馬 波1，任寶明

(1．廣東石油化工學(xué)院 法律系， 廣東 茂名 525000；2. 黑龍江省蘭西縣人民政府， 黑龍江 蘭西 151500)

農(nóng)村信訪法律問題探析

馬 波1，任寶明2

(1．廣東石油化工學(xué)院 法律系， 廣東 茂名 525000；2. 黑龍江省蘭西縣人民政府， 黑龍江 蘭西 151500)

信訪是農(nóng)民表達(dá)訴求，提出民主建議，履行公民權(quán)利的基本途徑。但由于當(dāng)前我國農(nóng)村法制不健全、利益表達(dá)機制欠缺、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)缺陷以及土地征用與建房矛盾等原因，致使許多群眾不能或不愿通過正常途徑表述訴求，導(dǎo)致“纏訪”、“鬧訪”、“越級上訪”等問題日益凸顯。農(nóng)村信訪問題的解決，需要通過提高信訪立法層次、完善人大監(jiān)督方式、推進(jìn)治理體制創(chuàng)新以及構(gòu)建法律援助平臺等途徑，并應(yīng)進(jìn)一步拓寬民意表達(dá)渠道，改革農(nóng)村信訪工作制度，將信訪工作納入法制化軌道，唯此，才是根本解決之道。

農(nóng)村信訪；社會治理；信訪監(jiān)督；法律問題

信訪既是人民群眾表達(dá)訴求，提出民主建議，履行公民權(quán)利的基本途徑，也是各級國家機關(guān)保護(hù)群眾合法權(quán)益，密切同人民群眾血肉聯(lián)系的重要渠道。隨著經(jīng)濟(jì)全球化以及信息時代的到來，人們的信息來源渠道日益豐富，人民群眾的權(quán)利意識明顯增強，利益觀念更加強烈，積極爭取自身利益，表達(dá)民主訴求等活動日漸增多。但由于我國當(dāng)前行政體制、司法機制自身所存在的問題，以及相關(guān)利益群體表達(dá)途徑欠缺，利益表達(dá)機制不夠健全等原因，許多群眾不能或不愿通過正常途徑表述訴求，導(dǎo)致“纏訪”、“鬧訪”、“越級上訪”等問題日益凸顯。全球化、信息化時代的到來，也意味著各國民眾之間的交流與合作將更加普遍、容易和密切，這反射在人們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)與價值觀念上，真實的表現(xiàn)就是不再相信絕對的“安全”和對傳統(tǒng)價值觀念的認(rèn)同，而是充滿了懷疑和不信任，同時對未來也充滿了憂慮，這種憂慮感某種程度也加深了人民群眾通過非正常途徑表達(dá)訴求的愿望。為了給農(nóng)民提供足夠有效的制度化利益表達(dá)空間，提高農(nóng)民對基層人民政府的信任，完善我國的基層民主的建設(shè)，進(jìn)行農(nóng)村信訪法律問題研究可謂意義重大。這就要求我們不斷的改進(jìn)社會治理方式，堅持依法治理，運會法治思維和法治方式來開展農(nóng)村信訪工作，以維護(hù)信訪利于的公平正義，使群眾問題能夠順暢反映、矛盾能夠及時化解、合法權(quán)益得到法治保障。

一、農(nóng)村信訪的界定

信訪是保障公民政治參與的一種重要社會制度，它是廣大人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理社會事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式，同時也是黨和政府保持與人民群眾密切聯(lián)系的重要途徑。它是實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家作主有機統(tǒng)一”的重要形式之一?，F(xiàn)代國家治理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是法治國家、法治政府與法治社會的一體化建設(shè)，信訪制度作為中國特色社會主義國家治理的制度之一，具有鮮明的中國特色。對于信訪問題的研究，首先需要對信訪概念予以界定。事實上，信訪概念具有狹義與廣義兩個層面的語義。所謂狹義的信訪，按照國務(wù)院《信訪條例》(2005)第2條的界定，“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由行政機關(guān)處理的活動”，這是我國現(xiàn)行立法對信訪概念的規(guī)范性解釋；所謂廣義的信訪，則包括公民、法人或者其他組織，向各級黨委、人大及其常委會、人民政府、司法機關(guān)以及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)等單位提出意見、建議、批評或要求和訴求的活動。例如，《廣東省信訪條例》(2014)第2條規(guī)定，“所謂信訪是指公民、法人或者其他組織采用網(wǎng)絡(luò)、書信、傳真、電話、短信、走訪等形式，向國家機關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)國家機關(guān)處理的活動。此處，所稱的國家機關(guān)，包括廣東省各級人民代表大會、縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會、各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門、各級人民法院、各級人民檢察院。”從信訪工作實踐看，當(dāng)前信訪人在上訪過程中并不單純的向某一特定的國家機關(guān)投訴，而是與之相關(guān)的國家機關(guān)都有涉及。因此，本文采用廣義的信訪概念。而所謂農(nóng)村信訪，則特指信訪的主體、客體和內(nèi)容等與農(nóng)村相關(guān)的信訪活動的總稱，基本內(nèi)容包括農(nóng)民的上訪行為、以及針對農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利義務(wù)為實質(zhì)內(nèi)容的上訪活動。

