●河南省財(cái)政廳課題組

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼資金使用情況研究
——以河南省為例

●河南省財(cái)政廳課題組

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是目前大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融、農(nóng)村供銷并稱為保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的四大支柱體系。

開展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)是繼取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)施糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等政策后，國家出臺(tái)的又一項(xiàng)重大支農(nóng)惠農(nóng)政策。黨中央、國務(wù)院對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作高度重視，從2004年以來，中央一號文件連續(xù)7年對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作提出了明確要求。2007年河南省被納入首批中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)范圍，經(jīng)過6年的發(fā)展，河南省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已全面覆蓋了全省18個(gè)省轄市的 108個(gè)縣（市、區(qū)），保險(xiǎn)品種增加到玉米、小麥、水稻、棉花、油料作物（大豆、花生、油菜）、能繁母豬、奶牛等12個(gè)品種。

河南省是農(nóng)業(yè)大省，是全國確定的糧食核心產(chǎn)區(qū)，但農(nóng)村自然災(zāi)害多發(fā)，一旦受災(zāi)，很容易造成“因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧”。做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，對河南省農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收有著特殊意義。為完成黨的十八大提出的更好支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，了解農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)這項(xiàng)國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)情況，切實(shí)做好為國家防災(zāi)、為人民防災(zāi)的宗旨，完善糧食生產(chǎn)安全戰(zhàn)略，完善農(nóng)村社會(huì)支持保護(hù)體系，全面了解全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用情況，河南省財(cái)政廳組織80多人于2013年7月至12月，歷時(shí)6個(gè)月，對2010年至2012年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼資金的管理使用情況進(jìn)行了調(diào)查研究?，F(xiàn)將調(diào)查情況報(bào)告如下：

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本情況

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的概念

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，是指保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同,對被保險(xiǎn)人在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)中因保險(xiǎn)標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險(xiǎn)事故所造成的財(cái)產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險(xiǎn)金責(zé)任的保險(xiǎn)活動(dòng)。這是我國 《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（國務(wù)院令第629號）中關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)相對寬泛的概念。而本文所指的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上指的是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。即在政府的引導(dǎo)下，為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，通過參與部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的運(yùn)營，或?qū)ο嚓P(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)參與主體提供一定的扶持、優(yōu)惠或補(bǔ)貼等促進(jìn)政策落實(shí)的一種制度安排。目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式就是保費(fèi)由投保人承擔(dān)一部分，其余大部分由各級財(cái)政承擔(dān)。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原則

河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)堅(jiān)持 “政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則。

政府引導(dǎo)是指各級財(cái)政部門通過保費(fèi)補(bǔ)貼等調(diào)控手段，協(xié)同農(nóng)業(yè)、水利、氣象、宣傳等部門，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織參加保險(xiǎn)，積極推動(dòng)種植業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展，調(diào)動(dòng)多方力量共同投入，增強(qiáng)種植業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

市場運(yùn)作是指財(cái)政投入要與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相適應(yīng)，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的市場化經(jīng)營為依托，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要重視業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管控機(jī)制，積極運(yùn)用市場化手段防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

自主自愿是指農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政部門等有關(guān)各方的參與都要堅(jiān)持自主自愿。在符合國家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，各地區(qū)因地制宜制定相關(guān)支持政策。

協(xié)同推進(jìn)是指保費(fèi)補(bǔ)貼政策要同農(nóng)業(yè)信貸、其他支農(nóng)惠農(nóng)政策有機(jī)結(jié)合，以發(fā)揮財(cái)政政策的綜合效應(yīng)。農(nóng)業(yè)、水利、氣象、宣傳、地方財(cái)政部門等有關(guān)各方應(yīng)對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的承保、查勘、定損、理賠、防災(zāi)防損等各項(xiàng)工作給予積極支持。

