張 旭

（重慶大學(xué) 城市科技學(xué)院，重慶 402167）

社會(huì)資本視角下的政府治理

張 旭

（重慶大學(xué) 城市科技學(xué)院，重慶 402167）

社會(huì)資本和政府治理是當(dāng)今學(xué)術(shù)界的兩個(gè)重要概念，屬于兩個(gè)不同的范式，從內(nèi)涵界定上看，兩者存在著相互依存的正相關(guān)關(guān)系。社會(huì)資本在政府治理過程中發(fā)揮著重要作用，如可以減少公共行政成本、加大公民和政府的互動(dòng)力度、培養(yǎng)官民的互相信任以及培育公民社會(huì)等。良好的政府治理有利于社會(huì)資本進(jìn)一步發(fā)展。良好的政府治理，體現(xiàn)著政府和社會(huì)的互動(dòng)合作及公共權(quán)力的共享，催生合作、信任、規(guī)范等理念。從軟實(shí)力的角度來審視社會(huì)資本，政府在社會(huì)資本建構(gòu)中可以從以下幾方面入手：整合社會(huì)資本，著力培育現(xiàn)代意義上的社會(huì)資本；適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)變公共行政理念，改革公共服務(wù)方式，重新界定政府的職能，構(gòu)建服務(wù)型政府；以制度和法制建設(shè)為契機(jī)，構(gòu)建法治型政府；打造誠信政府，提高政府公信力以及通過發(fā)展公民社會(huì)、公共領(lǐng)域，培育公民品德來培育公共精神。

社會(huì)資本；政府治理；公民社會(huì)；政府職能

一、作為兩種理論范式的社會(huì)資本與政府治理

1．作為一種觀念性資源：社會(huì)資本

社會(huì)資本是社會(huì)學(xué)、政治學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的一個(gè)重要概念。對(duì)于什么是社會(huì)資本，目前學(xué)術(shù)界還沒有形成共識(shí)。第一個(gè)提出社會(huì)資本概念的學(xué)者是 法 國 社 會(huì) 學(xué) 家 皮 埃 爾·布 迪 厄 （P．Bourdieu）。1980年，法國社會(huì)學(xué)家皮 埃 爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）在《社會(huì)科學(xué)研究》雜志上發(fā)表了題為“社會(huì)資本隨筆”的短文，正式提出了“社會(huì)資本”（Social Capital）這一概念。隨后，布迪厄、科爾曼、福山和帕特南等人從不同角度對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了界定和闡述。皮埃爾·布 迪 厄 （Pierre Bourdieu）提 出，所 謂 社會(huì)資本就是“實(shí)際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對(duì)某些持久的網(wǎng)絡(luò)占有密不可分的。這一網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的，得到公認(rèn)的，而且是一種體制化的網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)是同某團(tuán)體的會(huì)員制相聯(lián)系的，它從集體性擁有資本的角度為每個(gè)會(huì)員提供支持，提供為他們贏得聲望的憑證”[1]。詹姆斯·科爾曼（James S．Coleman）從社 會(huì) 資本的功能 來 定 義 社會(huì)資本：“社會(huì)資本是根據(jù)其功能定義的。它不是一個(gè)單一體，而是有許多種，彼此之間有兩個(gè)共同之處：它們都包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的某些方面，而且有利于處于某一結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者——無論是個(gè)人還是集體行動(dòng)者——的行動(dòng)?！盵2]他 還 認(rèn) 為：“和 其 他 形 式 的 資本一樣，社會(huì)資本也是生產(chǎn)性的，使某些目的的實(shí)現(xiàn)成為可能，而在缺少它的時(shí)候，這些目的不會(huì)實(shí)現(xiàn)。與物質(zhì)資本和人力資本一樣，社會(huì)資本也不是某些活動(dòng)的完全替代物，而只是與某些活動(dòng)具體聯(lián)系在一起。有些具體的社會(huì)資本形式在促進(jìn)某些活動(dòng)的同時(shí)可能無用甚至有害于其他活動(dòng)?！盵3]弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《社會(huì)資本、公民社會(huì)與發(fā)展》一文中這樣界定社會(huì)資本：“社會(huì)資本是一種有助于兩個(gè)或更多個(gè)體之間相互合作、可用事例說明的非正式規(guī)范。這種規(guī)范從兩個(gè)朋友之間的互惠性規(guī)范一直延伸到那些像基督教或儒教之類的復(fù)雜而精巧的教條，牽涉范圍十分廣泛。它們必須能夠用現(xiàn)實(shí)人際關(guān)系中的具體事例來說明?；セ菪砸?guī)范潛在地存在于我與所有人的交往之中，但它只是當(dāng)我與我的朋友交往 時(shí)才成 為現(xiàn)實(shí)?！盵4]在政治 學(xué) 領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)資本進(jìn)行實(shí)證研究首推羅伯特·帕特南（Robert D．Putnam），他認(rèn)為“社會(huì)資本是社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行 為 來 提 高 社 會(huì) 的 效 率 ”[5]88。豐 富 的 社 會(huì)資本有利于解決集體行動(dòng)的困境，提高社會(huì)效率。