二、農(nóng)村信訪的特點

(一)反映的問題牽涉范圍廣泛

主要表現(xiàn)在：一是矛盾類型多。在眾多的農(nóng)村矛盾糾紛中，涉及到環(huán)境污染、征地拆遷補償、違章建筑引發(fā)的鄰里糾紛、農(nóng)村基層干部作風(fēng)、社會治安，以及婚姻家庭糾紛等多個方面問題。尤其是土地征用和土地資源管理、村務(wù)公開、村官貪污等問題在實踐之中較為突出。例如，根據(jù)廣東省信訪局發(fā)布的《2013年全省信訪的有關(guān)情況》*該資料是由廣東省信訪局提供給參加《廣東省信訪條例》宣講團(tuán)成員的會議材料之一，未公開發(fā)表。統(tǒng)計，群眾到省上訪反映的問題以涉土地、農(nóng)村 “三資”管理和基層干部作風(fēng)問題為主?！?013年群眾到省上訪反映的問題主要集中在土地征用和土地資源管理、村務(wù)公開、濫用職權(quán)、集資融資、城鎮(zhèn)拆遷等問題。其中，反映土地征用和土地資源管理問題的來訪批次、人數(shù)占到省上訪的19.4%、31.9%，排第一位；反映村務(wù)公開、村官貪污等問題的來訪批次、人數(shù)占到省上訪的5.2%、6.8%，排第三位；反映基層干部濫用職權(quán)問題的來訪批次、人數(shù)占到省上訪的6.6%、6.6%，排第四位。這三大類問題到省上訪的批次、人數(shù)占全省到省上訪量的31.3%、45.3%。”；二是矛盾分布廣。幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村中都有矛盾糾紛發(fā)生，都有群眾上訪反映訴求的各種愿望；三是矛盾糾紛呈現(xiàn)高度復(fù)雜性，主要在以下三個方面比較突出：第一，從矛盾主體看，呈現(xiàn)多元化。有干部和群眾之間的矛盾、農(nóng)民個體之間的矛盾、家庭成員之間的矛盾，也有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與新居民之間的矛盾，農(nóng)村不同社會階層之間的階層矛盾也有所表現(xiàn)。第二，從矛盾表現(xiàn)方式看，呈現(xiàn)交錯化與交叉化。當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛往往存在矛盾交叉的情況，如經(jīng)濟(jì)矛盾之中包含分配矛盾、干群矛盾等等。第三，從產(chǎn)生矛盾的原因看，呈現(xiàn)多重化。比如一些農(nóng)村干群間的矛盾，既包含征地拆遷中愿望得不到滿足的經(jīng)濟(jì)利益矛盾，又包含著一些歷史遺留問題之間的矛盾。

