戶籍改革的制度變遷與利益博弈

【摘要】戶籍制度是一項包含多種利益分配的身份制度，戶籍改革意味著利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，必然面臨復雜的博弈。圍繞“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶籍改革，握有主導權(quán)的城市政府表現(xiàn)出鮮明的“經(jīng)濟人”本色——追求自我利益最大化，往往會陷入“土地財政”而難以自拔。地方政府以土地財政為內(nèi)容的運動式城市化在理念上就是被異化的，它服從于追求政績最大化的“政治邏輯”，而非經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的理性邏輯。中國的城市化進程中的種種“非合作博弈”使得這一進程正在遭遇挫折，有不可持續(xù)之虞。

【關(guān)鍵詞】戶籍制度 農(nóng)轉(zhuǎn)非 土地財政 城市化 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

【中圖分類號】F290 【文獻標識碼】A

伴隨著上世紀80年代的市場化改革，中國的戶籍制度迎來了改革期。這是因為，市場經(jīng)濟需要生產(chǎn)要素的自由流動，人力資本的自由流動更是不可或缺。但由于戶籍制度承載了大量社會保障、公共服務方面的附加值，事實上已經(jīng)成為一項包含多種利益分配的身份制度，戶籍改革必然意味著利益結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，因此必然面臨復雜的博弈。

事實上，以“離土不離鄉(xiāng)”的小城鎮(zhèn)戶籍改革為核心，全國層面的戶籍改革取得了一定成效，但包括大城市戶改在內(nèi)的一攬子戶改計劃在90年代初擱淺——戶籍含金量高的大城市改革，博弈格局更加復雜，改革遭遇路徑依賴。90年代后，大城市戶改的主導權(quán)下移，從中央政府下移到地方政府，而城市政府主導的戶改，卻在一開始就存在著悖論。

以城市內(nèi)部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改為例。一方面，地方政府存在改革的動因：通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，推動工業(yè)化和城市化，這意味著GDP的擴張，也就是政績指標的提升；另一方面，1994年分稅制以后，地方層面存在嚴重的“財權(quán)和事權(quán)的不對稱”困境；與此同時，地方政府又缺少自下而上的約束機制（基層選舉權(quán)的缺失）。于是，在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改過程中，地方政府終究表現(xiàn)出鮮明的“理性經(jīng)濟人”本色——追求自我利益的最大化，忽視農(nóng)民的利益，具體表現(xiàn)在“土地財政”模式中。

伴隨著“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改進程，以“土地換社?！睘閷嵸|(zhì)內(nèi)容展開的中國特色的“新農(nóng)村運動”，存在巨大的誤區(qū)。這種“運動式城市化”不但損害了農(nóng)民的利益，也使得中國的城市化不可持續(xù)。這其中的內(nèi)在邏輯是地方政府推動政績的短期行為，而非理性決策。

現(xiàn)代化，歸根到底是人的現(xiàn)代化，通過對一部分人（農(nóng)民）的剝奪來實現(xiàn)的城市化，就像單腿跳躍的人，能走多遠？在很多發(fā)展中國家，失敗的城市化一方面造成了農(nóng)村的絕對貧困，同時這種貧困也在城市展開了饑餓的大口——這就是“貧民窟”的泛濫根源。筆者認為，在中國，2006年以后困擾各大城市的“群租”現(xiàn)象，其實就是中國式的“隱性貧民窟”。我們必須對中國的城市化模式進行徹底反思。

本文結(jié)合“農(nóng)改非”戶改的四大地方實驗，具體考察利益相關(guān)方之間的“非合作博弈”，分析當前“運動式城市化”過程中存在的結(jié)構(gòu)性問題，以及進行制度創(chuàng)新，走向合作博弈的可能性。

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改的四大地方模式

從20世紀80年代至21世紀初期，戶籍制度改革經(jīng)歷了若干階段，總的特點是：

第一，改革開放所帶來的市場經(jīng)濟發(fā)展以及城市化進程，使人口流動成為必然，中央政府主導下“離土不離鄉(xiāng)”的小城鎮(zhèn)戶籍改革有較大進展。戶籍制度在實質(zhì)上已經(jīng)有所松動，即允許流動，但是流動人口的市民待遇并沒有實現(xiàn)。

第二，包括大城市在內(nèi)的全面的戶籍制度改革方案在1992年提過，但最終胎死腹中。這是因為戶籍含金量高的大城市戶改有著更加復雜的利益博弈。90年代以后，在全國層面繼續(xù)得以推進的是阻力較小的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，而大城市戶籍改革的主導權(quán)從中央下移到了地方。以“藍印戶口制度”為代表，“戶口商品化”浪潮在各地興起，這類“戶口贖買”政策一直延續(xù)到2003年左右。大城市的地價開始快速上漲，地方政府已經(jīng)不再需要通過藍印戶口制度來刺激購買需求。

第三，以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)”①為代表的地方性實踐給戶籍制度改革帶來了一些新氣象。

2000年以后，市場經(jīng)濟進一步發(fā)展，全國流動人口超過一億，戶籍制度成為阻礙資源要素有效配置的最大障礙。在此形勢下，各地因地制宜開展戶籍制度改革試點。這些改革措施大致涉及兩個層面：一是城市內(nèi)部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，二是不同城市之間的戶口壁壘的消除問題，即門戶開放。

關(guān)于不同城市之間的戶籍開放問題（特別是中小城市向大城市流動中的障礙消除），主動權(quán)顯然在大城市。上海是一個典型例子，它對外來人口采取二元化政策：對跨行政區(qū)的外來低收入階層頒發(fā)暫住證（后改為“臨時居住證”），其目的只是為了人口管理，該證并沒有多少附加價值；而對于外來人口中的高素質(zhì)人才，以購房、投資、學歷等為條件，發(fā)給居住證，可以享受準市民待遇。2009年起，在滿足更高條件的前提下，后者中的優(yōu)秀者可排隊申辦上海戶口。吳開亞和張力對改革中的城市落戶門檻進行了分析，認為高低的差異“在很大程度上可以被城市財政經(jīng)濟總量、消費水平、城建物化度、對外依賴度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等公因子的作用強度和結(jié)構(gòu)屬性所解釋”。②

本文重點分析某一行政區(qū)內(nèi)部的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策（單個地級市或?。唧w聚焦四大地方模式，即上海模式（2003年）、重慶模式（2010年）、成都模式（2010年），以及廣東模式（2010年）。從行政區(qū)特點看，前三大模式的主體是城市，而廣東則是省，后者的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的對象群體更為廣闊、復雜（圖1）。

可以看出，2010年以后是地方戶改實驗的密集期，在這些地方實驗中，重慶和成都在2007年6月同時被批準成為“全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)”。試驗區(qū)的某些改革舉措對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行了突破，如“占補平衡、增減掛鉤”③的土地流轉(zhuǎn)制度。按現(xiàn)有法律，宅基地交易只能在本村內(nèi)進行，承包地只能在縣內(nèi)流轉(zhuǎn)，但重慶和成都統(tǒng)籌范圍都突破了這一邊界。不過，由于“運動式城市化”產(chǎn)生了各種副作用，這些地區(qū)的實驗短期內(nèi)不大可能在全國鋪開。對運動式城市化模式的軌道修正，需要制度的“頂層設計”，即約束機制的完善。歸根到底，我們必須建立一個有自律性的地方治理模式，這顯然需要政治經(jīng)濟學的視角。endprint