基于以上定義，我們知道，作為一種觀念性資源，社會(huì)資本是存在于一定社會(huì)結(jié)構(gòu)中的個(gè)人與團(tuán)體、社會(huì)甚至國家在互動(dòng)過程中體現(xiàn)的社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威以及以公共精神形式出現(xiàn)的信任、規(guī)范、誠信等。社會(huì)資本是一個(gè)國家的“軟實(shí)力”，它具有外部性、不可轉(zhuǎn)讓性、共存性、公共性、增值性和可再生性等特征。社會(huì)資本可以降低人們的交易成本，提高社會(huì)效率。它通過人們之間的合作互動(dòng)，增強(qiáng)彼此的信任和理解，促進(jìn)公民社會(huì)的形成和民主政治的發(fā)展。

2．作為治理的一個(gè)中心：政府治理

作為治理的一個(gè)中心，政府在社會(huì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。政府的職能定位、規(guī)模、治理理念、治理工具以及治理模式都影響著治理的效果。英國治理理論學(xué)者杰瑞·斯托克曾指出：“公共管理從傳統(tǒng)的公共行政向治理的轉(zhuǎn)變，反映了政府在當(dāng)代環(huán)境中運(yùn)作方式的重大及持久的變化；相應(yīng)地，政府履行功能與任務(wù)的能力框架也要隨之發(fā)生重大及持久的變化?！盵6]包國憲認(rèn)為，政府治理的概念有狹義和廣義之分。從狹義角度來說，政府治理意味著政府內(nèi)部的治理，這包括政府體制改革、政府管理創(chuàng)新、政府管理價(jià)值理念的創(chuàng)新等諸多內(nèi)容。從廣義上說，政府治理意味著政府對(duì)人們行使屬于社會(huì)的權(quán)力。政府代表社會(huì)施政，從社會(huì)獲取權(quán)力以促使全體社會(huì)成員履行自己的社會(huì)義務(wù)并使他們服從法律。同時(shí)，它也意味著政府及其公職人員切實(shí)履行社會(huì)契約規(guī)定的條件，即保障社會(huì)利益、促進(jìn)社會(huì)公共意志的實(shí)現(xiàn)。這就是說，政府治理意味著政府通過行使公共權(quán)力而管理社會(huì)公共事務(wù)，解決公共問題，創(chuàng)造公共價(jià)值的活動(dòng)。在這一過程中，政府必須處理其與 市 場(chǎng) 和 社 會(huì) 的 關(guān) 系[7]。本 文 采 取 的 是 廣義的概念，認(rèn)為政府治理就是政府運(yùn)用權(quán)力處理公共事務(wù)，解決公共問題，創(chuàng)建公共服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的過程，具有明顯的公共性和服務(wù)性特征。政府在這一過程中秉持的理念以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式與傳統(tǒng)政府管理有著本質(zhì)的區(qū)別。政府治理重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府與公民以及社會(huì)的合作理念，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的分享。

作為兩個(gè)不同的理論范式，它們的研究對(duì)象是不同的。社會(huì)資本主要關(guān)注人與人之間的社會(huì)關(guān)系以及鑲嵌在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的信任、規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)等公共精神。政府治理主要關(guān)注采取什么樣的治理理念以及什么樣的治理架構(gòu)來實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，也就是如何實(shí)現(xiàn)“善治”，涉及到公共權(quán)力的運(yùn)行、公共組織的改革及公民社會(huì)的培育等問題。但是，根據(jù)對(duì)社會(huì)資本和政府治理的概念界定，我們知道，社會(huì)資本和政府治理并不是毫無聯(lián)系的兩種范式，從公共管理的實(shí)踐角度出發(fā)，結(jié)合治理理論來看，社會(huì)資本和政府治理存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，是相互依存的關(guān)系。