(二)涉法涉訴類信訪不斷增多

農(nóng)村信訪工作實踐中，由于各級信訪工作部門對涉法涉訴類信訪也同樣登記、受理和交辦，致使很多當(dāng)事人的案件正處于司法機關(guān)審理過程中，就開始到各級信訪部門信訪。盡管當(dāng)前國家信訪局已經(jīng)明確規(guī)定涉法涉訴信訪問題一律退出普通信訪領(lǐng)域，但由于通過司法等途徑解決問題成本高、時間長等原因，群眾還是希望通過信訪渠道反映問題，或借助信訪向當(dāng)?shù)攸h委施加壓力，達(dá)到改變司法部門、行政復(fù)議仲裁機關(guān)處理結(jié)果的目的?！霸S多過去依據(jù)法律程序解決的涉法事務(wù)，人們也越來越青睞于通過鬧訪來吸引黨委政府的關(guān)注，而往往只有通過鬧訪將事情鬧大，黨政領(lǐng)導(dǎo)人才會高度重視并解決問題?！盵1]以廣東省為例，據(jù)統(tǒng)計，2013年度群眾到省上訪反映的問題，應(yīng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等司法途徑解決的占46.3%，但實際情況卻是都走信訪途徑而不走司法途徑，給信訪機關(guān)造成了巨大壓力。此外，在現(xiàn)行矛盾糾紛解決機制中，訴訟程序一般為矛盾糾紛處理的最后一關(guān)，法院在處理諸如民事、行政、刑事案件過程中，由于作出的裁判總有一方會敗訴，這必然會觸及到某一方當(dāng)事人的利益。故此，敗訴一方經(jīng)常是不走正常的法律程序申訴而選擇信訪渠道解決，進(jìn)而演變成涉訴信訪案件。還有部分當(dāng)事人由于訴求未能得到滿足，就會通過信訪途徑尋求解決，涉法涉訴案件數(shù)量的上升也就成為必然。此外。當(dāng)前農(nóng)村信訪還面臨著上訪的人群不斷增加，上訪的規(guī)模越來越大，集體上訪比例所占比重持續(xù)增長的不利局面。根據(jù)廣東省信訪局發(fā)布的《2013年全省信訪的有關(guān)情況》統(tǒng)計，“2013年群眾到省集體上訪共2543批54013人次，同比上升41.2%、57.3%，集體到省上訪人次超過2012年全省到省上訪的總?cè)舜?。全?0人以上的集體到省上訪共444批33668人次，同比上升36.2%、58.7%；100人以上的共61批16156人次，同比上升35.6%、107.7%。”這些問題更加凸顯出構(gòu)建訴訪分離制度的重要意義，即把信訪分為普通信訪與涉訴信訪，將依法可以通過仲裁(民事仲裁與勞動仲裁)、訴訟(民事、行政與刑事附帶民事)、行政復(fù)議等法定途徑解決的訴求從普通信訪事項中分離出來，不再作為普通信訪事項進(jìn)行處理和辦理，而是按照法定的程序予以解決。

(三)以非法方式反映訴求信訪不斷增加

當(dāng)前，為了擴大影響，部分信訪人在來信、來電以及走訪過程中人為夸大問題的嚴(yán)重性，誤導(dǎo)上級機關(guān)。同時，為了給下級國家機關(guān)施加壓力，信訪人經(jīng)常采取靜坐、派發(fā)傳單、張貼標(biāo)語、圍堵辦公場所，甚至攜帶危險品等不法方式，造成了不良的社會影響?！皬墓ぷ鲗嵺`看，不按規(guī)定程序、采用非法手段上訪或者為滿足個人無理要求纏訪鬧訪的行為，主要表現(xiàn)為：1、信訪人到非信訪接待場所上訪，提出信訪事項的，特別是到天安門、外國駐華使(領(lǐng))館等政治敏感地區(qū)和省、市、區(qū)黨政機關(guān)等非《信訪條例》規(guī)定的場所信訪的行為。2、信訪人在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的。信訪人煽動、串聯(lián)、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財?shù)刃袨椤！盵2]這些以非法方式反映訴求的信訪行為，已經(jīng)嚴(yán)重影響了正常的社會秩序。例如，發(fā)生于廣東省廣州市的一例“三跨三分離”信訪案件就具有一定的代表性。2012年11月5日，林某到省上訪，并爬上省委西門外的樹上鬧訪。信訪人在上訪過程中行為過激，多次在省委門口鬧訪、滯留，兩次在省委西門爬樹，一次跳入河涌，一次攔截領(lǐng)導(dǎo)車輛。廣州市公安機關(guān)試圖對其進(jìn)行治安拘留，但林春生以跳樓、撞墻自殺相對抗，迫使公安機關(guān)將其釋放。

三、農(nóng)村信訪問題原因探析

隨著我國社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的不斷深入，以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)程的加快，農(nóng)村基層各種社會利益沖突矛盾加劇，一些長期積累的矛盾和現(xiàn)實問題也逐步暴露出來，信訪誘因不斷增多，造成農(nóng)村信訪案件數(shù)量一直居高不下，具體表征如下：