（三）保險(xiǎn)品種及范圍

河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種分兩大種類。第一，中央財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種：玉米、小麥、水稻、棉花、大豆、花生、油菜、能繁母豬、奶牛。第二，地方財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種：煙葉、肉雞。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼是指財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保費(fèi)給予一定比例的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的對象主要是投保農(nóng)戶、養(yǎng)殖戶和龍頭企業(yè)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)損失頻率和損失程度較高，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)平衡，保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)很高，靠農(nóng)民自身難以承擔(dān)。因此，需要財(cái)政提供一定比例的補(bǔ)貼，幫助農(nóng)民支付保費(fèi)，緩解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供需矛盾，使保費(fèi)達(dá)到保險(xiǎn)公司和農(nóng)民都能接受的水平。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼一般是由中央、省、市、縣財(cái)政共同承擔(dān)。目前，河南省保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)共三家，分別為：中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)河南省分公司、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)河南分公司、永安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司。三年以來，全省各級財(cái)政部門、農(nóng)險(xiǎn)辦和保險(xiǎn)公司都認(rèn)真落實(shí)、積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的各項(xiàng)政策措施，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特別是政策性保險(xiǎn)工作取得了積極進(jìn)展，制度建設(shè)初見成效。

二、調(diào)查的基本情況

（一）調(diào)查的范圍

本次調(diào)查覆蓋了18個(gè)省轄市本級、17個(gè)縣（市、區(qū)）、82個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）、171個(gè)村，省本級3家單位，涉及資金23.27億元，其中財(cái)政資金總額18.55億元；涉及項(xiàng)目 （單位）117個(gè)，種植業(yè)2114.93萬畝、養(yǎng)殖業(yè) 91.37萬頭，調(diào)查城鎮(zhèn)居民13戶、農(nóng)村居民1394戶、龍頭企業(yè)10個(gè)、承保企業(yè)20個(gè)。從調(diào)查的情況來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)初見成效，廣大農(nóng)民群眾得到實(shí)惠，在 “低保障，廣覆蓋”原則的指引下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額及費(fèi)率充分體現(xiàn)出惠民特征。比如小麥每畝保額311元，每畝保費(fèi)僅 18元；水稻每畝保額278元，每畝保費(fèi)16元。能繁母豬每頭保額1000元，每頭保費(fèi)60元；奶牛每頭保額5000元，每頭保費(fèi)200元等等。

（二）調(diào)查方法

在調(diào)查中，河南省財(cái)政廳堅(jiān)持“五查看五核實(shí)”。

1、查看財(cái)政補(bǔ)貼資金分配撥付情況，核實(shí)各級財(cái)政部門資金支付的及時(shí)性。主要查看財(cái)政部門有關(guān)會(huì)計(jì)賬簿及指標(biāo)文件，核實(shí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金是否及時(shí)足額撥付，是否實(shí)行專項(xiàng)管理、分賬核算、國庫集中支付；有無截留、挪用、滯留或未落實(shí)配套資金等問題；有無因資金到位不及時(shí)而影響工作進(jìn)度的現(xiàn)象等。

2、查看農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保情況，核實(shí)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的真實(shí)性。主要查看承保機(jī)構(gòu)提供的參保檔案和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門、農(nóng)險(xiǎn)辦提供的有關(guān)資料，比對糧食直補(bǔ)面積并結(jié)合走村入戶調(diào)查情況，核實(shí)農(nóng)戶參保身份是否真實(shí)，有無在農(nóng)戶不知情的情況下，由企業(yè)、鎮(zhèn)政府、村委會(huì)或他人代繳保費(fèi)的情況；參保面積是否真實(shí)，對比農(nóng)戶參保面積、實(shí)際種植面積和糧食直補(bǔ)面積之間的關(guān)系，是否存在虛報(bào)參保面積的情況；農(nóng)戶參保手續(xù)是否完備，簽字是否真實(shí)，有無存在由他人代簽的情況。