下文首先簡述四大地方模式的具體特點，然后分析“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改中出現(xiàn)的利益博弈，并指出其中的結(jié)構(gòu)性矛盾。

土地換社保的上海模式：“新農(nóng)村建設”的悖論。上海在2003年開始推行“三個集中”政策，即“土地向規(guī)?；?jīng)營集中”、“工業(yè)向園區(qū)集中”，以及“居住向城鎮(zhèn)集中”?！巴恋負Q社?！笔钦咧骶€。④這一進程也被稱為“新農(nóng)村建設”。因為在形式上，農(nóng)民住進城市小區(qū)，居住形態(tài)大為改觀，而且大多數(shù)實現(xiàn)了“村改居”（村行政建制改為居委會建制）。

上海的郊區(qū)工業(yè)化、城市化是“上海的大發(fā)展戰(zhàn)略”的一環(huán)，意義重大。但是轉(zhuǎn)型并不容易。征地以后，年輕人可以進郊區(qū)的工業(yè)園區(qū)工作，但被稱為“40、50”人群的中老年農(nóng)民，他們知識技能有限，再就業(yè)是一大問題。而且，住進樓房后的農(nóng)民，日常開支增加了，而土地補償金是有限的，生計以及養(yǎng)老問題存在隱患。而且，“新農(nóng)村”社區(qū)的新居民們以土地換取的社會保障被稱為“鎮(zhèn)保”，和城市居民的社會保障相比，繳費較少，同時保障力度也較低。這樣，上海事實上有了四種類型的社會保險：小城鎮(zhèn)保險（鎮(zhèn)保）、城鎮(zhèn)居民社會保險（城保）、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險（農(nóng)保）以及外來務工人員的綜合保險（綜保）。不同身份者，享受不同待遇。⑤

還有，人戶分離問題也造成了管理上的混亂。有些失地農(nóng)民的安置房遠離原來的居住區(qū)，遷居的話，就意味著孩子必須轉(zhuǎn)學、自己的上班時間變長，以及失去熟悉的交際圈。在此情況下，不少人選擇把安置房轉(zhuǎn)租他人，自己在原來社區(qū)附近租房子居住的做法，造成了實際上的“人戶分離”。人戶分離不但對個人的生活產(chǎn)生了巨大影響，也對公共資源的優(yōu)化配置極為不利。

通過對上海模式的觀察，我們要問：“新農(nóng)村”的內(nèi)涵到底是什么？如果“居住形態(tài)的城市化”是“新農(nóng)村”，這種“新農(nóng)村”實際上等于“非農(nóng)村”、“脫農(nóng)村”，完全就是“新農(nóng)村”的悖論。另外，大城市是否還需要“農(nóng)村”？農(nóng)村的命運是否就是被城市不斷改造、蠶食，最后煙消云散的過程？

19世紀英國學者霍華德認為，城市環(huán)境的惡化是由城市過度膨脹引起的，城市無限擴展和土地投機是引起城市災難的根源。他在《明日，一條通向真正改革的和平道路》一書中提出的“田園城市”是一種城鄉(xiāng)融合、兼有城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的理想城市。它規(guī)模適度，以健康和豐富的社會生活為存在宗旨?！疤飯@城市”的理念值得今天正處在城市化進程中的中國深思。

強調(diào)彈性退出機制的重慶模式：誰來保障“自愿性”以及“農(nóng)民利益”？重慶在轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地權(quán)益上，采取彈性做法，強調(diào)農(nóng)民根據(jù)自愿原則退出土地，而非強制。這種政策設計相較2003年上海的“土地換社?！钡穆纷?，前進了一大步。

2010年8月，作為“中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”的重慶公布了戶籍改革方案，宣布將在2年內(nèi)將300萬農(nóng)民、10年內(nèi)將1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口，力爭到2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到60%以上。

聽起來頗為夸張的“千萬農(nóng)民進城”計劃，具體分兩步實施：第一，2010～2011年，重點推進有條件的農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由29%上升到37%，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系的合理布局；第二，2012～2020年，通過系統(tǒng)的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機制，進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭每年轉(zhuǎn)移80～90萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬人，形成合理流動、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。

關(guān)于農(nóng)民的轉(zhuǎn)戶條件，重慶提出“寬嚴有度、分級承接”的原則，即適度放寬主城區(qū)、進一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，積極引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶，鼓勵有條件的農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

“十年一千萬”的目標和“大城市帶大農(nóng)村”的市情，使得重慶選擇了較低的城市戶籍準入門檻，表1是城市間落戶門檻指數(shù)的比較。

截至2009年底，重慶市已有在本市務工經(jīng)商的農(nóng)民工814.7萬人，按常住人口計算，人口城市化率已經(jīng)達到50%，而按戶籍人口計算，城市化率僅有27%，人戶倒掛現(xiàn)象十分嚴重⑥。根據(jù)重慶市的具體分類，戶改第一步的338萬人，實際上分為：225.6萬名在主城區(qū)務工經(jīng)商5年以上、在遠郊區(qū)縣城務工3年以上的農(nóng)民；66.7萬名在市內(nèi)就讀的本市農(nóng)村籍大中專學生；1.8萬名新增退役的農(nóng)村籍義務兵和服役期未滿10周年的士官；40多萬歷史問題遺留人員⑦。由此看來，戶改的第一步，主要是處理歷史遺留問題。到2011年12月底，實際轉(zhuǎn)戶居民突破320萬人。

戶改的第二步，將按戶籍計算的城市化率由近40%提高至60%，由于實際人口城市化率已經(jīng)達到50%，故在未來十年中，每年需要提高一個百分點的城市化率，這個速度與中國城市化率近年來的年均增速基本相當⑧。不過，真正的城市化是以市民待遇的平等化為基礎(chǔ)的。否則，單純以常住人口計算的城市化率只能是“偽城市化率”。

為保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的利益，重慶戶改設計了“335”政策框架，即三年過渡、三項保留和五項納入。

第一，農(nóng)村土地處置利用方面：“三年過渡”。指對農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地的處置，設定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。當轉(zhuǎn)戶居民對土地的依賴減弱，自己愿意退出土地時，通過政府搭建的交易平臺，有償退出。退出的宅基地通過農(nóng)村土地交易所變現(xiàn)（地票制度），凈收益全部歸農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

“地票”制度為重慶所創(chuàng)，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標。重慶農(nóng)村土地交易所已經(jīng)進行了幾十宗地票交易，但對其合法性、合理性的質(zhì)疑一直存在。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多缺陷的情況下，這種農(nóng)民所陌生的金融工具，無疑具有極大的不確定性。endprint

第二，“三項保留”：規(guī)定期內(nèi)繼續(xù)保留與農(nóng)民身份相關(guān)的待遇。其一是農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可以繼續(xù)保留林地的使用權(quán)；其二是保留計劃生育政策，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員享受城鎮(zhèn)居民社會保障和福利待遇后五年內(nèi)，繼續(xù)執(zhí)行原戶籍地生育政策，享受農(nóng)村計生獎勵扶助及特別扶助政策。其三是保留農(nóng)村各項補貼，農(nóng)民目前享受的農(nóng)村種糧直補、農(nóng)機具補貼等與土地相結(jié)合的惠農(nóng)政策，在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營權(quán)之前繼續(xù)保留。

第三，轉(zhuǎn)戶居民的市民待遇方面：“五項納入”。指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶進城后“五件衣服”一步到位，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