在社會(huì)資本和政府治理的關(guān)聯(lián)性這個(gè)問題上，中外學(xué)者進(jìn)行了一系列的探討和研究。在國外，最早做出實(shí)證研究的是美國政治學(xué)教授帕特南，他在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》一書中通過分析意大利南北地區(qū)發(fā)展的差距得出社會(huì)資本和政府治理的正相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為“社會(huì)資本是使民主轉(zhuǎn)起來的關(guān)鍵因素”。弗朗西斯·福山在這個(gè)問題上和帕特南的觀點(diǎn)相近，他認(rèn)為社會(huì)資本在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主制度的建設(shè)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，政府在社會(huì)資本的培育方面可以通過發(fā)展教育和提供必要的公共物品來發(fā)揮作用?！皣也粌H能夠做一些積極的事情來創(chuàng)造社會(huì)資本，而且也能夠通過阻止一些事情來減少社會(huì)資本儲(chǔ)存的消耗?！痹趪鴥?nèi)，對(duì)這一問題進(jìn)行研究的學(xué)者有燕繼榮、馬得勇、葉笑云、黃曉東等。燕繼榮在《投資社會(huì)資本——政治發(fā)展的一種新維度》一書中論述了社會(huì)資本在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能，并認(rèn)為作為一種資源，社會(huì)資本是值得投資的，但政府在促進(jìn)社會(huì)資本的發(fā)展過程中應(yīng)該減少對(duì)社會(huì)的干預(yù)，保護(hù)傳統(tǒng)。馬得勇認(rèn)為社會(huì)資本和政府治理之間到底存不存在正向關(guān)聯(lián)性，取決于具體的政治制度，這是他通過對(duì) 69個(gè)國家的實(shí)證對(duì)比研究得出的結(jié)論?！霸诿裰髦贫冉ㄔO(shè)不完善、民主發(fā)展水平較低的情況下，社會(huì)資本對(duì)政府治理并不能產(chǎn)生顯著的影響；只有在民主發(fā)展水平比較高、民主制度比較健全的情況下，社會(huì)資本才能顯著地促進(jìn)政府治理績(jī)效的提高?！比~笑云認(rèn)為，社會(huì)資本和政府治理存在著辯證的關(guān)系，“既存在相輔相成的一面，又存在相對(duì)相反的一面”。黃曉東的觀點(diǎn)和葉笑云的觀點(diǎn)相似，也認(rèn)為應(yīng)該辯證地看待社會(huì)資本和政府治理的關(guān)系，政府在發(fā)展社會(huì)資本方面應(yīng)該有所為有所不為。通過梳理相關(guān)研究，筆者發(fā)現(xiàn)，無論國外學(xué)者還是國內(nèi)學(xué)者，都認(rèn)為社會(huì)資本和政府治理存在著密切的聯(lián)系。本文無意重復(fù)其他學(xué)者的觀點(diǎn)，文章的切入點(diǎn)在于通過對(duì)社會(huì)資本在政府治理中的作用的闡述，基于我國的實(shí)際情況有針對(duì)性地提出政府治理的途徑。需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，在這些途徑中，政府公信力的建設(shè)無論是對(duì)社會(huì)資本的發(fā)展還是對(duì)政府治理都起著至關(guān)重要的作用，信任和社會(huì)資本有著本質(zhì)的聯(lián)系。

二、社會(huì)資本與政府治理的關(guān)聯(lián)性

1．社會(huì)資本在政府治理中的作用

首先，社會(huì)資本可以降低公民和政府交易的成本，確保公共政策的制定質(zhì)量和提高公共政策的執(zhí)行效率。社會(huì)資本的核心價(jià)值要素信任、規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，尤其是信任在降低交易成本，確保公共政策的制定質(zhì)量以提高公共政策的執(zhí)行效率方面發(fā)揮著重要的作用。信任是整個(gè)社會(huì)發(fā)展以及政府和公民互動(dòng)的潤(rùn)滑劑，“它與政治關(guān)聯(lián)密切，通過控制人們的行為來整合社會(huì)資源，有利于政治制度的架構(gòu)，并且維系著政府治理行為趨向規(guī)范而強(qiáng)制，確保政府績(jī)效”[8]。美國公共管理學(xué)者弗萊希曼（Fleishman）認(rèn)為，“如果人們確信民選的或者任命的公共官員所關(guān)心的并非是選民們的利益，而是這些官員的自我利益的話，再?zèng)]有任何一種事情，如判斷的失誤、浪費(fèi)、低效、高稅率、過度的管制甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的死亡，會(huì)比這種信念更能動(dòng)搖代議制政府的根基。如果選民長(zhǎng)時(shí)間普遍持有這樣的信念，那么，觀眾不僅會(huì)對(duì)從事治理的官員失去信任，而且會(huì)對(duì)整個(gè)政府本身失去信任”[9]。美國當(dāng)代著名的公共行政學(xué)家弗雷德里克森也認(rèn)為，如果公眾對(duì)政府失去信任，對(duì)民選的官員和任命的官員失去信任，那么，公眾就會(huì)對(duì)政府決策的執(zhí)行持不合作態(tài)度，特別是出現(xiàn)危機(jī)或者資源短缺的時(shí)候，如果這些決策的執(zhí)行需要某些犧牲，公眾是不會(huì)合作的。在這種情況下，政府的公共行政成本會(huì)增加，行政效率也會(huì)降低。因此，官民的良好互動(dòng)與信任，加上順暢的政治參與渠道和利益表達(dá)渠道，不僅可以提高公共政策的制定質(zhì)量，而且有利于公共政策的順利實(shí)施，提高政府執(zhí)行力。