3、查看農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠情況，核實(shí)保險(xiǎn)賠付的合理性。主要查看承保機(jī)構(gòu)提供的理賠檔案資料、相關(guān)部門的農(nóng)作物受災(zāi)情況并結(jié)合走村入戶調(diào)查情況，核實(shí)農(nóng)作物受災(zāi)情況以及投保人在農(nóng)作物受災(zāi)后，是否按賠付標(biāo)準(zhǔn)享受保險(xiǎn)賠付，有無存在理賠資金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)平均分配或二次分配的問題；是否存在投保人受災(zāi)后未享受賠付或者未受災(zāi)而享受賠付的情況；是否存在未投保的農(nóng)戶違規(guī)享受賠付；是否存在將理賠款支付給代墊保費(fèi)的企業(yè)和個(gè)人等情況。

4、查看農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠款的發(fā)放情況，核實(shí)理賠資金到位的準(zhǔn)確性。主要查看承保機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門、農(nóng)險(xiǎn)辦相關(guān)會(huì)計(jì)賬簿、憑證并結(jié)合走村入戶調(diào)查情況，核實(shí)保險(xiǎn)理賠結(jié)果是否按規(guī)定公示，理賠款是否實(shí)行“零現(xiàn)金支付”，是否通過參保人“一卡通”直接支付；有無集體代領(lǐng)、用其他資金抵頂?shù)挚蹎栴}；有無存在通過虛假手段套取或騙取保險(xiǎn)賠付資金問題。

5、查看農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)的提取及使用情況，核實(shí)經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性。主要查看各級財(cái)政部門、農(nóng)險(xiǎn)辦及承保機(jī)構(gòu)的有關(guān)會(huì)計(jì)賬簿、憑證，核實(shí)承保機(jī)構(gòu)是否按規(guī)定提取和撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)的撥付對象、撥付方式、使用范圍是否合規(guī)；各市、縣農(nóng)險(xiǎn)辦是否制定工作經(jīng)費(fèi)管理使用辦法；支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)險(xiǎn)辦和村級服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)，是否達(dá)到分配給該縣全部工作經(jīng)費(fèi)的70%；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)是否做到?？顚Ｓ玫取?/p>

三、調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中存在的問題及原因

（一）農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、投保積極性不高

1、政策宣傳不到位。廣大農(nóng)村地區(qū)長期以來受傳統(tǒng)觀念影響，缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)觀念，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意識(shí)淡薄。加上保險(xiǎn)宣傳力度不夠，效果不理想，絕大多數(shù)農(nóng)民缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)知識(shí)，農(nóng)民對投保程序、補(bǔ)貼政策了解不多，甚至根本就不懂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是怎么回事，導(dǎo)致對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保積極性不高。

2、農(nóng)民人均耕地規(guī)模小。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款對擁有大規(guī)模耕地的農(nóng)民的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于擁有小規(guī)模耕地的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠款對其恢復(fù)生產(chǎn)、挽回?fù)p失作用比較明顯。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀是農(nóng)村仍以家庭為單位經(jīng)營，每家每戶耕地?cái)?shù)量少，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投?！耙饬x不大”、“不值得”。

3、農(nóng)民仍需負(fù)擔(dān)部分保費(fèi)。由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是通過政府扶持推廣的，而農(nóng)民“靠天吃飯”的思想短時(shí)間內(nèi)難以根除，也有對災(zāi)害發(fā)生概率存有僥幸心理。而當(dāng)前各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼直接面向農(nóng)民,從形式上看是“給錢”,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)則屬于 “花錢保未來”,向農(nóng)民 “要錢”，因此部分農(nóng)民不愿投保。

4、理賠標(biāo)準(zhǔn)較低。近幾年保險(xiǎn)額度雖不斷增加，但保額標(biāo)準(zhǔn)仍然較低。例如，2012年，玉米每畝保額為251元；小麥每畝保額311元。農(nóng)民認(rèn)為種植業(yè)保險(xiǎn)保額偏低，達(dá)不到防災(zāi)減災(zāi)的目的。