在各地的農(nóng)轉(zhuǎn)非戶改中，資金保障問題是地方政府必須考慮的問題。就重慶戶改來說，千萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的龐大計劃，必須要有厚實的財力支撐。2001年到2004年間鄭州市雄心勃勃的戶籍改革，也正是因為公共財政無法支撐，宣告失?、?。

改革啟動后，重慶市政府給出了轉(zhuǎn)戶第一階段的賬本：如果按全部整戶轉(zhuǎn)移、全部退出土地測算，2010年至2011年的兩年間，集中轉(zhuǎn)戶300萬人，總資金需求為2010億元（2010年重慶市財政收入也不過1990億元）。其中，農(nóng)民取得城鎮(zhèn)居民身份后，在就業(yè)、養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等方面需要投入資金1241億元；農(nóng)民退出承包地、宅基地及農(nóng)房，需要投入退出補償資金769億元。但這些改革成本，并非政府獨自承擔，而是“政府主導，撬動社會各方面分擔”。2010億元改革總成本分攤開來，企業(yè)大致需投入1229億元；轉(zhuǎn)戶農(nóng)民需投入465億元，政府需投入316億元。

從政府投入來說，來源一是財政資金，二是包括級差地租在內(nèi)的土地財政，三是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地進入地票市場置換所得收入。由此看來，戶改資金的來源主要依靠的依然是“土地財政”。問題出現(xiàn)了：政府收益的最大化和農(nóng)民收益的最大化之間存在著矛盾，而他們之間又沒有可以平等博弈的機制。那么，在征地和地票交易中，會不會出現(xiàn)政府壓價的不公現(xiàn)象？事實證明，這種擔心并非多余。

從企業(yè)投入來說，戶改后企業(yè)的社保負擔大大增加。養(yǎng)老保險的單位繳納比例從12%上升到20%，醫(yī)療保險的單位繳納比例從1.5%上升到8%（表2）。

那么，如何保證企業(yè)，尤其是接納了大量農(nóng)民工的中小企業(yè)按規(guī)定繳納社保？事實上，在2009年底，重慶已擁有百萬農(nóng)民工，但僅有近四十萬農(nóng)民工參加社會保險⑩。而如果采取嚴格監(jiān)管的話，會不會反而造成大量企業(yè)招聘外地民工的局面？對此，重慶的回答是：“第一用政府的權(quán)威，我們的國企、民企、外資企業(yè)要承擔起社會的責任，使農(nóng)民工進城以后，享受真正的城市職工待遇。第二我們的工業(yè)總產(chǎn)值今年超過1萬億，我們用三到五年的時間增加到3萬億，加上科學技術(shù)的運用、勞動生產(chǎn)力的提高，我們能夠再增加500～600萬的勞動就業(yè)崗位。”

由此看來，對巨大的轉(zhuǎn)戶成本，重慶依靠的，一是“企業(yè)的社會責任”，二是對經(jīng)濟增長的樂觀預期。為此，重慶制定了雄心勃勃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，大力承接從發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展加工貿(mào)易，力爭成為“內(nèi)陸開放高地”。其中最被看重的是電子信息產(chǎn)業(yè)。重慶提出到2015年全市工業(yè)產(chǎn)值要達到2.5萬億元，電子信息產(chǎn)業(yè)要占到40%，力爭成為亞洲甚至是全球最大的筆記本電腦生產(chǎn)基地。2009年，重慶引進了惠普3600萬臺筆記本電腦項目及富士康、廣達、英業(yè)達等一批外資和臺資企業(yè)。2010年4月29日，美國思科在重慶建立通信設備制造基地。同時，以農(nóng)村學生為主的高職院校，積極和入駐的IT企業(yè)簽訂定向培養(yǎng)協(xié)議。重慶希望把戶改誕生的“新城市人”的就業(yè)引向以電子產(chǎn)業(yè)為代表的、通過內(nèi)外資引進創(chuàng)造的崗位中，同時解決經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就業(yè)兩個問題。

與之前一些省市的戶籍制度改革相比，重慶戶改的最大特色是：在制度設計上給予了農(nóng)民更為妥當和穩(wěn)定的保障，力求避免“進不了城又回不了家”的“第三種人”困局的出現(xiàn)。

2011年，重慶市籌資50億元市級土地周轉(zhuǎn)金。年底已向區(qū)縣（自治縣）撥付市級周轉(zhuǎn)資金27.7億元，受理31545戶轉(zhuǎn)戶居民宅基地及附屬設施用地退出申請，批準了9498戶、4715畝宅基地及附屬設施用地退出，并對7237戶、2869畝宅基地及附屬設施用地支付價款3.2億元。

但是，重慶所籌50億資金的來源是什么？和其他地方政府一樣，重慶擁有自己的地方政府融資平臺，八大投資公司共同運作融資，被稱為“國資八大投”模式。地方政府債務的不透明性及問責機制的缺乏，是各地方政府共性化的問題，也是中國宏觀經(jīng)濟的一個隱憂，風險管控勢在必行。

鼓勵城鄉(xiāng)雙向流動的成都模式：“與官爭利”的土地確權(quán)登記能順利推廣嗎？2007年，成都市和重慶一起被批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2010年11月，成都市政府宣布，將實施“最徹底的戶籍改革”，引起廣泛關(guān)注。目標是：2012年前，在成都市范圍內(nèi)，城市居民和農(nóng)村居民之間要實現(xiàn)完全的雙向流動。“讓居民都生活得有尊嚴”，以及“農(nóng)民是職業(yè)不再是身份”是這場改革的響亮口號。

也就是說，農(nóng)民獲取城市戶籍（以及城市社保），不需要用交出土地作為代價，讓農(nóng)民“帶著土地”進城，即農(nóng)民進城不以犧牲承包地、宅基地等財產(chǎn)權(quán)為代價，這被視為成都戶籍改革的最大突破。同時，城市居民也可以到農(nóng)村居住，購買農(nóng)民的房屋，使用他們的承包田。而這一目標的實現(xiàn)，必須以農(nóng)村土地使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓為前提。2008年元旦，成都市出臺1號文件，在都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點。通過測量確權(quán)、登記頒證，每戶農(nóng)民都拿到了確認土地、林地承包經(jīng)營權(quán)屬和宅基地權(quán)屬的證書，也為城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)鋪平了道路。2011年，成都基本完成了對農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)頒證。

按照成都的戶改制度設計，成都的目標是：統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記，完善就業(yè)援助制度；完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度，建立分區(qū)域統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障體系；分區(qū)域統(tǒng)一城鄉(xiāng)“三無”人員供養(yǎng)標準和低保標準；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的計劃生育政策；實現(xiàn)義務教育公平化，統(tǒng)一中職學生資助政策；實行統(tǒng)一的退役士兵安置補償和城鄉(xiāng)義務兵家庭優(yōu)待政策等。endprint

為此，從2007年到2010年，成都共投入9個億，在全域建了410所標準化學校；率先在全國將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、市屬高校大學生基本醫(yī)療保險合為一體，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度一體化。2009年7月，成都村級公共服務和管理體制改革在全市鋪開，公共資源配置水平落差進一步縮小。

如果成都市的城鄉(xiāng)社會保障真的能夠?qū)崿F(xiàn)均質(zhì)化，這意味著持續(xù)50年以上的戶籍制度將被徹底劃上句號。

不過，盡管理念很高，但就目前來看，成都模式在實踐過程中并未完全擺脫“土地換社?！钡穆纷?。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險等方面，還是根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進行了區(qū)別對待。比如居民如果在農(nóng)村擁有宅基地和相應的房產(chǎn)，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房；居民在農(nóng)村擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險。下面介紹的廣東模式，與之有一脈相承之處。

