●張 蓓

世貿(mào)規(guī)則視角下我國稅制改革研究

●張 蓓

2001年加入世貿(mào)組織，是中國改革開放歷程上一個(gè)非常重要的里程碑。入世表面上只是加入了一個(gè)貿(mào)易領(lǐng)域的國際組織，但其影響實(shí)質(zhì)卻是全局的，對中國稅制改革的影響更為深遠(yuǎn)。本文結(jié)合世貿(mào)規(guī)則對我國稅收制度的約束作用，對世貿(mào)規(guī)則視角下我國稅收制度存在的主要問題及其原因進(jìn)行分析，并提出推進(jìn)我國稅制改革的政策建議。

一、世貿(mào)規(guī)則對我國稅收制度的約束作用

世貿(mào)規(guī)則，作為加入方承諾遵守的紀(jì)律，對一國經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行有著明顯的約束作用。透明度原則，要求成員方的經(jīng)濟(jì)政策信息應(yīng)該是公開的，且相關(guān)信息是易于獲得的。非歧視原則，要求成員方的各類政策對于外國投資者和本國投資者及不同國別的外國投資者都要平等適用。鼓勵自由貿(mào)易原則，要求成員方限制對貿(mào)易的干預(yù)，取消各式壁壘，等等。為貫徹這些原則，世貿(mào)組織通過通報(bào)審議機(jī)制和爭端解決來促使各成員方遵從相關(guān)規(guī)則。

第一，在通報(bào)審議機(jī)制下，任何成員方都需要按相關(guān)規(guī)定，定期向世貿(mào)組織通報(bào)與貿(mào)易相關(guān)的全部政策信息，并接受其他世貿(mào)成員的評價(jià)或批評。審議機(jī)制對于致力于遵守規(guī)則、履行承諾、改善對外經(jīng)貿(mào)環(huán)境的成員構(gòu)成了外部約束，促使成員在合乎世貿(mào)紀(jì)律的條件下實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策。作為一國經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，稅收政策也在通報(bào)審議的范圍之內(nèi)。入世以來，我國接受了四次全面貿(mào)易政策審議和九次過渡性審議，對外通報(bào)了兩次補(bǔ)貼通報(bào)。審議和通報(bào)涉及了大量的稅收政策信息，引起了外界的廣泛關(guān)注，各成員方對我國稅收政策的具體規(guī)定、制定背景、實(shí)施效果、是否符合世貿(mào)規(guī)則進(jìn)行了全面的分析，提出了一些批評和質(zhì)疑，并“提示”我國改革過程中應(yīng)注意的問題，影響國際社會對我國稅收制度及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的評價(jià)，對我國稅收政策的制定和實(shí)施形成了現(xiàn)實(shí)約束。

第二，在爭端解決機(jī)制下，任一成員可以對其他成員采取不符合世貿(mào)規(guī)則的做法提出多邊“訴訟”或?qū)嵤╇p邊調(diào)查。多邊“訴訟”依據(jù)世貿(mào)組織的有關(guān)規(guī)則運(yùn)作，由世貿(mào)專家組等機(jī)構(gòu)作出裁定，被裁定違反規(guī)則的一方要廢止或修改不符合規(guī)則的政策、撤銷采取的措施。雙邊調(diào)查主要包括反補(bǔ)貼調(diào)查和反傾銷調(diào)查，即一方通過對其他成員方扭曲自由貿(mào)易的傾銷活動或補(bǔ)貼行為進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果對有關(guān)成員出口的商品征收特別關(guān)稅，以剔除影響，矯正扭曲，恢復(fù)自由貿(mào)易。2004年以來，美國、加拿大、澳大利亞、歐盟等經(jīng)濟(jì)體對我國發(fā)起了頻繁的反補(bǔ)貼調(diào)查，特別是2008年世界金融危機(jī)以來，各經(jīng)濟(jì)體對我國實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查的頻率大幅增加，使我國連續(xù)多年成為遭受反補(bǔ)貼調(diào)查最多的世貿(mào)成員。稅收優(yōu)惠，作為國家“放棄”的財(cái)政收入，被視為主要的政府補(bǔ)貼形式，一直是各經(jīng)濟(jì)體對我國實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查的關(guān)注重點(diǎn)。在很多對華反補(bǔ)貼調(diào)查案件中，稅收優(yōu)惠被裁定為不當(dāng)補(bǔ)貼，并被定量征收了反補(bǔ)貼稅，使原有政策效果大打折扣。