5、賠償計(jì)算不合理，起賠點(diǎn)過高。按照 《河南省2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案》和保險(xiǎn)條款規(guī)定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、凍災(zāi)造成損失且損失率達(dá)到30%起賠點(diǎn)，或者旱災(zāi)、病蟲草鼠害造成損失且損失率達(dá)到70%起賠點(diǎn)，構(gòu)成保險(xiǎn)責(zé)任，在賠款計(jì)算時(shí)每次事故應(yīng)當(dāng)扣除絕對免賠率10%。

6、比較收益低。外出務(wù)工人員工資不斷上漲，并且已經(jīng)成為農(nóng)民家庭收入的主要來源。與此同時(shí)，糧食及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對較低，但農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格出現(xiàn)大幅上漲趨勢，導(dǎo)致農(nóng)民純收入下降，與外出務(wù)工所得相比收益較低。

7、索賠難。如果出現(xiàn)災(zāi)害向保險(xiǎn)公司索賠時(shí)，手續(xù)比較繁瑣，時(shí)間跨度較長，而且很多時(shí)候由于達(dá)不到起賠點(diǎn)，保險(xiǎn)公司賠付金額過少甚至不肯賠付，嚴(yán)重影響了農(nóng)民對保險(xiǎn)公司的信任。

8、理賠結(jié)果未能做到公開、透明。相關(guān)政策制度雖然規(guī)定了賠償結(jié)果公示不少于7天，但很多保險(xiǎn)公司未能有效執(zhí)行，很多理賠是在農(nóng)民不知情的情況下暗箱操作。

（二）保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理水平不高、服務(wù)能力不強(qiáng)，影響和制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的大面積、持續(xù)性開展

1、承保和理賠手續(xù)過于繁瑣?，F(xiàn)行農(nóng)民的農(nóng)作物種植、畜禽飼養(yǎng)較為分散，加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)季節(jié)性強(qiáng)，涉及農(nóng)民多，保費(fèi)金額小，國家保監(jiān)會(huì)又要求保險(xiǎn)公司做到“五公開、三到戶”（即惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結(jié)果公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公開、監(jiān)管要求公開和承保到戶、定損到戶、理賠到戶），這樣就導(dǎo)致保險(xiǎn)公司的承保、定損和理賠環(huán)節(jié)工作量大、入戶成本高、手續(xù)過于繁瑣。

2、保險(xiǎn)公司基層隊(duì)伍不健全。目前保險(xiǎn)公司的基層機(jī)構(gòu)一般只設(shè)到縣級，且縣級保險(xiǎn)公司人員較少、裝備不足、力量薄弱、管理跟不上，使得保險(xiǎn)公司的人員很難逐地、逐戶、逐項(xiàng)深入鄉(xiāng)村開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，只能依靠鄉(xiāng)政府動(dòng)員和以村委會(huì)為單位開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

3、保險(xiǎn)公司服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)水平有限。一些地方農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之所以推廣難度較大，很大原因就在于保險(xiǎn)公司的服務(wù)能力有欠缺，農(nóng)民不能及時(shí)得到或足額得到保險(xiǎn)賠付，感受不到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給自己帶來的實(shí)惠，導(dǎo)致農(nóng)民投保不積極、政策不能落地等問題。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制不健全，體系不完善，地方部門配合不力，監(jiān)管缺失，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的實(shí)施

當(dāng)前開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作由各級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位由各級政府及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、氣象、保險(xiǎn)公司等相關(guān)部門組成，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，各級政府為牽頭單位。但在檢查中發(fā)現(xiàn)，有些地方尚未按規(guī)定成立農(nóng)險(xiǎn)辦，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作交給鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心具體負(fù)責(zé)；有些地方雖成立了農(nóng)險(xiǎn)辦但人員不固定，存在部門不作為現(xiàn)象，縣級和鄉(xiāng)級農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室形同虛設(shè)，保險(xiǎn)公司上報(bào)種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的投保檔案資料，相關(guān)部門不詢問、不調(diào)查、不核實(shí)，就蓋章確認(rèn)，失去監(jiān)管職責(zé)，沒有充分發(fā)揮農(nóng)險(xiǎn)辦的組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用，使得保險(xiǎn)公司在承保時(shí)有漏洞可鉆，產(chǎn)生投機(jī)獲利心理，出現(xiàn)虛保、騙保、冒保、替保、墊保等違規(guī)投保行為。