(一)農(nóng)村法制不健全催生信訪問題

所謂法制，實質(zhì)上是一個匯集了立法、執(zhí)法、司法以及守法等多種構(gòu)成要素系統(tǒng)整合的過程。我國農(nóng)村信訪問題突出，很大程度上與農(nóng)村法制不健全存在密切關(guān)系。改革開放以來，我國農(nóng)村的法制建設(shè)取得了很大進(jìn)展，先后頒布了一系列農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章，為我國農(nóng)村建設(shè)提供了法律支持。但總的來講，我國農(nóng)村立法還相對滯后，立法質(zhì)量不高，層次較低，很多規(guī)范原則性太強，配套法律法規(guī)跟不上，缺乏可操作性。農(nóng)村立法中重行政管理輕權(quán)利保護(hù)的傾向仍很嚴(yán)重，立法無法充分反映農(nóng)民的利益訴求。此外，由于一些法律自身(尤其是涉及農(nóng)村信訪的法律、法規(guī))所存在著的有效性、實效性以及正當(dāng)性問題，致使法律的實施效果不彰?？梢哉f，盡管各級國家機關(guān)信訪機構(gòu)對于解決信訪問題做了大量工作，但由于缺少統(tǒng)一信訪工作方面的高位階立法，致使許多實質(zhì)性的問題并沒有從憲法層面上得以規(guī)范，公民行使憲法規(guī)定的申訴、控告和批評建議的基本權(quán)利缺少切實的法律保障。此外，由于國家機關(guān)信訪機構(gòu)法律地位不明確，職權(quán)有限，機構(gòu)設(shè)置分散，彼此缺乏有效協(xié)調(diào)，致使大量信訪問題得不到及時解決，催生出大量的信訪問題。農(nóng)村信訪工作中越級上訪、重復(fù)信訪、群體上訪以及“三跨三分離”信訪等問題占據(jù)了相當(dāng)大的比例。

(二)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)缺陷衍生信訪問題

從治理結(jié)構(gòu)視角審視農(nóng)村信訪問題，問題在于中央政府與地方政府目標(biāo)函數(shù)的不同，導(dǎo)致了地方政府與中央政府責(zé)任承擔(dān)機制與責(zé)任分配的失衡。此外，我國一直以來主導(dǎo)的治理模式(“專斷—壓制”型管控模式或“權(quán)威型”治理模式)過于強調(diào)政府的威權(quán)與權(quán)威，簡單化的運用權(quán)力邏輯打壓利益相關(guān)者的合法、合理訴求，治理體系之中缺乏有效的參與、溝通、合作、協(xié)調(diào)以及反饋機制，致使政府在農(nóng)村治理中出現(xiàn)了合法性危機，進(jìn)而造成“農(nóng)村社會”與“行政國家”的分離、“權(quán)利”與“權(quán)力”的對立以及社會結(jié)構(gòu)的“緊張”與“斷裂”。此外，我國一直所堅持的農(nóng)村自治制度在實際運行之中也存在一定的問題。可以說，盡管村民自治的實施對推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面進(jìn)步發(fā)揮了重大作用。但是在村民直選和自治實踐過程中，也暴露出許多矛盾，概括起來主要有兩類：一是民主管理的運行還不暢通，村民代表大會功能發(fā)揮不夠。雖然多數(shù)村委會都成立了村民代表大會這一議事機構(gòu)，但由于一些村級黨組織和村委會領(lǐng)導(dǎo)民主意識不強，擅自決策現(xiàn)象比較普遍，未能建立健全集體事務(wù)決策制度；二是農(nóng)村黨組織與村委會配合不力產(chǎn)生的矛盾問題。此外，農(nóng)村的信訪問題，與村干部的素質(zhì)高低有很大關(guān)系。村組織戰(zhàn)斗力強，信訪就少。村組織戰(zhàn)斗力弱，信訪就多。村干部的作風(fēng)如何，直接影響著村風(fēng)民風(fēng)，以及當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定。當(dāng)各種壞的風(fēng)氣交集在一起，村‘兩委’的戰(zhàn)斗力就愈發(fā)低下，矛盾糾紛就愈發(fā)突出、尖銳。農(nóng)村治理中，一些農(nóng)村干部作風(fēng)簡單粗暴和違紀(jì)違法問題引發(fā)的矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)少數(shù)農(nóng)村干部存在著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，存在貪腐行為；(2)村級財務(wù)管理混亂，財務(wù)不公開；(3)農(nóng)村村干部選舉引發(fā)的矛盾。故此，我們認(rèn)為，地方政府必須正確的面對我國政治體制改革的困境，不斷的改進(jìn)社會治理方式，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府自身能力，加強信息公開與有效的公眾參與，構(gòu)造一種“參與—合作”型的治理模式，并堅持依法治理，學(xué)會運用法治思維和法治方式處理信訪問題所引發(fā)的社會矛盾。