與此同時，土地確權(quán)登記制度歸根到底是與保障農(nóng)民利益連在一起的，在對土地財政有饑渴癥的地方政府看來，這一做法明顯導向“與官爭利”。成都的實驗能順利在全國推廣嗎？阻力可想而知。

全省統(tǒng)籌的廣東模式：區(qū)域競爭的內(nèi)驅(qū)力。廣東模式的特點在于，它是一個在全省范圍內(nèi)推動“農(nóng)轉(zhuǎn)非”改革的試驗場，具體政策手段是“積分制”。

2010年，為推動城市化，以及穩(wěn)定外來熟練勞動力隊伍（如前所述，重慶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改后，企業(yè)被要求對本市農(nóng)轉(zhuǎn)非居民實現(xiàn)社保接軌，負擔大增，有可能導致企業(yè)傾向于聘請外地農(nóng)民工，以規(guī)避成本提高），廣東省府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導意見》（粵府辦〔2010〕32號），從2010年6月起，采取“積分制”推動農(nóng)民工“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在《意見》中，農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)指標由省統(tǒng)一指標和各市自定指標兩部分構(gòu)成。省統(tǒng)一指標包括個人素質(zhì)、參保情況、社會貢獻及減分指標，比如高中學歷或中專、中職就可以加20分，繳納城鎮(zhèn)醫(yī)療保險每滿一年加一分等，同時設有社會貢獻等加分指標，以及違法犯罪的減分指標；而各市的自定指標包括就業(yè)、居住、投資納稅等情況，具體指標和分值根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進政策設定。

廣東計劃到2012年，通過積分制，使省內(nèi)180萬農(nóng)村人口逐漸變?yōu)槌鞘袘艏丝?，實現(xiàn)67.5%的城市化率。當然，越是大城市，對分數(shù)的要求越高。目前，農(nóng)民工入籍的目的地主要是小城鎮(zhèn)。廣東省的民工積分入戶指標重點向中小城市和縣城、中心鎮(zhèn)傾斜，特別是落戶縣城或中心鎮(zhèn)，將按照不超過個人實際總積分的50%給予積分獎勵，參加了社會保險的，也可由當?shù)卣o予一定期限的社會保險補貼。農(nóng)民工通過積分制入戶城鎮(zhèn)工作后，享受包括義務教育、計劃生育、城鄉(xiāng)社會保險、住房等方面的相關(guān)福利，當然，這是個逐步完善的過程。

與此同時，轉(zhuǎn)戶居民的待遇和農(nóng)村土地權(quán)益依然掛鉤。例如，廣州市提出，推進“城鄉(xiāng)戶籍一元化”的改革具體分三步走。第一步是取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”劃分，將兩者統(tǒng)一登記為廣州市居民戶口，形成一元化戶籍制度的總體框架。第二步是公安部門將在廣州市居民戶口底冊上對原農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員加注相關(guān)標識，社保、勞動就業(yè)、計生、國土等各相關(guān)職能部門也相應加注標識，不同身份適用不同政策（過渡期）。第三步，各職能部門逐步改革配套政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同是居民、同等待遇”，在此基礎(chǔ)上取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員標志，真正實現(xiàn)“戶籍一元化”。目前尚處于第二階段。

也就是說，在目前階段，存在兩種不同的“城市戶口”：一種是完全加入城市戶口者，其條件是放棄土地；二是保留土地等權(quán)益者，享受準市民待遇。

廣東省的指導意見規(guī)定，對持有《廣東省居住證》，且積分達到入戶城鎮(zhèn)條件，但由于不愿意交出土地等農(nóng)村戶籍利益而沒有入戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，實行農(nóng)民工城市居民居住證制度。居住證持證人除享有《廣東省居住證》持證人享有的權(quán)益和公共服務外，還可在居住地享受九大優(yōu)惠政策：第一，其子女可享受戶籍居民子女同等義務教育待遇；第二，其子女可在居住地參加高考；第三，其子女可在居住地參軍入伍；第四，創(chuàng)辦企業(yè)的，可享受戶籍居民同等補貼扶持政策，所辦企業(yè)可以申請各級科技項目資助資金；第五，按規(guī)定申請廉租住房或公共租賃房；第六，申請社會救助；第七，按規(guī)定免費享受就業(yè)援助等公共就業(yè)服務；第八，按規(guī)定辦理乘車優(yōu)待證；第九，當?shù)卣?guī)定的其他權(quán)益和公共服務。

廣東省的改革方案適應時代變化，保留了較大的彈性，和重慶、成都模式有類似之處，但統(tǒng)籌范圍更大。同時，廣東省的居住證含金量在設計上高于上海市的居住證，比如上海規(guī)定居住證持有者只能申請“公租房”，而不能申請廉租房。當然這也有廣東省和上海市這兩個行政區(qū)域的屬性有關(guān)：后者屬于超大城市，前者是一個省。

作為市場經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，廣東省近10年來卻頻頻遭遇“民工荒”，痛定思痛之后，廣東各地開始密集調(diào)高最低工資標準（而在2003年之前，最低工資標準幾乎10年未動），“農(nóng)民工積分入城鎮(zhèn)戶籍”的戶改政策，也是引進人才，安定流動人口民心的應對之策。市場經(jīng)濟本身的發(fā)展和長三角的區(qū)域間人才競爭等因素，是推動廣東制度變革的內(nèi)在驅(qū)動力。

誘致性制度變遷視角下的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改：中央、地方、農(nóng)民的三方博弈

發(fā)展經(jīng)濟學家速水佑次郎（YujiroHayamizu）和美國農(nóng)業(yè)學家弗農(nóng)·拉坦（VernonW.Ruttan）在20世紀70年代初提出的誘致性激素變遷、誘致性制度變遷理論強調(diào)了內(nèi)生變量的作用，即利用個體的自發(fā)性動機推動變革的開始，然后再在外部施加強制性推動力，促使改革沿著個人理性與社會理性相一致的軌道加速前進。也就是說，在誘致性制度變遷的過程中，既有個人選擇和民間力量對變革的原始的需求和推力，也有強大的政府資源的后續(xù)拉力，是合力的結(jié)果。

中國的戶籍改革源于80年代開啟的市場經(jīng)濟改革。在傾斜式開發(fā)戰(zhàn)略下，勞動密集型產(chǎn)業(yè)在沿海開放地區(qū)蓬勃發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)村勞動力從內(nèi)地向沿海轉(zhuǎn)移。從個體理性來講，大量的農(nóng)村剩余勞動力為追求更高的收益，而從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，是內(nèi)在動力；與此同時，市場經(jīng)濟體制也要求生產(chǎn)要素流動自由化，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，其中，人力資本的自由流動當然最為根本和重要。endprint

源于個體和市場的需求，得到政府的積極響應。20世紀80年代以后，推動人口有序流動的政策密集出臺，特別是小城鎮(zhèn)的戶籍改革進展新迅速。

那么，在誘致性制度變遷過程中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改具體呈現(xiàn)出哪些特征？我們不妨分析誘致性制度變遷理論視角下的中央、地方、農(nóng)民的三方博弈格局以及內(nèi)在的困境。