（四）虛假承保和虛假理賠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

1、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策使得保險(xiǎn)公司有利可圖，敢于鋌而走險(xiǎn)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)各級財(cái)政承擔(dān)80%，農(nóng)民承擔(dān)20%，這種財(cái)政聯(lián)動(dòng)補(bǔ)貼制度導(dǎo)致保險(xiǎn)公司為了自身利益伙同相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)聯(lián)合造假，在農(nóng)民不知情的情況下，虛報(bào)保險(xiǎn)標(biāo)的和承保檔案，由保險(xiǎn)公司或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿出20%的保費(fèi)，套取各級財(cái)政80%的配套資金。

2、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)制定不合理。有些保險(xiǎn)公司和地方行政領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盲目的定任務(wù)，下目標(biāo)，不考慮農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，有些保險(xiǎn)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組為了完成任務(wù)，自己出錢或委托當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)墊付保費(fèi)，然后虛造受災(zāi)事實(shí)，套取理賠資金用于歸還墊付保費(fèi)，導(dǎo)致大量虛假承保、虛假理賠現(xiàn)象發(fā)生。

3、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化運(yùn)作存在隱患。商業(yè)性保險(xiǎn)公司其經(jīng)營目標(biāo)和業(yè)績是以盈利為目的，各項(xiàng)考核也是以營業(yè)收入、凈利潤為主要指標(biāo)，出于防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等同其他商業(yè)險(xiǎn)種來開展，注重保費(fèi)收入的業(yè)績，盡量減少各項(xiàng)成本費(fèi)用的支出，缺乏承保前后的認(rèn)真服務(wù)，后期服務(wù)不到位，只是一門心思拉業(yè)務(wù)，根本沒把農(nóng)民利益放心上，對農(nóng)民參保情況不認(rèn)真核實(shí)，定損不科學(xué)、理賠不合理，導(dǎo)致大量虛假承保、虛假理賠現(xiàn)象發(fā)生。

（五）個(gè)別地方財(cái)政配套資金不能及時(shí)到位

個(gè)別地方政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重視程度不夠，工作推動(dòng)力度不足，財(cái)政配套資金難以落實(shí)，不能及時(shí)到位，影響了基層保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

四、加強(qiáng)和改進(jìn)工作的意見及建議

（一）采取有力措施，提高農(nóng)民投保積極性

1、加強(qiáng)宣傳力度，提高農(nóng)民參保意識(shí)。要針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特點(diǎn)和農(nóng)民群眾需求，利用電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體以及開辟專欄、張貼標(biāo)語、上門入戶等多種形式，講解保險(xiǎn)流程、賠償標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)政策，確保農(nóng)險(xiǎn)政策家喻戶曉，深入人心，引導(dǎo)農(nóng)民自愿投保。

2、取消農(nóng)民繳費(fèi)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)季節(jié)性很強(qiáng)，保費(fèi)收取行政成本高，加之部分群眾對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持觀望態(tài)度，參保積極性不高，鄉(xiāng)干部和村干部為完成任務(wù)，只有自己或者委托當(dāng)?shù)仄髽I(yè)墊付保費(fèi)。這樣勢必造成保險(xiǎn)公司為歸還墊付保費(fèi)而虛假理賠，加重保險(xiǎn)公司與農(nóng)民、村干部與受災(zāi)農(nóng)民在獲得賠款時(shí)產(chǎn)生受益不清的矛盾。為此建議中央和省修改現(xiàn)行政策規(guī)定，由各級財(cái)政承擔(dān)應(yīng)由農(nóng)民繳納的保費(fèi)，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民參保積極性。