(三)農(nóng)村土地征用與建房矛盾產(chǎn)生信訪問題

如果說法制不健全與治理結(jié)構(gòu)缺陷分析是宏觀視角的話，那么農(nóng)村土地征用與建房矛盾糾紛就是微觀探視，具體表征如下：一是土地征用產(chǎn)生的矛盾。此類信訪主要反映以下三個方面內(nèi)容：(1)征地補償標(biāo)準(zhǔn)不一致，同類土地價格補償差距很大，失地農(nóng)民之間的補償標(biāo)準(zhǔn)不同，造成社會矛盾；(2)各村、組在土地征用政策處理、賠償分配方案不一致而導(dǎo)致的矛盾，引起集體上訪；(3)土地征用的有關(guān)收支帳目及安置賠償?shù)恼卟还_，村民對村提留的土地征用費、賠償標(biāo)準(zhǔn)、分配方案有異議而引發(fā)的矛盾；二是建房引發(fā)的矛盾。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的土地政策已經(jīng)很難滿足農(nóng)村建房需求，加上有關(guān)部門的監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致農(nóng)村違法用地、違法建房的現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：先建房后申請，甚至干脆不辦建房手續(xù)而造成的鄰里糾紛。農(nóng)戶建房用地都是私下與人調(diào)劑，買賣土地早已成為現(xiàn)實，而且價格越漲越高。作為管理者，村委會無法統(tǒng)籌使用。同時，隨著土地的增值，農(nóng)民違章建房十分普遍，有的少批多建，有的未批先建。

四、農(nóng)村信訪制度完善的法律建議

(一)提高立法層次，出臺信訪法

自2005年《國家信訪條例》頒布以來，為規(guī)范信訪工作，保障人民群眾的信訪權(quán)利起到了重要作用。但從法的位階看，由于《信訪條例》在整個法律體系中只是屬于行政法規(guī)的立法層次，作為憲法確認(rèn)的公民基本民主權(quán)利和國家基本政治制度的信訪權(quán)利而言，已經(jīng)與我國當(dāng)前日趨復(fù)雜的信訪形勢不相適應(yīng)。特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對改革信訪工作制度、把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決提出了具體要求。同時提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的訴求。對于農(nóng)村信訪問題的解決，“應(yīng)當(dāng)將其納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大視角通盤考慮，切實實現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變，回歸到多元合作互動式治理的真義上去解構(gòu)纏訪、鬧訪問題?！盵3]因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會制定更為完善的法律來加以保障。從立法依據(jù)上看，《憲法》(2004)第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，但不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害?！边@是憲法賦予公民的基本權(quán)利和義務(wù)之一。憲法同時還規(guī)定，“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！边@是國家機關(guān)必須履行的憲法義務(wù)。毫無疑問，來信來訪是公民申訴、控告、檢舉等基本權(quán)利得以實現(xiàn)的重要途徑。通過信訪的途徑提出建議和批評，已經(jīng)成為公民維護(hù)合法權(quán)益，實現(xiàn)參政與民主監(jiān)督的重要形式之一。而用法治規(guī)范信訪工作，則是依法保障公民憲法權(quán)利的重要內(nèi)容，是信訪工作的根本活動準(zhǔn)則，是制定國家信訪法的重要依據(jù)。值得關(guān)注的是，我國一些地方性法規(guī)的制定已經(jīng)嘗試將這些問題納入信訪工作的法治化軌道。例如《廣東省信訪條例》(2014)，就專章規(guī)定了訴訪分離、網(wǎng)絡(luò)平臺構(gòu)建、信訪終結(jié)、信訪程序、信訪工作責(zé)任制以及信訪人的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容。我們建議，我國未來制定信訪法時應(yīng)吸收這些地方性法規(guī)的成功經(jīng)驗，必須運用法治方式解決存在的農(nóng)村信訪問題。

