央部委中，只有審計(jì)署等少數(shù)部門公開了人員經(jīng)費(fèi)，大多數(shù)中央部委公布的行政經(jīng)費(fèi)都納入“基本支出”中，并未單獨(dú)提及其具體支出情況，而對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)支出情況多數(shù)部門則根本未涉及。但審計(jì)署公布的2014年人員經(jīng)費(fèi)是分散到 “機(jī)關(guān)服務(wù) （項(xiàng)）支出預(yù)算”、“行政運(yùn)行（項(xiàng)）支出預(yù)算”、“事業(yè)運(yùn)行（項(xiàng)）支出預(yù)算”等項(xiàng)目中，并未同步公開其人員編制數(shù)量，所以即使公布人員經(jīng)費(fèi)的總額，也無(wú)法了解到人均人員經(jīng)費(fèi)。

毋庸置疑，我國(guó)政府預(yù)算公開改革是一個(gè)長(zhǎng)期的進(jìn)程，涉及的因素很多，也很復(fù)雜，在改革過(guò)程中前行的每一步都會(huì)顯得很艱難。因此，如何有效解決當(dāng)前預(yù)算公開中存在的問(wèn)題顯得尤為重要,筆者就此提出幾點(diǎn)建議：

（一）改進(jìn)預(yù)算編制方法，建立“四本”預(yù)算全口徑編報(bào)體系

目前我國(guó)的預(yù)算編制方法還存在編制項(xiàng)目過(guò)粗、口徑單一、編制時(shí)間較短、報(bào)算報(bào)告不明朗等弊端。通過(guò)改進(jìn)預(yù)算編制方法，使編制出的新部門預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程更為充分，預(yù)算報(bào)告內(nèi)容口徑更全面、具體項(xiàng)目更為細(xì)致且通俗易讀。各級(jí)政府部門要以此次新預(yù)算法出臺(tái)為契機(jī)，按照新法的要求建立起包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（即“四本”預(yù)算）的全口徑預(yù)算編報(bào)體系。同時(shí)，在細(xì)化編制“四本”預(yù)算時(shí)，應(yīng)做到收支真實(shí)、數(shù)額準(zhǔn)確，全面納入、確保完整，分類明晰、減少交叉，銜接統(tǒng)籌、科學(xué)配置。對(duì)于每個(gè)發(fā)展性項(xiàng)目都要把所需勞務(wù)和物質(zhì)投入量、定額資金需要量以及相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)等情況在預(yù)算報(bào)告中列明，并進(jìn)一步細(xì)化支出經(jīng)濟(jì)分類科目，以便能達(dá)到可審核、可監(jiān)控、能實(shí)現(xiàn)直接支付的程度。

（二）打破預(yù)算公開細(xì)化的利益束縛，深入推進(jìn)“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度

要確保預(yù)算公開工作在實(shí)行過(guò)程中落地生根、不打折扣，除了財(cái)政部門提出的具體要求之外，還應(yīng)有效借助于行政體制改革的力量。由于預(yù)算公開直接關(guān)系到各級(jí)政府部門及其所在部門領(lǐng)導(dǎo)的利益分配、資金安排和使用權(quán)力等因素，所以，預(yù)算能否公開、公開程度如何，最為關(guān)鍵的是要看各級(jí)政府部門及其所在部門領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度。如果領(lǐng)導(dǎo)的市場(chǎng)意識(shí)濃厚、大局意識(shí)強(qiáng)烈或是對(duì)權(quán)力接受制約的態(tài)度明朗，那么預(yù)算公開的阻力就小。反之，就很難實(shí)現(xiàn)真正公開，并有可能成為預(yù)算公開改革的障礙。因此，要深入推進(jìn)部門預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)公開細(xì)化就必須打破各種利益的束縛。

（三）深入推進(jìn)地方政府對(duì)于預(yù)算公開的力度

經(jīng)過(guò)連續(xù)五年扎實(shí)地推進(jìn)中央部門預(yù)算公開，中央部委預(yù)算公開內(nèi)容較往年更加細(xì)化詳實(shí)、部門預(yù)算公開時(shí)間更加集中。但矛盾也顯現(xiàn)出來(lái)：一方面，只有中央部委預(yù)算“頂層”的公開，而地方政府“基層”預(yù)算不公開或公開力度不大、公開內(nèi)容不詳細(xì)，那么政府預(yù)算公開工作就很難認(rèn)為是成功的；另一方面，部分地方政府對(duì)預(yù)算公開消極對(duì)待，使預(yù)算公開工作不全面推開或推開時(shí)存在不徹底、不全面、不深入、不詳細(xì)的情況，中央預(yù)算公開的信息內(nèi)容因此也會(huì)大打折扣。例如，地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算資金到底是如何使用的，財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算資金有沒(méi)有全部落實(shí)到位等等，這些信息都需要地方政府進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算的公開，以便對(duì)這些財(cái)政預(yù)算資金的分配和具體落實(shí)情況做出科學(xué)評(píng)價(jià)。

（四）落實(shí)人大在預(yù)算公開中的實(shí)質(zhì)審查和監(jiān)督作用

人大對(duì)預(yù)算公開的作用主要體現(xiàn)在建立預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度和落實(shí)預(yù)算監(jiān)督權(quán)利兩個(gè)方面。同時(shí)，人大對(duì)政府預(yù)算的制約方式主要有立法和直接參與預(yù)算過(guò)程兩種。通過(guò)人大行使審查與批準(zhǔn)預(yù)算法案權(quán)利，一方面，可以掌控財(cái)政預(yù)算資金的使用，截?cái)嘤行┱块T濫用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，從而達(dá)到威懾政府的目的；另一方面，通過(guò)代議機(jī)關(guān)民意的行使，表明民選代表和人民對(duì)政府的信任與支持，從而保證政府在運(yùn)作權(quán)力時(shí)的正當(dāng)性，改善對(duì)預(yù)算資金管理模式，用好人民賦予的財(cái)權(quán)。

“任何監(jiān)督都不如公開有效”，推進(jìn)政府預(yù)算公開是建立我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容，也是建設(shè)創(chuàng)新政府、法治政府、廉潔政府的內(nèi)在要求。從中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)的公開，再到建立“四本”預(yù)算全口徑編報(bào)體系，我國(guó)在進(jìn)行了10余年的政府預(yù)算公開改革探索的道路上砥礪前行。通過(guò)對(duì)“透明”預(yù)算的改革，既讓公眾參與到政府公共資金使用的監(jiān)督中去，有效提升了政府預(yù)算資金的使用效率，又充分體現(xiàn)出我國(guó)政府打造“陽(yáng)光財(cái)政”的力度和決心，真正實(shí)現(xiàn)讓權(quán)力在“陽(yáng)光”下運(yùn)行。

（作者單位：安徽省銅陵市市政工程管理處財(cái)務(wù)科）