其次，社會(huì)資本可以促進(jìn)政府和公民的互動(dòng)，有利于公民社會(huì)的形成。公民社 會(huì)，英 文為 civil society，又譯為市民社會(huì)。當(dāng)代社會(huì)理論家哈貝馬斯用“公共領(lǐng)域”（public shpere）來闡明對(duì)“公民社會(huì)”的認(rèn)識(shí)?！肮?共 領(lǐng) 域”是哈貝 馬 斯 （Jürgen Habermas）提出的概念。他認(rèn)為，公民社會(huì)是獨(dú)立于國家的私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。私人領(lǐng)域指以市場(chǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共領(lǐng)域指社會(huì)文化生活領(lǐng)域?！肮裆鐣?huì)由那些在不同程度上自發(fā)出現(xiàn)的社團(tuán)、組織和運(yùn)動(dòng)所形成。這些社團(tuán)、組織和運(yùn)動(dòng)關(guān)注社會(huì)問題在私域生活中的反響，將這些反響放大并集中和傳達(dá)到公共領(lǐng)域之中。公民社會(huì)的關(guān)鍵在于形成一種社團(tuán)的網(wǎng)絡(luò)，對(duì)公共領(lǐng)域中人們普遍感興趣的問題形成一種解決問題的話語體制?！惫差I(lǐng)域則成為調(diào)節(jié)國家與社會(huì)、公民關(guān)系的緩沖 地帶。[10]帕特南認(rèn)為，作為一個(gè)公民共同體，公民社會(huì)的含義有：公民的參與；政治平等；團(tuán)結(jié)、信任和寬容；合作的社會(huì)結(jié)構(gòu)即社團(tuán)的 存 在。戈 登·懷 特 （Gordon White）的 定義頗具代表性。他指出，“當(dāng)代使用這個(gè)術(shù)語的大多數(shù)人所公認(rèn)的公民社會(huì)的主要思想是：它是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成，以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值”。他主張將企業(yè)或經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)同公民社會(huì)分開來對(duì)待，前者作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)構(gòu)成了公民社會(huì)的基礎(chǔ)。[11]

筆者認(rèn)為，公民社會(huì)是介于國家和市場(chǎng)之間的社會(huì)民間組織和團(tuán)體，是處于“公”與“私”之間的一個(gè)領(lǐng)域。發(fā)展公民社會(huì)，其意義不僅能夠體現(xiàn)民主政治的發(fā)展，體現(xiàn)國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，體現(xiàn)還政于民的過程，而且是實(shí)現(xiàn)政府有效治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不能實(shí)現(xiàn)政府的良好治理。羅伯特·B·登哈特指出，“公民社會(huì)的發(fā)展有利于公民以多種方式參與社會(huì)公共生活，提高他們參與國家政治生活和管理公共事務(wù)的積極性。公民社會(huì)的出現(xiàn)是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，公民需要在行動(dòng)中追求共同的善，并且和政治系統(tǒng)的核心價(jià)值——政治參與、政治公平、正義，保持行動(dòng)上的一致”[12]。戈蘭·海 登 也 指出，“在世 界 上 許 多 地方，公民社會(huì)的興起有助于民主政府的出現(xiàn)。而在其他一些地方，民主選舉的政府制度的引入促進(jìn)了公民社會(huì)的形成。這為新形式的社會(huì)資本的建設(shè)提供了政治空間”[13]。

公民社會(huì)的出現(xiàn)，體現(xiàn)著“小政府，大社會(huì)”的理念。作為社會(huì)資本的核心要義，信任、互惠、規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)是政府和公民溝通及聯(lián)系的關(guān)鍵。信任、互惠、規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)等價(jià)值理念的大量存在，公民之間互相以公民而不是陌生人、競(jìng)爭(zhēng)者或潛在的敵人來對(duì)待。所以，社會(huì)資本非常重要，“因?yàn)樗M成了一種力量，這種力量能提高社會(huì)的凝聚力，把人們從缺少社會(huì)道德心或共同責(zé)任感的利己主義者和以自我為中心的算計(jì)者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕怼⒇?zé)任共擔(dān)和有社會(huì)公益感的社會(huì)成員”[14]。公民社會(huì)的形成和強(qiáng)大，公民的參政意識(shí)和參與能力不斷提升，都對(duì)政府治理起著積極的作用。