3、進(jìn)一步提高賠償標(biāo)準(zhǔn)、降低起賠門檻。在現(xiàn)有賠償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提高賠償標(biāo)準(zhǔn)，加大賠償力度；另外取消10%的絕對免賠率，同時(shí)降低起賠點(diǎn)，做到應(yīng)賠盡賠，足額賠付，讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠。

4、簡化保險(xiǎn)程序，理賠結(jié)果做到公開、透明。制定簡單明了的保險(xiǎn)條款及程序，用通俗易懂的語言解釋關(guān)鍵條款信息，方便農(nóng)民閱讀和理解，簡化保險(xiǎn)程序；同時(shí)賠償結(jié)果要張榜公示不少于7天，如無異議再支付賠款，確保理賠工作做到公開、公正、公平。

（二）保險(xiǎn)公司要完善操作規(guī)范，簡化業(yè)務(wù)流程，提升服務(wù)水平

1、規(guī)范操作流程。要加強(qiáng)操作實(shí)務(wù)培訓(xùn)，在保費(fèi)收取、保單簽發(fā)、憑證入戶、查勘定損、賠款支付等各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照規(guī)范的流程開展業(yè)務(wù)。要強(qiáng)化內(nèi)控管理，完善監(jiān)督制約機(jī)制，加強(qiáng)對業(yè)務(wù)合規(guī)性的審核，切實(shí)防范化解風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁以任何形式套取財(cái)政資金和賠款。

2、簡化業(yè)務(wù)流程。保險(xiǎn)公司要簡化理賠程序、減少兌付環(huán)節(jié)，做到快速查勘定損和優(yōu)先理賠，保證受災(zāi)農(nóng)民盡快拿到賠款，及早恢復(fù)生產(chǎn)。

3、優(yōu)化保險(xiǎn)服務(wù)。積極完善核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，改進(jìn)業(yè)務(wù)操作流程，培養(yǎng)高素質(zhì)的農(nóng)村保險(xiǎn)服務(wù)隊(duì)伍，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展打牢基礎(chǔ)。在承保方面，要做好條款費(fèi)率的解釋說明工作，為農(nóng)民戶提供優(yōu)質(zhì)高效的投保服務(wù)，嚴(yán)禁誤導(dǎo)或強(qiáng)迫農(nóng)民投保。在理賠方面，要按照“應(yīng)賠盡賠、能賠則賠”的原則，積極履行社會(huì)責(zé)任。

4、逐步完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)險(xiǎn)人員。保險(xiǎn)公司應(yīng)在鄉(xiāng)村兩級配備相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)或人員，建立起有效的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)窗口前移到涉農(nóng)的第一線，使農(nóng)民在防災(zāi)咨詢、投保服務(wù)、災(zāi)后理賠時(shí)能夠第一時(shí)間得到保險(xiǎn)服務(wù)。主動(dòng)為有關(guān)部門和人員提供保險(xiǎn)培訓(xùn)，普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)，提高工作人員業(yè)務(wù)能力，提升服務(wù)工作的整體水平。制定科學(xué)有效的人員績效考核辦法、激勵(lì)約束機(jī)制，職責(zé)清楚、獎(jiǎng)懲分明，切實(shí)調(diào)動(dòng)基層工作人員的積極性，規(guī)范承保、理賠兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的基本操作程序，做到宣傳、承保、查勘、理賠到村到戶。