從政府這一“強制變遷”的推動主體來講，主導權(quán)從中央向地方下移。戶籍改革最早由中央主導，1990年代初期相關(guān)權(quán)限逐漸下移。雖然小城鎮(zhèn)戶籍改革的進程在中央政府的推動下，一直沒有停止過，但是含金量較高的大城市戶籍改革，捆綁的因素太復雜，各地情況不一，推動不易，主動權(quán)被迫交到了地方手中。戶改由“中央制定，地方執(zhí)行”變成了“地方試點，中央監(jiān)督”。

2007年，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于批準重慶市和成都市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的通知》，要求重慶市和成都市要從兩市實際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領(lǐng)域的體制改革，并在“重點領(lǐng)域”和“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，也為全國深化改革發(fā)揮示范和帶動作用。2009年1月，國務院下發(fā)《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，并在同年6月批準了重慶市提交的《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套試驗區(qū)的建立給予了重慶市政策創(chuàng)新的空間。“三年過渡”“三項保留”在推出之初受到不少質(zhì)疑，因其與《農(nóng)村土地承包法》相悖。該法第26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！币罁?jù)該規(guī)定，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民交出土地是其義務，是不可選擇的。由于重慶試驗區(qū)的身份，實現(xiàn)了政策突破。

中國改革的成功經(jīng)驗可以歸結(jié)為：基層和個體主動或者被動進行的“體制突破”，上層能夠及時發(fā)現(xiàn)其價值并且扶持、推廣?！罢T致性制度變遷”的主張在中國得到了基本驗證。

地方政府主導戶改的悖論：尋租和扭曲的發(fā)生。根據(jù)誘致性制度變遷理論，當參與制度變遷的主體自身收益性基本滿足后，可能會導致變遷動力弱化，路徑依賴加強。同時，在漸進變革的過程中，會出現(xiàn)搭便車、外部效應以及尋租等現(xiàn)象，扭曲制度變遷的方向。這一點在中國也出現(xiàn)了。

確實，我們看到，地方政府這一“強制變遷”的推動主體自身面臨著二律背反：一方面，它需要吸引農(nóng)村人口進城工作，推動工業(yè)化和城市化（城市需要他們的勞動和服務），另一方面，作為理性經(jīng)濟人，地方政府并不想為此承擔額外的公共服務和社會保障等責任，力圖使自身的財政負擔最小化。結(jié)果，在各地戶籍制度改革中，地方政府遵循的實際上是自身利益最大化原則，“人才、資金換戶口”以及“土地換社?！笔瞧浔憩F(xiàn)。

首先，我們來看興起于1990年代初的“戶口商品化”浪潮。這種“戶口商品化”，從征收城市增容費、小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口買賣，到藍印戶口政策以及形形色色的投資入戶、買房入戶、納稅入戶，目的都是“增收”，以及促進購房需求，推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以上海市為例，根據(jù)1994年《上海市藍印戶口管理暫行規(guī)定》，外省市人口在上海投資20萬美元或100萬元人民幣，或境外人士購買居住面積100平方米以上外銷住宅的，或作為專門人才被本市連續(xù)聘用3年以上，都可以向該市公安機關(guān)申請藍印戶口。據(jù)上海市公安局統(tǒng)計，自1994年2月到2001年底，上海共辦理4.2萬個藍印戶口，其中購房類最多，占88%，投資類占10%，聘用類2%。

接著，進入21世紀后，這種經(jīng)濟動力則更多表現(xiàn)為“土地換社?！钡霓r(nóng)轉(zhuǎn)非政策，郊區(qū)工業(yè)化、城市化過程中，伴隨大量的對農(nóng)民集體土地的征用。如前所述，2003年后，以“三個集中”為口號的上海郊區(qū)的城鎮(zhèn)化運動（新農(nóng)村運動），就具有鮮明的土地換社保的特點，也就是說，這種農(nóng)轉(zhuǎn)非戶籍制度改革，并不直接指向市民權(quán)的平等，而是帶有突破城市發(fā)展中土地瓶頸的強大的功利性目的。

也就是說，從地方政府的初衷看，推動“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶籍制度改革并不是理念先行——即為了消除現(xiàn)行制度的不公平性——而是另有所圖：提高城市化比重，以及進一步擴大“土地財政”。在地方政府性急的城市化（征地運動）帶動下，被急速地帶入“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改的農(nóng)民利益的流失十分顯著。

在重慶模式中，盡管重慶市政府在紅頭文件中將“有利于維護農(nóng)民工合法權(quán)益，惠及民生”放到了“戶籍制度改革重要意義”的第一位，重慶市政府也一再否認“重慶戶改是看上了農(nóng)民的土地”，但整個戶改過程中，重慶確實獲得了大量蘊藏巨大經(jīng)濟利益的土地。

眾所周知，城市建設用地指標被中央嚴格控制，逐年下達給地方。據(jù)重慶市國土房管局提供的數(shù)據(jù)，2007年之后，重慶市每年獲得的用地指標缺口在50平方公里左右。而1000多萬農(nóng)民進城，將退出260萬畝宅基地，通過地票制度，這些宅基地能夠轉(zhuǎn)換成數(shù)量可觀的城鎮(zhèn)建設用地指標，同時，以10～15萬元∕畝的地票價格，地票收入也相當可觀。

同時，重慶的地方融資平臺——“國資八大投”模式也昭示了地方經(jīng)濟的發(fā)展對土地財政的嚴重依賴。在“八大投”的諸多融資方式當中，政府以土地注資，或是以土地抵押貸款且以未來土地出讓收益償還的土地儲備融資最為重要。每家投資公司都擁有至少數(shù)萬畝的土地儲備，總量超過30萬畝。要保證“儲地—融資—建設”投資模式的持續(xù)運行，土地儲備是關(guān)鍵。重慶的地票制度，即是將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地復墾，從而獲得“增減掛鉤”政策下的城市建設用地指標，來滿足經(jīng)濟發(fā)展中的土地需求。

在地方政府對經(jīng)濟收益性的普遍追求中，處于話語權(quán)弱勢地位的農(nóng)民的利益保障，就成為了問題：

首先，各個區(qū)縣在制定具體標準上能否充分照顧到農(nóng)民利益，令人擔憂。宅基地補償和“地票”政策掛鉤，地票政策能否在信息不對稱的情況下保障農(nóng)民利益？實際發(fā)生的案例說明，這里確實存在矛盾沖突。endprint

其次，雖然重慶戶改原則是“綜合配套，自愿有償”，但政府在巨大的經(jīng)濟利益誘惑之下，“自愿”二字能否落實？在政策文件中，便有“各區(qū)縣、各部門推進戶籍改革工作情況將納入市政府年度工作目標進行考核”的規(guī)定，而2010年9月發(fā)生的“高校學生強制轉(zhuǎn)戶”風波，更是將重慶市政府推上了風口浪尖。

綜上所述，戶籍改革在初期表現(xiàn)為以投資和技術(shù)為主要門檻的城鎮(zhèn)準入制度（重點吸納外來高層次人才，給予準市民待遇），后來又加上了“土地換社?！钡摹稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。改革的目標始終是經(jīng)濟導向的，通過招商引資拉動GDP，以及提高城市化率，成為了戶籍制度改革的真正目的，而不是“人的城市化”。接下來，地方政府關(guān)心的就是資金支撐問題——土地財政出場了。問題是，失地農(nóng)民的利益保障和地方政府的資金獲取沖動之間是矛盾的，而且缺乏公平博弈的機制。于是，即使在那些規(guī)定了種種農(nóng)民利益的改革方案之下，農(nóng)民由于缺少足夠的話語權(quán)，其弱勢地位很難改變，利益受損不可避免。