二、世貿(mào)規(guī)則視角下我國稅收制度存在的主要問題及原因分析

（一）存在的主要問題

入世十余年來，世貿(mào)成員通過前述通報(bào)審議機(jī)制和爭端解決機(jī)制，對我國稅收制度提出了全方位的挑戰(zhàn)，關(guān)注點(diǎn)不僅涉及稅種廣泛，而且涵蓋政策制定、征收管理程序等多個(gè)層面。從歷年世貿(mào)成員對我國稅收制度批評、質(zhì)疑、訴訟及采取反補(bǔ)貼措施的實(shí)際情況看，各方認(rèn)為我國稅收制度存在如下問題：

一是雖然中國為提高稅收制度透明度采取了積極的舉措，并取得了實(shí)際的成效，但中國仍未能按規(guī)則逐年通報(bào)各項(xiàng)與貿(mào)易有關(guān)的稅收政策，也未能系統(tǒng)化、常態(tài)化公布稅收政策經(jīng)濟(jì)評估結(jié)果,稅收制度的透明度仍不夠高。二是一段時(shí)期內(nèi)實(shí)施的采購國產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅、購買國產(chǎn)設(shè)備投資抵免所得稅、國內(nèi)集成電路產(chǎn)品增值稅退稅等政策構(gòu)成了對同類進(jìn)口產(chǎn)品的不公平待遇，不完全的增值稅出口退稅“補(bǔ)貼”了國內(nèi)下游產(chǎn)業(yè)，違反了非歧視原則。三是針對特定的區(qū)域、特定所有制形式的企業(yè)給予了特別的稅收優(yōu)惠政策，構(gòu)成了“專向性”補(bǔ)貼，額外增加了部分產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢，妨礙了公平競爭。四是對不同領(lǐng)域的產(chǎn)品設(shè)置有差異的出口退稅率，且頻繁調(diào)整，“扭曲”資源配置和自由貿(mào)易。

（二）原因分析

上述問題的存在，既有其他成員誤解、曲解的外部原因，也有我國稅制制度本身存在不足的內(nèi)部原因。其原因具體表現(xiàn)為：

從外部因素看，各國稅制不同，外界對我國稅制了解不透、不全在所難免，存在誤解、提出片面批評也屬情理之中。不過，這里還存在部分國家出于政治考慮或假借世貿(mào)規(guī)則實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義而有意曲解我國的因素。

從內(nèi)部因素看，根源在于我國稅收制度自身存在有待改進(jìn)的地方。一是改革相對滯后。入世之后，我國在稅制改革中充分考慮了世貿(mào)規(guī)則的因素，廢止車船使用稅和車船使用牌照稅,對內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一征收車船稅，合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅法，廢止城市房地產(chǎn)稅，對內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，等等。但看到，這些改革都經(jīng)歷了一個(gè)較長的過程，且相對滯后，與世貿(mào)規(guī)則要求及各方期待確有差距。二是部分政策安排與國際慣例存在差異。如，我國的增值稅出口退稅政策，采取了不完全退稅、設(shè)置多檔退稅率及不定期調(diào)整退稅率的做法，這與國際上多數(shù)增值稅國家均有很大不同，客觀上容易引發(fā)外界關(guān)注和質(zhì)疑。三是政策給予方式有待優(yōu)化。入世前，我國出臺政策較少甚至完全不會考慮世貿(mào)規(guī)則的問題，而入世后如果不對原有政策給予方式進(jìn)行必要的優(yōu)化升級，就容易引起政策“違規(guī)”的誤解。如，2009年增值稅轉(zhuǎn)型改革前，我國給予外資企業(yè)采購進(jìn)口設(shè)備免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的待遇，而為拉平進(jìn)口設(shè)備與國產(chǎn)設(shè)備的稅負(fù)，同時(shí)也給予外資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅的待遇。應(yīng)該說，將兩項(xiàng)政策結(jié)合起來看，當(dāng)時(shí)的政策對企業(yè)購買進(jìn)口設(shè)備和國產(chǎn)設(shè)備都沒有造成歧視。但從對華反補(bǔ)貼調(diào)查及世貿(mào)“訴訟”的實(shí)際情況看，外界往往單獨(dú)擺出 “采購國產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅”政策對我發(fā)難，指責(zé)該政策具有“歧視性”，涉嫌構(gòu)成“禁止性補(bǔ)貼”。四是稅收立法在工作程序和方法方面存在不足。雖然我國近年通過提高稅收立法層級、完善立法程序、加強(qiáng)稅收依法行政、擴(kuò)大政務(wù)公開等途徑提高了稅收透明度，但我國稅收立法的事前、事中、事后評估、稅收政策執(zhí)行效果分析等工作尚未達(dá)到透明化、常態(tài)化及標(biāo)準(zhǔn)化的程度，容易給外界造成政策不透明的印象。