再次，社會(huì)資本有利于提高公共行政人員的責(zé)任意識(shí)，提高他們處理公共事務(wù)的能力。公共行政人員的責(zé)任意識(shí)不僅是一種理念，更是一種行政倫理。公共行政人員的責(zé)任有主觀責(zé)任和客觀責(zé)任兩種。主觀責(zé)任是與公共行政人員本身相關(guān)的一種價(jià)值理念、倫理準(zhǔn)則和職業(yè)道德，客觀責(zé)任主要是與行政環(huán)境相關(guān)的責(zé)任，表現(xiàn)為公共行政人員嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)公共利益；對(duì)上級(jí)組織負(fù)責(zé)和對(duì)公民負(fù)責(zé)，切實(shí)回應(yīng)公民的利益訴求。無論是主觀責(zé)任還是客觀責(zé)任，對(duì)于公共行政人員來說，關(guān)鍵就是在行使公共權(quán)力的過程中來實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，做到嚴(yán)己自律，權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)，不僅需要公共行政人員的自身建設(shè)，還需要社會(huì)資本這個(gè)外部條件。公共行政人員只有與公民加強(qiáng)聯(lián)系，增強(qiáng)互信，才能切實(shí)了解公眾的期盼和需要，在此基礎(chǔ)上來滿足公民的需要，實(shí)現(xiàn)公共利益和善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這種公共行政實(shí)踐中，公民的責(zé)任意識(shí)不斷得到強(qiáng)化，處理公共實(shí)務(wù)的能力不斷增強(qiáng)，治理水平得以提高。

最后，社會(huì)資本有利于公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成，促進(jìn)民主制度的建立和民主的發(fā)展。民主制度的建立和民主的發(fā)展是需要過程和條件的，社會(huì)資本為民主制度的建立和民主的發(fā)展提供了很好的條件。在一個(gè)社會(huì)資本豐富的社會(huì)中，公民之間的信任度才會(huì)較高，公共參與意識(shí)才會(huì)不斷增強(qiáng)，才會(huì)有公民參與網(wǎng)絡(luò)的形成和民主制度的建立以及民主的發(fā)展。在一個(gè)社會(huì)資本匱乏、爾虞我詐普遍存在的社會(huì)，人與人之間缺乏理解、信任和尊重，以消極的心態(tài)來看待政治和公共事務(wù)，再加上參與渠道的不暢通，公民的參與網(wǎng)絡(luò)無從談起，民主制度的建立和民主的發(fā)展就會(huì)受到很大的限制。

2．良好的政府治理對(duì)社會(huì)資本的形成起著積極的促進(jìn)作用

治理強(qiáng)調(diào)治理主體和權(quán)力來源的多元化，強(qiáng)調(diào)政府和公眾的互動(dòng)與合作，突出社會(huì)力量在解決公共問題上的作用。政府治理要想實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)，必須注重官民的互動(dòng)與合作，提高公民的參政意識(shí)和參政的積極性。政府治理的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確界定政府的職能，恰當(dāng)處理政府與社會(huì)及市場(chǎng)之間的關(guān)系。政府治理的有效開展，良好秩序的形成以及規(guī)章制度的合理建構(gòu)，這些都離不開政府對(duì)公眾權(quán)利的尊重和保護(hù)，以及在互惠互信的基礎(chǔ)上形成的公民社會(huì)，而公民社會(huì)正是社會(huì)資本培育和發(fā)展的土壤。弗朗西斯·福山就認(rèn)為，“國家通過有效提供必需的公共物品特別是通過保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共安全，間接地促進(jìn)了社會(huì)資本的創(chuàng)造”[4]。

首先，政府治理基于公共利益價(jià)值取向的基礎(chǔ)有利于提高整個(gè)社會(huì)的信任程度。政府治理在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中強(qiáng)調(diào)公民的參與作用，增強(qiáng)官民和公民與公民之間的互動(dòng)和互信。因此，“在行政人員與公民的對(duì)話和治理過程中，行政人員可以更多地了解社情民意，而同時(shí)強(qiáng)化了公眾對(duì)行政人員的監(jiān)督。這樣，行政人員才會(huì)真正做到執(zhí)政為民，勤政為民，勵(lì)精圖治以高度負(fù)責(zé)任的精神及效率和效能兼具的方式服務(wù)公眾，因而從某種意義上講提升信任社會(huì)資本 的 存 量”[15]。另 外，政 府 治 理 過 程 中的公開透明和內(nèi)外溝通渠道的暢通，對(duì)社會(huì)資本的發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用，“如果政府增加自身運(yùn)作的透明度，允許公民通過各種渠道表達(dá)他們的政策偏好和不滿，并使自己的所作所為向公民負(fù)責(zé)，人們就會(huì)增強(qiáng)對(duì)政治制度本身公正性、穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性的信心，對(duì)制度的信心反過來可以增強(qiáng)人們彼此間的信任感”[16]。