隨著時間的推移，各地改革也更多地采取彈性化措施，出臺了更多照顧到農(nóng)民的權(quán)益的配套政策（試圖實現(xiàn)地方政府的“私益”和社會發(fā)展理念倡導的“公益”的最大調(diào)和）——從上海模式（2003年）到重慶模式（2010年）、成都模式（2010年），以及廣東模式（2010）。但歸根到底，這依然都屬于“經(jīng)濟”范疇的戶籍改革，而不是“權(quán)利”范疇的改革。

轟轟烈烈的“運動式城市化”就像是一場場“造殼”運動，沒有內(nèi)容的充實（即“人的城市化”），最終將歸于失敗。而實現(xiàn)“人的城市化”，關(guān)鍵在于公民權(quán)（首先是基層選舉權(quán)）的落實，經(jīng)濟和社會地位上的弱勢，歸根到底，是由政治權(quán)利上的弱勢造成的。改變這一切，必須反其道而行之。

農(nóng)民對轉(zhuǎn)戶的“成本—收益”分析影響戶改進程。隨著時間的推移，越來越多的農(nóng)民意識到土地的價值，對于“土地換社?！闭弑硎惊q豫。由地方政府單方面來推動城市化、推動“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策舉措已經(jīng)變得困難重重。

成都市在出臺“統(tǒng)一戶籍和自由遷徙”的政策后，有人擔心這樣做“是否會導致大量原農(nóng)業(yè)戶籍人口涌向城市，造成公共資源更加捉襟見肘”，但實際上，這種擔心并沒有成為事實，農(nóng)民有自己的利益考量。

2003～2009年，成都市溫江區(qū)開展了一項農(nóng)民以放棄農(nóng)村宅基地和承包地換取城鎮(zhèn)戶籍、住房和公共服務的一項改革探索，在這項改革中，第一批自愿報名參加的農(nóng)戶多達4300戶，但經(jīng)過反復比較，很多農(nóng)戶還是選擇了退出，到最終實施時，參與的農(nóng)戶僅有257戶。另據(jù)成都市的調(diào)查，不愿放棄農(nóng)村資產(chǎn)移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民工和農(nóng)村居民分別占到了總數(shù)的65.99%和64.15%。另外，雖然租房可以入戶，但2008年放開政策至2012年3月間，成都市金琴南路社區(qū)只有4戶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”案例。這種情況在重慶、廣東也出現(xiàn)了。

從各種媒體報道中我們不難發(fā)現(xiàn)，戶改開始后，重慶郊區(qū)農(nóng)民的觀望氣氛濃郁。轉(zhuǎn)戶過程中，不同區(qū)域的轉(zhuǎn)戶人數(shù)存在明顯差異。戶改一個月后，遷出最多的地區(qū)是遠在渝東北的云陽縣（經(jīng)濟發(fā)展較為落后，曾是國家級貧困縣），而遷出最少的是靠近主城的雙橋區(qū)。

農(nóng)民的這種行為模式的差異不難理解。農(nóng)民的遷移決策取決于對“成本—收益”的權(quán)衡。拿成本來說，包括了就業(yè)成本、生活成本、計生政策差異的成本，以及情感成本等。

一般來說，年齡偏大的農(nóng)民對進城后的生計沒有穩(wěn)定預期，擔心找不到工作。以住房為代表的各種生活成本也是令農(nóng)民望而卻步的原因，離城市主城區(qū)越近，生活成本也越高。住房方面，數(shù)據(jù)顯示，2011年，成都市一圈層的購房平均價格約為8000元∕平米，每月租房價格為500～600元，而在二圈層分別約為5000元∕平米，月租200～300元，在三圈層，價格進一步降約為3000元∕平米，月租100～200元。結(jié)果，放開戶籍制度限制后決定遷移的多是相對較年輕的人口，而且生活成本較低的外圍城鎮(zhèn)成為首選。據(jù)成都市調(diào)查，在愿意移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民和農(nóng)民工中，58.02%的選擇愿意移居到小城鎮(zhèn)。

還有，農(nóng)村計劃生育政策相對較城鎮(zhèn)寬松（如《意見》扣分中就有一條“超生扣100分”），在既有的對轉(zhuǎn)戶居民的社會保障不夠有力的情況下，“養(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)民的理性選擇（當然，觀念有滯后性，脫離原來的環(huán)境后，即使新環(huán)境已經(jīng)彌補了原來的養(yǎng)老擔憂，老觀念還是需要時間來消化，舊觀念消化的過程也是新觀念逐漸確立的過程）。

同時，轉(zhuǎn)型并不只是物質(zhì)利益的實現(xiàn)，心理和情感問題的克服可能更為困難。情感成本特別對于年齡較大的農(nóng)村居民來說，是不可承受之重。進入城市，失去原來的農(nóng)村社區(qū)后，他們擔心自己陷入情感沙漠，無所依托——這方面還遠遠沒有相關(guān)政策的關(guān)注和支撐。

另外，農(nóng)民不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地，既是基于對土地的情感，也是基于對未來更大收益的期待。征地價格總體上呈現(xiàn)上升趨勢，甚至有不少城市居民因此要求轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口，包括前述重慶發(fā)生的強制農(nóng)村戶籍學生轉(zhuǎn)戶之所以遭到抵制，原因大抵也在于此。

合作博弈：走向自律的地方治理機制

綜上所述，就各地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實踐的具體內(nèi)容來看，筆者認為其離真正的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”——即城鄉(xiāng)、工農(nóng)的有機互動關(guān)系的構(gòu)建——相去甚遠。地方政府以土地財政為內(nèi)容的運動式城市化在理念上就是被異化的，它服從于追求政績最大化的“政治邏輯”，而非經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的理性邏輯。

運動式“農(nóng)轉(zhuǎn)非”造成的問題包括：對耕地資源的浪費；對農(nóng)民利益的侵占；“造殼”運動替代了真正的城市化，以至于房地產(chǎn)市場出現(xiàn)“空城”、“鬼城”和高房價并存的怪現(xiàn)象；城市政府的累積性債務危機等。這些問題累積下去，將使得中國的城市化進程不可持續(xù)。

我們知道，在“囚徒困境”模型中，雙方之所以相互選擇背叛（招供）而不是合作，是因為缺乏信任。在中國，非合作博弈不但存在于官民之間，同時也存在于中央地方之間。反之，社會治理的帕累托最優(yōu)必須基于利益相關(guān)方的合作博弈。合作博弈需要兩個基本條件：一，對聯(lián)盟來說，整體收益大于其每個成員單獨經(jīng)營時的收益之和；二，聯(lián)盟內(nèi)部存在具有帕累托改進性質(zhì)的分配規(guī)則，即每個成員都能獲得比不加入聯(lián)盟時多的收益。endprint

那么，在中國的城市化進程中，合作博弈的可能性何在？筆者提出以下改革思路：

戶籍制度的改革方向：必須從“經(jīng)濟的邏輯”走向“權(quán)利的邏輯”。從經(jīng)濟發(fā)展來說，市場經(jīng)濟要求要素的自由流動——遷徙自由首當其沖，只有這樣，才能實現(xiàn)要素的優(yōu)化配置，提高整體國民收入水平并縮小收入差距。而附著在戶籍上面的公共服務均質(zhì)化，既是公民權(quán)平等的要求，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代中人力資本要素提升的要求——合理的工資和福利，是勞動力自我投資、自我更新的前提條件。經(jīng)濟發(fā)展和政治發(fā)展從來都是社會發(fā)展的左右腿，不能長期分離。