（三）設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，真正落實(shí)惠農(nóng)政策

成立河南省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，公司化經(jīng)營，專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。發(fā)揮其政策性和專業(yè)性優(yōu)勢，全面、系統(tǒng)、優(yōu)質(zhì)、高效地開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)水平，管理好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策落到實(shí)處，確保農(nóng)保各項(xiàng)工作不走樣，對分散轉(zhuǎn)移全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民災(zāi)后快速恢復(fù)生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民種糧積極性、更好地維護(hù)保障國家糧食安全發(fā)揮重要作用，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范化經(jīng)營、科學(xué)化發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位要協(xié)同合作，確保協(xié)同推動(dòng)工作落實(shí)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)點(diǎn)多、線長、面廣，單靠保險(xiǎn)公司難于保證工作效果。各部門要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)配合，形成合力，努力把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這項(xiàng)惠農(nóng)利民的好事辦實(shí)、辦好，確保政策落實(shí)。財(cái)政部門要做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的籌集、撥付、結(jié)算工作，足額落實(shí)配套資金，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績效考評；保監(jiān)部門要協(xié)調(diào)組織好保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場監(jiān)督管理，依法查處農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)違法違規(guī)經(jīng)營行為；保險(xiǎn)公司要嚴(yán)格承保管理、財(cái)務(wù)管理和理賠管理，規(guī)范業(yè)務(wù)流程、簡化理賠程序，堅(jiān)決杜絕惜賠、少賠和拖賠等行為的發(fā)生，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

（五）強(qiáng)化監(jiān)管，加大處罰力度

1、從重處罰相關(guān)違規(guī)責(zé)任者。嚴(yán)格按照 《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》等法規(guī)給予相關(guān)責(zé)任行政處罰，涉嫌犯罪的，依法司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。省級政府要依照《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》賦予的職能，對內(nèi)部控制制度、機(jī)制不完善，有重大虛假承保和虛假理賠的保險(xiǎn)公司實(shí)行市場禁入制度。財(cái)政部門要聯(lián)合保監(jiān)局盡快出臺(tái)《省級政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)考評辦法》，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)考核及退出機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展。

2、切實(shí)加強(qiáng)資金監(jiān)管，確保資金安全。督促各保險(xiǎn)公司切實(shí)將惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結(jié)果公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公開、監(jiān)管要求公開和承保到戶、定損到戶、理賠到戶的要求落到實(shí)處。切實(shí)維護(hù)群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在陽光下運(yùn)行。建議由紀(jì)委、檢察院、財(cái)政局、審計(jì)局、保監(jiān)局等部門組成政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)合督查組，對保險(xiǎn)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組不定期地進(jìn)行督查，建立長效機(jī)制。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、畜牧等部門之間的分工協(xié)作，做到保費(fèi)補(bǔ)貼資金的事前、事中、事后全程監(jiān)控，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，確保保費(fèi)補(bǔ)貼資金真正惠農(nóng)。

3、強(qiáng)化市場監(jiān)管，維護(hù)投保人權(quán)益。各級保險(xiǎn)公司要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)工作，不斷提高承保水平，加強(qiáng)保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新。保監(jiān)局要進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管，對違法違規(guī)經(jīng)營、損害農(nóng)民利益等行為，將依法嚴(yán)肅處理，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在基層操作層面辦好辦實(shí)。

4、引入“優(yōu)勝劣汰”競爭機(jī)制。針對近年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，為更好地保障農(nóng)民利益，建議有關(guān)部門按“優(yōu)勝劣汰”原則評選確定保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，對圓滿完成承保任務(wù)，兌現(xiàn)理賠責(zé)任，經(jīng)營行為規(guī)范的保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)；對服務(wù)不到位、理賠不及時(shí)、管理不規(guī)范、考評不合格的保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，取消經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)資格。特別是對提供虛假材料和數(shù)據(jù)騙取保費(fèi)補(bǔ)貼資金的保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決取消承保資格，并扣回相應(yīng)補(bǔ)貼資金。

（六）統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠資金和救災(zāi)補(bǔ)助資金，切實(shí)保障農(nóng)民利益

為切實(shí)保障農(nóng)民利益，減輕農(nóng)民受災(zāi)損失，幫助其盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，要以救災(zāi)資金補(bǔ)助為契機(jī)，積極引導(dǎo)受災(zāi)農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。同時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠資金和救災(zāi)補(bǔ)助資金的有機(jī)結(jié)合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確受災(zāi)農(nóng)民在獲得理賠款的同時(shí)可優(yōu)先享受救災(zāi)補(bǔ)助資金，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（課題組成員：岳文華 白振勇 尚照武 宋崇華 陳慧君 董家林 張敏翔）

（本欄目責(zé)任編輯：楊卡）