其次，政府治理有利于形成良好的社會(huì)規(guī)范和拓寬公民的參與網(wǎng)絡(luò)，提升社會(huì)資本水平。政府治理的發(fā)展，公民社會(huì)的公共精神和公民意識(shí)不斷得以提高，公民權(quán)得到保證，社會(huì)活力得以激發(fā)，公平意識(shí)逐步形成，平等參與意識(shí)提高，參與制度和社會(huì)規(guī)范得以確立，這些都有利于提高社會(huì)資本水平。在政府治理過程中，由互惠形成的規(guī)范是一個(gè)相互信任和緊密合作的整體秩序，反映了群體內(nèi)的公共利益取向。由于這種制度化的規(guī)范涵蓋著愛、忠誠、奉獻(xiàn)、尊重、友誼以及恨、憤怒、恐懼和嫉妒等復(fù)雜情感，從而有利于增進(jìn)社會(huì)成員的行為可預(yù)測(cè)性和組織的凝聚力，容易取得社會(huì)組織和公民的認(rèn)同，政治必然具有較強(qiáng)的合法性基礎(chǔ)。但互利互惠的社會(huì)規(guī)范形成的秩序有其自身的脆弱性和局限性，需要政治權(quán)力的有效參與來協(xié)調(diào)社會(huì)組織間的關(guān)系，需要自上而下的強(qiáng)制性來捍衛(wèi)正常的社會(huì)秩序。

三、激活社會(huì)資本 推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化

政府治理就是為了實(shí)現(xiàn)“善治”，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就要對(duì)政府職能進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，正確處理政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府和公民的關(guān)系。社會(huì)資本具有明顯的公共性特征，政府要履行培育社會(huì)資本的職能，從推動(dòng)力來看，“政府是社會(huì)資本的最大來源之一，政府的合法性和可信度對(duì)于社會(huì)資本的形成和增加至關(guān)重要”[17]。結(jié)合目前我國政府治理的現(xiàn)狀，為了更好發(fā)揮社會(huì)資本在政府治理中的作用，政府應(yīng)該在整合社會(huì)資本、培育當(dāng)代價(jià)值規(guī)范；建設(shè)服務(wù)型和法治型政府；加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)信任機(jī)制；培育公民精神等方面切實(shí)履行好自己的職能。

1．整合社會(huì)資本，提高社會(huì)資本水平

中國目前處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)價(jià)值多元化，社會(huì)資本正經(jīng)歷著由傳統(tǒng)社會(huì)資本向現(xiàn)代社會(huì)資本的轉(zhuǎn)變。中國目前的狀況是，傳統(tǒng)社會(huì)資本存量較充分，現(xiàn)代社會(huì)資本存量不足。我國傳統(tǒng)社會(huì)資本主要以家族社會(huì)資本、血緣社會(huì)資本、鄉(xiāng)土社會(huì)資本等形式存在，以“關(guān)系”為核心。中國社會(huì)是一個(gè)傳統(tǒng)的人情社會(huì)，人們?cè)诮煌^程中注重面子和人際關(guān)系。中國傳統(tǒng)社會(huì)資本存在的范圍較小，人們之間的信任較容易達(dá)成，強(qiáng)調(diào)非正式的社會(huì)關(guān)系，社會(huì)資本主要以血緣關(guān)系和地緣關(guān)系為核心。現(xiàn)代社會(huì)資本主要指人們?cè)诮煌^程中以權(quán)利和義務(wù)為基礎(chǔ)形成的信任、互惠、規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)。隨著我國民主政治的發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，“我國在現(xiàn)代民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育過程中生長(zhǎng)出諸多現(xiàn)代社會(huì)資本要素，這些要素強(qiáng)調(diào)公民的主體、權(quán)利和參與意識(shí)，提倡團(tuán)結(jié)、合作和信任的公共精神，他們的出現(xiàn)為我國治理型行政模式的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的 基 礎(chǔ) ”[18]。與傳 統(tǒng) 社 會(huì) 資 本 相 比，現(xiàn)代社會(huì)資本更加注重個(gè)人能力的發(fā)揮和個(gè)人價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員之間的自主、平等、信任和互惠合作關(guān)系。面對(duì)我國傳統(tǒng)社會(huì)資本和現(xiàn)代社會(huì)資本交織并存的現(xiàn)狀，基于發(fā)揮社會(huì)資本的作用和善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我們必須加以整合社會(huì)資本。