從本文的論證可以看出，從早期的投資和購房換戶口，到近期的“土地換戶籍（社保）”，至今為止的戶改邏輯是“經(jīng)濟的邏輯”，而非“權(quán)利的邏輯”?！巴恋負Q戶籍（社保）”模式歷經(jīng)變更，雖然各地注入了更加彈性的做法，但沒脫離“經(jīng)濟的邏輯”的本質(zhì)，那些照顧農(nóng)民利益的彈性規(guī)定在實施中往往被扭曲變形。歸根到底，原因在于地方政府的利益最大化和農(nóng)民的利益最大化之間缺乏公平公正的博弈平臺。

作為現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會，政府為轄區(qū)內(nèi)公民提供均質(zhì)化的公共服務，是義務和責任。即使考慮到中國人口多、發(fā)展水平差距大等現(xiàn)實因素，權(quán)利意義上的戶籍改革也是勢在必行。但地方政府唱獨角戲的地方發(fā)展之路的局限性，已經(jīng)暴露得十分明顯。

從構(gòu)建自律的地方治理機制的角度出發(fā)，我們首先需要落實基層選舉權(quán)，形成自下而上的監(jiān)督制衡機制，這將大大降低基層治理中的突出矛盾：首先，變“政府的問題”為“我們大家的問題”；同時，利益重構(gòu)的博弈結(jié)果也將趨向更加公平公正，合作博弈由此誕生。

地方債問題：倒逼自律的地方治理機制的形成？按現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，地方政府實行預算收支平衡，不允許財政預算列支赤字，更無舉債權(quán)。但是地方政府融資需求又客觀存在，首先，1994年分稅制改革后，地方政府層面存在“財權(quán)和事權(quán)不對稱”問題，刺激了地方融資平臺的生成、擴張。而其后的兩大因素進一步“把魔鬼放出了瓶子”：一是應對2008年金融危機所投放的4萬億中央財政要求地方進行配套；二是“十一五”以后民生支出迅速增加（如養(yǎng)老保險金待遇連續(xù)提高，出資責任則主要放在地方政府肩上），地方財政狀況更加捉襟見肘；三是像重慶、成都這樣的全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，伴隨著雄心勃勃的產(chǎn)業(yè)化、城市化計劃，開展了大規(guī)模的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶改，所需要的天量資金，也必然再次指向土地財政（其他城市也大同小異）。

成立融資平臺，實現(xiàn)曲線舉債，于是成為地方政府的必然選擇。根據(jù)央行2013年6月1日公布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》，2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年末增長了25%以上。

地方政府的債務規(guī)模令所有人擔憂。據(jù)審計署的統(tǒng)計，2010年底，省、市、縣三級地方政府性債務余額達到l0.7萬億元，其中2009年新增債務規(guī)模較大（隱形債務難以統(tǒng)計，未計算在內(nèi)）。2013年8月1日開始，新一輪聲勢浩大的政府性債務審計工作在全國各地統(tǒng)一展開，預計省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府負債規(guī)模將超過14萬億元。而其他研究機構(gòu)的估測數(shù)字更為巨大，瑞銀證券研究團隊估算值是16.5萬億元，渣打銀行認為達到21.9～24.4萬億元，占GDP的38%～42%。

那么，地方債的顯著化、危機化是否會倒逼中央政府出手修正被地方政府扭曲的制度變遷軌道？答案應該是肯定的。但糾正并不容易，激勵機制的調(diào)整，需要經(jīng)濟體制、政治體制上的頂層設計。

筆者認為，地方政府應該擁有發(fā)債權(quán)，這是國際通行的做法，但同時，地方政府必須是“責任政府”。這一點也必須和國際接軌，具體做法是：把包括舉債規(guī)模在內(nèi)的預算權(quán)交還給地方人大，讓人大對政府預算和發(fā)債規(guī)模進行審批和監(jiān)督，全民監(jiān)督（不只是經(jīng)財政部審查和備案）。與此同時，地方人大本身也必須“正身”，即通過完善基層直接選舉制度，被納稅人充分授權(quán)。

合作博弈與非合作博弈的重要區(qū)別在于，前者強調(diào)聯(lián)盟內(nèi)部的信息互通、存在有約束力的可執(zhí)行契約。信息互通能夠促使具有共同利益的單個局中人為了相同的目標而結(jié)成聯(lián)盟；而如何在聯(lián)盟內(nèi)部分配凈收益，需要具有強制執(zhí)行力的契約來保證。法治之所以重要，正是在于它可以為合作博弈提供這兩方面的保障。

城市化：呼喚促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的制度供應。在發(fā)展經(jīng)濟學領(lǐng)域，劉易斯的“兩部門理論”十分有名，它強調(diào)了工業(yè)對發(fā)展的重要性，認為發(fā)展中國家要消化接近“無限供應”的農(nóng)村過剩勞動力，必須加大工業(yè)投資，通過擴大工業(yè)部門來吸收過剩勞動力，直到拐點出現(xiàn)。屆時，勞動力由過剩變?yōu)槎倘?，工業(yè)工資開始上升，發(fā)展問題基本解決。劉易斯的模型太過于“干凈”。事實上，工業(yè)化和城市化過程中伴隨著大量的非正規(guī)就業(yè)和貧民窟現(xiàn)象。

為了研究這一現(xiàn)象，托塔羅架構(gòu)了一個“三部門模型”（也被稱為“托塔羅模型”）。它引入“非正規(guī)部門就業(yè)”概念（以露天攤販、短工等為代表的低生產(chǎn)性、低工資、不完全就業(yè)領(lǐng)域），把都市就業(yè)部門進一步分為正規(guī)部門和非正規(guī)部門。這樣，人口就分布在了三大部門：農(nóng)村就業(yè)、城市正規(guī)部門就業(yè)和城市非正規(guī)就業(yè)部門。托塔羅的模型有助于我們對城市失業(yè)和貧民窟現(xiàn)象的理解。該理論的基本結(jié)論是：

首先，對遷移的“成本—收益”分析是人口流動的微觀決策基礎(chǔ)。其次，城市預期收入是人們決定遷移的關(guān)鍵因素，而它又是由現(xiàn)代工業(yè)部門的工資水平和就業(yè)概率決定的。第三，當城鄉(xiāng)收入差異顯著時，就業(yè)概率對人們的遷移決策影響變小，人們的遷移速度會超過現(xiàn)代工業(yè)部門的就業(yè)創(chuàng)造率，出現(xiàn)嚴重的城市失業(yè)現(xiàn)象（與之并存的是農(nóng)村勞動力的不足）。

托塔羅模型對中國的城市化具有重要的政策啟示意義：必須重視包括城鄉(xiāng)、沿海內(nèi)地在內(nèi)的國土的均衡開發(fā)問題，減輕因開發(fā)戰(zhàn)略過度傾向城市帶來的城鄉(xiāng)就業(yè)機會不均衡狀態(tài)，否則城市失業(yè)和農(nóng)村勞動力短缺現(xiàn)象會同時發(fā)生。為此，應該積極鼓勵和支持農(nóng)村的發(fā)展。通過制定和實施有效的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，提高農(nóng)民的收入水平，改善其經(jīng)濟狀況。endprint