(二)完善監(jiān)督方式，發(fā)揮人大常委會作用

各級人大常委會作為各級人民代表大會閉會期間的常設(shè)機關(guān)，是維護(hù)憲法所確認(rèn)的公民權(quán)利的重要機關(guān)。我國法律體系中所確立的刑事、民事、行政訴訟制度，以及控告申訴制度、國家賠償制度、仲裁制度、行政復(fù)議制度等，都可視作是對公民權(quán)利的保障與救濟(jì)。但如果這些救濟(jì)沒保障，或者不及時、不公正，則有可能在救濟(jì)過程當(dāng)中造成新的侵害，這是實際工作之中所面臨的突出問題。因此，通過國家權(quán)力機關(guān)行使救濟(jì)就成為一個必不可少的途徑。我們認(rèn)為，需要強調(diào)以下幾點：一是充分發(fā)揮人大信訪機構(gòu)的作用。在人大常委會機關(guān)內(nèi)部，信訪工作機構(gòu)是人大常委會的辦事機構(gòu)，為人大常委會整體工作服務(wù)是其基本職責(zé)。《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(2007)明確規(guī)定了人大常委會可以采取監(jiān)督的具體形式。例如，人大常委會可以聽取和審議“一府兩院”專項工作報告議題，并可據(jù)此組織執(zhí)法檢查。再如，《廣東省信訪條例》第60條也規(guī)定：“針對信訪集中反映的問題，縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會可以采取聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告或者組織執(zhí)法檢查等形式進(jìn)行監(jiān)督?！币虼?，人大信訪需要注重分析和提煉信訪問題，注重信訪信息成果的轉(zhuǎn)化；二是充分行使法律賦予人大及其常委會的詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式，實現(xiàn)“軟性”監(jiān)督與“剛性”相結(jié)合。一般來說，地方人大所采取的審議、視察或執(zhí)法檢查等監(jiān)督形式，通常稱之為“軟性”監(jiān)督；而對采取的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職或罷免的監(jiān)督形式，則稱之為“硬性”監(jiān)督。因此，各級地方人大要在不斷完善原有監(jiān)督方式的同時，將“軟性”監(jiān)督與“硬性”監(jiān)督有機結(jié)合起來。對人民群眾反響強烈、久拖不決的信訪問題，要運用法律賦予的“剛性”監(jiān)督手段，通過特定問題調(diào)查、詢問、質(zhì)詢、罷免等法律規(guī)定的程序和方式促使問題的有效解決?！巴瑫r，在監(jiān)督工作中所享有的剛性監(jiān)督職權(quán)，地方人大要抓緊制訂相應(yīng)的操作程序和方法，特別是要解決制度缺失和制度設(shè)計不夠合理的問題，擺脫和避免現(xiàn)實中存在的要用的時候無規(guī)則可以使用的尷尬情況?！盵4]