三、世貿(mào)規(guī)則視角下推進(jìn)稅制改革的建議

世貿(mào)規(guī)則，作為一種外部紀(jì)律，平等適用于每個(gè)世貿(mào)成員，并形成現(xiàn)實(shí)的約束。但世貿(mào)規(guī)則不僅僅是“約束”，它更是改革的動力。世貿(mào)組織促進(jìn)公平競爭、鼓勵自由貿(mào)易、倡導(dǎo)非歧視、增強(qiáng)政策透明度等原則與我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和稅制改革統(tǒng)一、公平、法治、開放的方向有著很高的契合度，因而我國需要帶著世貿(mào)規(guī)則意識推進(jìn)本輪稅制改革。

（一）加強(qiáng)世貿(mào)規(guī)則分析，做好頂層設(shè)計(jì)

世貿(mào)規(guī)則是眾多世貿(mào)成員多年談判的結(jié)果，是各方可以接受、容易理解、便于適應(yīng)的規(guī)則體系，涵蓋了諸多的共識與慣例。在設(shè)計(jì)本輪稅制改革方案時(shí)，需要加強(qiáng)對世貿(mào)規(guī)則的分析，充分借鑒、合理吸收，更好地適應(yīng)和運(yùn)用世貿(mào)規(guī)則，推動我們未來的稅制與規(guī)則及國際慣例平滑銜接，這既有利于減少誤解，消除曲解的基礎(chǔ)，不斷改善我國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的外部環(huán)境，也利于減少引進(jìn)來和走出去企業(yè)稅法環(huán)境轉(zhuǎn)換的成本，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合。

（二）加強(qiáng)政策梳理，做好基礎(chǔ)施工

當(dāng)前，中國參與世界分工和融入世界經(jīng)濟(jì)的程度逐漸加深，包括稅收政策在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)政策必然對外界形成不可忽視的外部影響。我國的稅收政策在追求“內(nèi)部有效”時(shí)，也必須考慮“外部認(rèn)可”的問題，否則外界的批評、質(zhì)疑甚至報(bào)復(fù)措施就會惡化我國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的外部環(huán)境或抵消政策預(yù)期效果。因此，在推動新一輪稅制改革的過程中，既要不斷加強(qiáng)自我審視，按照世貿(mào)規(guī)則，做好既有稅收政策的審查清理，全面梳理外界歷年批評、質(zhì)疑的焦點(diǎn)問題，在改革過程中徹底解決 “存量”問題；也要逐步建立新政策出臺的世貿(mào)規(guī)則合規(guī)性審查和預(yù)警機(jī)制，提前化解世貿(mào)“違規(guī)”風(fēng)險(xiǎn)，防范出現(xiàn)“增量”問題，確保政策效力，實(shí)現(xiàn)既有政策目標(biāo)。同時(shí)，還要落實(shí)稅收法定原則，不斷完善稅法體系，提升稅法層次，建立完善稅收政策效果分析評估機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)稅收工作的進(jìn)一步開放和透明。

（作者單位：中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司）