這方面我們有現(xiàn)實經(jīng)驗可以借鑒。我們經(jīng)常談論的“東亞模式”（日本、臺灣、韓國等），之所以工業(yè)化順利發(fā)展，在很大程度上源于“三農(nóng)”政策的成功。20世紀50年代初，這些國家和地區(qū)普遍實行了成功的土地改革，實現(xiàn)了耕者有其田，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。而農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，意味著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可以源源不斷地為工業(yè)化、城市化提供原材料、勞動力，以及土地資源。

在土地改革中，利益分配是向農(nóng)民傾斜的。以50年代初的臺灣土地改革為例，國民黨當局不但把從大地主手中贖買的土地以分期付款的方式低價賣給農(nóng)民，而且把從日本殖民者手中接收的耕地（公地），同樣以低價賣給農(nóng)民。1951年6月起，按照《臺灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法》，優(yōu)先對現(xiàn)耕佃農(nóng)有償分配，地價為該地塊正產(chǎn)物年收獲量的2.5倍，由承領(lǐng)農(nóng)民分10年以農(nóng)產(chǎn)品實物交付，不計利息，等于農(nóng)民繼續(xù)按照25%的地租率納租10年即可取得土地所有權(quán)。

經(jīng)過“三七五減租”（1947.1～1947.9）、“公地放領(lǐng)”（1948.6～1958.1），以及“耕者有其田”（1951.1～1953.12）這三階段的土地改革，臺灣的自耕農(nóng)和自耕地的比率急速增加，佃農(nóng)、雇農(nóng)的比例不斷下降。土改前，自耕農(nóng)比重不超過26.2%，1953年上升為51.8%，1963年為65.7%，至1979年進一步增至84.7%。

那么，土地改革的成效如何？

首先，臺灣的農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了高增長。從1953～1968年間，臺灣出現(xiàn)了歷史上少見的長達16年之久的持續(xù)增長，年均增率達5.2%。第二，土地改革促進了工商資本的積累。土地改革后，各種政策措施打壓了農(nóng)地的過度集中（限制地主擁有土地的規(guī)模，為保護自耕農(nóng)限制土地的自由流轉(zhuǎn)等），或使之不再有利可圖（降低地租，導致地價下降），從而使得原來被地主凍結(jié)在土地上的資本，因為土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變而解凍，更因為補償?shù)刂鞯貎r的三成是以四大公司（水泥、造紙、農(nóng)林、工礦四大公司）的股票來支付的，直接促進了土地資本轉(zhuǎn)化為工商資本。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高，為工業(yè)提供了大量的原材料，以及大量剩余勞動力。

反觀中國大陸，農(nóng)民的土地制度改革遠遠滯后于現(xiàn)實發(fā)展，產(chǎn)權(quán)不完整，使得承包地和宅基地沒有資產(chǎn)的價值（不能作為抵押換取銀行貸款），而且，在地方政府主導的“運動式城市化”進程中，不完整的產(chǎn)權(quán)使得農(nóng)民的利益很容易受到侵害（成都模式的“土地確權(quán)登記”在全國推廣的阻力很大），再加上現(xiàn)行村民自治制度的設計缺陷，使得村委會缺少作為農(nóng)民集體利益的代表和地方政府進行談判的意愿和能力。

農(nóng)村的衰落，加劇了人員外流趨勢，一方面造成了農(nóng)村的貧困，留守老人和孩子成為巨大的社會問題。與此同時，流動革命（指大規(guī)模的人口流動現(xiàn)象）也加劇了城市負擔，使得城市政府在戶籍改革中更加趨向保守，結(jié)果往往采取“擇優(yōu)錄取”（人才、投資指標）的利益導向型改革方案，沉淀在城市下層的外來打工者既沒有基本的收入和生活保障，也缺乏糾正這一現(xiàn)象的必要的話語權(quán)，日積月累，將逐漸成為城市發(fā)展的不穩(wěn)定因素，也使得“人的現(xiàn)代化”的目標更加遙遙無期。

中國下一步改革的成敗，在農(nóng)村。當前，中國迫切需要為農(nóng)村的發(fā)展提供創(chuàng)新的制度支撐，對陳舊、失效的制度加以廢止。與此同時，無論城市還是農(nóng)村，我們都迫切需要構(gòu)建一個具有自律性的地方治理機制，一個可以形成合作博弈的機制。如果說前三十年改革的成功在于“讓利于民”，那么，今后三十年改革的成功在于“還權(quán)于民”（基層民主選舉權(quán)的落實以及司法獨立是關(guān)鍵）。概言之，“還權(quán)于民”是中國社會通往合作治理（或者說合作博弈）的必由之路。

注釋

2007年6月9日，重慶和成都經(jīng)國家發(fā)改委同意，正式成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，這是中國首次設立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。

吳開亞、張力：《發(fā)展主義政府與城市落戶門檻：關(guān)于戶籍制度改革的反思》，《社會學研究》，2010年第6期。

“增減掛鉤”即農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設用地，“增減掛鉤”最初是作為鼓勵耕地建設，同時解決城市建設用地瓶頸問題的措施出現(xiàn)的，但是在具體執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了諸多問題。參考《增減掛鉤變形記》，《瞭望》，2010年11月2日，http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010-11-21/192621509133_3.shtml。

陳云：《上海郊區(qū)的工業(yè)化、城市化及其農(nóng)民收入的變化》（上海郊外區(qū)県の都市化、産業(yè)化および農(nóng)民の所得変動-「三つの集中」方針をめぐる政策的考察）（日語），新藤宗幸監(jiān)修、五石敬路編：《東亞大都市的國際化和兩極分化》，東京：國際書院，2006年10月。

上海市出臺文件規(guī)定，2011年7月1日起，在上海市就業(yè)的外來從業(yè)人員、郊區(qū)用人單位從業(yè)人員納入城鎮(zhèn)職工社會保險范圍，即綜保、鎮(zhèn)保統(tǒng)一轉(zhuǎn)城保，并為此設置了一定的過渡期。

范婷蘭、郭其璐：《重慶市農(nóng)民工市民化困境及思路研究》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2010年第20期，第41頁。

這其中包括：32.9萬名歷年已用地未轉(zhuǎn)非人員，4.9萬名未轉(zhuǎn)非大中型水利水電工程建設中的失地農(nóng)村移民，0.9萬名城中村農(nóng)村居民，6萬名集中供養(yǎng)的農(nóng)村五保對象。

2010年，中國城市化率為47.6%，比1992年提高21個百分點，年均增速1.1個百分點。

鄭州市戶籍制度改革情況：2001年11月1日，鄭州市發(fā)布了戶籍新政策，到2003年7月，鄭州市區(qū)新增人口10.5萬余人。2003年8月22日開始，鄭州市進一步降低城區(qū)落戶門檻，相關(guān)政策更為寬松，此后一年，鄭州市新增入戶人口15萬。新的戶籍政策實行后，跨過戶籍門檻的人們涌入城市落戶，令鄭州市區(qū)教育、醫(yī)療、交通等方面的壓力驟然增大。其中，教育資源尤為緊張。到了2004年秋季開學時，鄭州出現(xiàn)了歷史上最大的入學高峰。2004年8月20日，鄭州市公安局下發(fā)通知，規(guī)范戶籍辦理程序，為此次戶改“大躍進”急剎車，正式宣告鄭州戶改失敗。endprint