首先，改造傳統(tǒng)資本，促進(jìn)傳統(tǒng)資本向現(xiàn)代資本的轉(zhuǎn)變。以地緣、宗族和血緣等為載體的傳統(tǒng)社會(huì)資本，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了積極的作用，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)秩序的建立。但是，中國存在著大量的不良傳統(tǒng)社會(huì)資本要素，像官本位意識(shí)、對(duì)權(quán)威的服從和人治理念、金錢萬能意識(shí)、個(gè)人崇拜理念等，這些不良傳統(tǒng)社會(huì)資本的存在，導(dǎo)致社會(huì)的信任和互惠程度較低，不利于民主精神的發(fā)展和政府治理的開展。對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)資本的改造，使之向現(xiàn)代社會(huì)資本轉(zhuǎn)變，政府的作用就是“通過法律、制度和機(jī)構(gòu)的建立與健全以及政府工作作風(fēng)的改進(jìn)，全面塑造和提高政府形象：加大制度創(chuàng)新的力度，從制度規(guī)范的角度對(duì)垂直型的政府治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，合理規(guī)范各級(jí)政府內(nèi)部不同職能部門和不同層級(jí)政府之間的權(quán)限劃分，從而通過新型的治理方式進(jìn)行有效的治理 ”[19]。 也 就 是 說，政 府 要 “強(qiáng) 化 制 度 建設(shè)、規(guī)范政治權(quán)利的使用，降低人際關(guān)系在資源配置中的重要性，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，使社會(huì)資本成為法治的彌補(bǔ)和社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑而不是資源配置的主要機(jī)制和社會(huì)不公平的起點(diǎn)，防止社會(huì)資本成為既得利益的代名詞。通過市場(chǎng)、法治、民主、效率等一系列現(xiàn)代要素的培育將傳統(tǒng)社會(huì)資本轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代意義上的公民型社會(huì)資本是治理視野下我國社會(huì)資本整合的重中之重”[4]。

其次，培育現(xiàn)代社會(huì)資本。

第一，政府要“以人為本”，實(shí)現(xiàn)“依法治國”和“以德治國”相結(jié)合，不斷提高整個(gè)社會(huì)公民的法律意識(shí)和道德水平?！耙婪ㄖ螄焙汀耙缘轮螄毕嘟Y(jié)合，就是以法律的形式規(guī)定政府以及公民的權(quán)利和義務(wù)，不僅使法律、法規(guī)以及正式制度在政府治理過程中發(fā)揮重要的作用，而且也要發(fā)揮非正式制度和文化價(jià)值的作用。

第二，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)和法制經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)商品交換者的平等互惠。大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，可以不斷提高公民的法制意識(shí)和平等互惠理念。

第三，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，不斷提高整個(gè)社會(huì)的信用水平。信用不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障，還是社會(huì)發(fā)展的潤(rùn)滑劑。政府信用是社會(huì)信用體系的重要組成部分，政府信用水平對(duì)社會(huì)信用體系的建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。因此，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，從兩個(gè)方面入手：加強(qiáng)制度建設(shè)和法律法規(guī)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)國家治理的制度化、法制化。

2．轉(zhuǎn)變行政理念和政府職能，打造服務(wù)型政府

公共行政理念，簡(jiǎn)單地來說就是公共行政機(jī)關(guān)和公共行政人員在從事公共活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中秉持的價(jià)值觀念。傳統(tǒng)的公共行政理念認(rèn)為政府是“全能政府”，生產(chǎn)和提供公共物品是政府的專利。實(shí)踐證明，政府也不是萬能的，政府也會(huì)失靈，政府失靈造成的后果有時(shí)候比市場(chǎng)失靈造成的后果還嚴(yán)重。所以，政府不可能是全能政府，只能是有限政府，管得最少的政府就是好政府。從政府治理的角度來看，政府不僅要“瘦身”，而且新型的公共行政文化和公共行政人員行為規(guī)范必不可少。所以，就當(dāng)下中國的治理實(shí)踐來說，迫切需要政府摒棄權(quán)威主義治理理念，實(shí)現(xiàn)從“政府本位”向“社會(huì)本位”，從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府是我國政府的發(fā)展目標(biāo)，中國行政管理學(xué)會(huì)2007年年會(huì)認(rèn)為，與我國社會(huì)主義和諧社會(huì)相適應(yīng)的“服務(wù)型政府”概念應(yīng)是一個(gè)更為廣義的概念，即服務(wù)型政府是在公民本位，社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府是民主政府、法治政府、有限政府和責(zé)任政府。服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)是新公共服務(wù)理論，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)以人為本、尊重公民的公民權(quán)和參與權(quán)。服務(wù)型政府就是在公民本位和服務(wù)理念的指導(dǎo)下，政府在社會(huì)發(fā)展過程中扮演服務(wù)者的角色，依據(jù)公民的意愿和需要來履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能。服務(wù)型政府一個(gè)重要的內(nèi)容就是增進(jìn)政府和公民之間的相互信任，公民在治理中扮演至關(guān)重要的角色。服務(wù)型政府的作用在于“服務(wù)”以及“創(chuàng)造各方共同參與政策制定和執(zhí)行的機(jī)會(huì)。為了確保公共利益居于主導(dǎo)地位，政府有責(zé)任促進(jìn)公眾之間的對(duì)話和協(xié)商，鼓勵(lì)公眾形成 共同的價(jià)值理念、集 體 意 識(shí)和 采 取 一 致 的 行 動(dòng)”[20]。 打 造服務(wù)型政府就要以公民為中心，以轉(zhuǎn)變政府職能為契機(jī)，進(jìn)行政府的流程再造，優(yōu)化公共行政體制，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)；全面提高公共行政人員的素質(zhì)；健全公民參與機(jī)制；健全政府問責(zé)制；實(shí)現(xiàn)政府的績(jī)效管理；加強(qiáng)公民教育，培育公共精神；大力發(fā)展非政府組織和公民社會(huì)。