(三)推進(jìn)治理體制創(chuàng)新，確立司法制度權(quán)威

司法權(quán)威，是司法機關(guān)的裁判在解決爭訟的活動中所應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)威性和公信力。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》(2014)提出：“深化司法體制改革，確保司法公平公正。建立健全冤假錯案責(zé)任追究制度，實行法官、檢察官、人民警察對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)肅查處刑訊逼供、暴力取證、隱匿偽造證據(jù)等違法行為，不斷提高司法公信力?！彼痉?quán)威，首先體現(xiàn)在司法人員的廉潔性上，即法官、檢察官是公正和正義的化身，他們能否做到清正廉潔和秉公辦案關(guān)系到廣大人民群眾對法律的信仰；其次，司法權(quán)威體現(xiàn)在司法活動的合法性上，即通過訴訟的程序正義和實體正義，公平公正的裁判案件，確保裁判的法律約束力；再次，司法權(quán)威體現(xiàn)在其穩(wěn)定性上，即司法機關(guān)的判決、裁定一旦發(fā)生法律效力，就具有穩(wěn)定性并應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶袷?，非?jīng)法定機關(guān)、以及依法定程序不得更改。這既是維護(hù)司法權(quán)威的客觀需要，也是保持法律穩(wěn)定性的必然要求。當(dāng)前，司法不公嚴(yán)重的削弱了司法權(quán)威，也破壞了憲法和法律的有效實施，這是引發(fā)農(nóng)民上訪的重要原因?！皳?jù)于建嶸調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，占總數(shù)的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；認(rèn)為法院不依法辦事而其敗訴的220位，占54.9%；認(rèn)為法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的9位，占2.2%?！盵5]可以說，司法體制機制運行不暢，司法不獨立，司法效率低下是導(dǎo)致司法不公的重要原因。司法不獨立還體現(xiàn)在上下級法院之間的關(guān)系上。法律雖然規(guī)定了兩審終審制，但在具體辦案過程中有些案件下級法院仍然要請示上級法院，而不能獨立的依據(jù)法治的精神予以裁判，這在一定程度上削弱了法官的獨立裁決權(quán)。此外，由于司法程序的嚴(yán)格規(guī)定，如果一個案件經(jīng)過一審、二審以及再審等程序，那在時間上是一個非常長的周期，這對于廣大農(nóng)民來說，無論在時間上還是在財力上都是無法承受的。因此，按照便民、高效的原則，應(yīng)當(dāng)尋求在保障程序正義前提下的高效辦案途徑。我們認(rèn)為，要建立司法權(quán)威，司法機關(guān)就必須在治理體系上創(chuàng)新。要在工作中樹立以人為本的理念，全力提高辦案效率；要降低訴訟成本，保障辦案質(zhì)量，實現(xiàn)立案公開、庭審公開、裁判結(jié)果公開、辦案質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)公開，提高審判活動透明度，使人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)、訴訟權(quán)得到更好的保障；要形成一整套考評激勵機制，建立權(quán)力制衡機制和案件流程管理制度，形成比較嚴(yán)密的內(nèi)部監(jiān)督制約機制，使激勵約束機制更為有效；要堅持司法為民，深化司法體制和工作機制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，加強保障依法獨立公正行使審判權(quán)的制度建設(shè)，規(guī)范司法行為，做到嚴(yán)格、公正、文明司法，始終堅持審判的法律效果和社會效果的統(tǒng)一；要采取措施破解執(zhí)行難問題。同時，各級人大常委會要對法職人員的監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化和權(quán)威化，這樣內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，就可以較好的提高司法水平和保障司法公正。正如有學(xué)者所評論的那樣，“如果法院的判決是最終的，還有誰到法院外去尋求救濟(jì)？”[6]我們相信，只有樹立司法權(quán)威，并確立司法救濟(jì)為解決社會糾紛的最終途徑，才能讓信訪走上法治化的軌道。

(四)構(gòu)建法律援助平臺，促進(jìn)信訪問題的依法解決

一是建立公益法律援助機構(gòu)?！翱梢栽邳h政和人大信訪機構(gòu)內(nèi)設(shè)立公共法律援助機構(gòu)，將信訪和法律援助有機結(jié)合起來，聘請和動員有社會責(zé)任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔(dān)任公益律師，為上訪者提供法律服務(wù)?！盵7]公益律師接到群眾信訪材料后，應(yīng)提供免費咨詢，并根據(jù)所反映問題的性質(zhì)，為群眾代寫各類訴訟狀或行政復(fù)議申請書，指導(dǎo)其按照法律途徑解決問題。

二是構(gòu)建律師參與農(nóng)民信訪活動機制。律師作為專業(yè)法律服務(wù)工作者，對當(dāng)事人解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)其合法權(quán)益具有專業(yè)素質(zhì)，在廣大農(nóng)村地區(qū)具有較高威信。律師可以通過對信訪人宣傳黨的路線、方針、政策以及國家的法律、法規(guī)，做好信訪人的思想工作，提供相應(yīng)的法律依據(jù)；同時，還可以協(xié)助信訪人員進(jìn)行調(diào)解工作，從法律的角度對上訪人員進(jìn)行說服、教育，消除上訪人員對黨和政府工作的誤解，從而疏導(dǎo)各類上訪糾紛，防止社會矛盾激化。此外，還可以考慮建立律師到信訪大廳接待信訪，并提供免費的法律援助。這樣既免除了上訪人高昂的訴訟成本，也可以防止農(nóng)民群眾的“濫訪、亂訪”，進(jìn)而引導(dǎo)農(nóng)民通過行政復(fù)議、仲裁、訴訟等法律途徑解決信訪問題，維護(hù)法律的權(quán)威和司法公信力。

三是延伸法律服務(wù)觸角，構(gòu)建便民利民法律服務(wù)通道。司法行政機關(guān)要整合司法所的法律服務(wù)功能，將工作人員下沉到村，并設(shè)立法律服務(wù)站點，讓廣大農(nóng)民群眾不出村即可享受法律咨詢、法律服務(wù)。例如，廣東省高級人民法院為了解決信訪問題，出臺了《廣東法院涉訴信訪工作規(guī)程(試行)》(2014)。《工作規(guī)程(試行)》涵蓋了涉訴信訪各個環(huán)節(jié)，確定符合司法規(guī)律的涉訴信訪工作內(nèi)容和方式，通過涉訴信訪工作的司法化改造，把解決涉訴信訪問題納入法治軌道，由法院依法按程序處理。此外，針對我國廣大農(nóng)村的實際狀況，可以考慮設(shè)立信訪代理點，及時把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。例如，《廣東省信訪條例》就專章規(guī)定了源頭化解措施，該《條例》第69條規(guī)定：“國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善矛盾糾紛排查調(diào)處機制，推行網(wǎng)格化管理模式，加強預(yù)警工作，依法、及時、就地解決矛盾與糾紛?！倍吨腥A人民共和國調(diào)解法》(2010)，則明確了調(diào)解的法律約束力及到司法機關(guān)確認(rèn)的規(guī)定，這為作好調(diào)解工作提供了更好的法律保障。同時，人民法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立靈活的便民措施，將流動法庭更多的設(shè)在農(nóng)村的田間地頭或村委會所在地，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的畏訟心理，把審判與服務(wù)與教育統(tǒng)一起來，真正體現(xiàn)以人為本，體現(xiàn)法律的權(quán)威，做到法律效果、政治效果和社會效果的統(tǒng)一。

結(jié) 語

信訪制度作為一種具有中國特色的貼近社會民意的訴求表達(dá)機制，在社會治理中所擁有的頑強生命力證明了這一制度存在的合理性與必要性。但不可否認(rèn)的是，信訪制度在具體的執(zhí)行過程之中又存在著種種“異化”現(xiàn)象，在眾多的矛盾紛爭和過多的期望之中，不斷陷入了重重的制度困境，而農(nóng)村的信訪法律問題又尤為突出。因此，我們認(rèn)為，我國信訪制度的“改良”勢在必行。我們必須著力推動信訪制度回歸本原，充分發(fā)揮信訪制度的參政議政作用，充分保障信訪人對國家工作人員職務(wù)行為的監(jiān)督。本文認(rèn)為，只有通過拓寬民意表達(dá)渠道、健全信訪問題的制度方式，改革農(nóng)村信訪工作制度，堅持依法治理，通過立法把信訪工作納入法制化軌道，才能真正維護(hù)信訪人的合法權(quán)益，保障農(nóng)民等弱勢群體的合法訴求得到有效解決。

[1] 陳柏峰.群體性涉法鬧訪及其法治[J]，法制與社會發(fā)展，2013，(4)：17-28.

[2] 鄭衛(wèi)東.農(nóng)民集體上訪的發(fā)生機理[G].中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院社會學(xué)系第二屆中國地方治理學(xué)術(shù)研討會文集，2004.

[3] 桂曉偉.應(yīng)對纏訪、鬧訪與社會治理能力提升[J].法學(xué)論壇，2014，(3)：154-160.

[4] 陳廣勝.將信訪納入法治的軌道：轉(zhuǎn)型期信訪制度改革的路徑選擇[J].浙江社會科學(xué)，2005，(4)：121-126.

[5] 于建嶸.信訪制度動搖國家治理根基[J].改革內(nèi)參，2004，(3)：2-8.

[6] 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇[J].暨南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2006，(1)：37-47.

[7] 邵華.信訪制度變革與弱勢群體權(quán)利救濟(jì)[J].河北法學(xué)，2007，(1)：90-93.

(責(zé)任編輯：閆衛(wèi)平)

2014-08-25

2013年度教育部人文社會科學(xué)青年基金項目(13YJC820062)的階段性研究成果。

馬波(1976-)，男，黑龍江塔河人，廣東石油化工學(xué)院法律系副教授，博士研究生，校學(xué)科帶頭人。 任寶明(1976-)，男，農(nóng)業(yè)推廣碩士，黑龍江省蘭西縣副縣長。

D92

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1671-6973(2014)06-0045-06