3．加強(qiáng)制度創(chuàng)新，建設(shè)法治型政府

制度規(guī)范人行為的準(zhǔn)則和規(guī)程，在社會(huì)運(yùn)行過程中起著極其重要的作用，鄧小平曾說過“好的制度能讓壞人變好，壞的制度能讓好人變壞”。在制度的遵守和運(yùn)行方面，社會(huì)資本起著重要的作用，“社會(huì)資本是溝通個(gè)人和制度的介質(zhì)。一方面，以信任、規(guī)范、互惠、合作等為內(nèi)容的社會(huì)資本構(gòu)成了公民美德的基礎(chǔ)，為法律的遵守和維護(hù)提供了倫理基礎(chǔ)。社會(huì)資本形成對(duì)政府權(quán)利的制約力量，把政府的運(yùn)行納入法律框架內(nèi)。另一方面，法律、法規(guī)是支持社會(huì)資本運(yùn)作的正式制度系統(tǒng)。社會(huì)資本存量的增加，信用社會(huì)的建立有賴于政府提供完善的正式制度和法治并有效執(zhí)行這些制度作保障，有賴于政府為公民社會(huì)活動(dòng)確立人人適用的普遍法律規(guī)則以及對(duì)公民社會(huì)自身無力解決的矛盾或沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)，克服社會(huì)的 不 自 足 性?！盵21]政 府 要 提 供 法 律、法規(guī)和制度，規(guī)范人們的行為，首先要健全自身制度建設(shè)。因此，政府要以建設(shè)法治型政府為契機(jī)，加強(qiáng)自身制度建設(shè)。法治型政府，一般來講，就是在法治理念下成立和從事公共活動(dòng)的政府。從某種意義上講，法治型政府也就是責(zé)任政府、廉潔政府、有限政府、民主政府和效率政府。首先，政府要依法成立，也就是政府的合法性問題。其次，政府的一切活動(dòng)要有法律依據(jù)和依法進(jìn)行，做到依法行政。再次，政府要受到法律的監(jiān)督和制約，做到廉潔高效。最后，政府是有限政府和民主政府，政府的職能由法律來規(guī)定，政府履行職能要切實(shí)尊重民意。以制度創(chuàng)新來推動(dòng)法治型政府建設(shè)，就要做到政府制度以及法律法規(guī)的健全；政府內(nèi)部監(jiān)督制度的建構(gòu)和完善；公務(wù)員制度的完善；政府決策制度和執(zhí)法制度的完善和政治民主化制度建設(shè)。建設(shè)法治政府，政府不僅要懂法、守法，還要敬畏法律，以自身做表率，以制度作為法治的基礎(chǔ)，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的法治進(jìn)步。因此，“在社會(huì)的理性化和制度化基礎(chǔ)上產(chǎn)生的社會(huì)資本，越來越成為法治的重要補(bǔ)充，這樣可以逐步杜絕權(quán)力向社會(huì)關(guān)系和人際關(guān)系的介入，是社會(huì)資本逐步從傳統(tǒng)的封閉狀態(tài)走向現(xiàn)代的開放格局，進(jìn)而改變傳統(tǒng)社會(huì)資本的分布不均衡狀況，使個(gè)體的自利行為在理性的指導(dǎo)下進(jìn)行博弈，防止特殊利益對(duì)公共利益的侵蝕，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化”[16]。

4．加強(qiáng)政府信用建設(shè)，提高政府公信力

政府信用，說到底還是政府的公信力問題。燕繼榮認(rèn)為，政府公信力來自兩個(gè)方面：第一，政府所提供管理和服務(wù)的“公共性”，體現(xiàn)為政府在多大程度上秉持公正立場(chǎng)，不為自己謀利，也不為特殊利益集團(tuán)所“俘獲”。第二，政府滿足民眾需求的“回應(yīng)性”體現(xiàn)為政府的作為能力，特別是對(duì)于公共制度、公共規(guī)則和公共政策的供給能力或創(chuàng) 新能力。[22]政府信用反映公眾對(duì)政府的信任程度以及政府在公眾心目中的形象和地位。在政府治理過程中，政府信用水平?jīng)Q定著政府治理的效果，“多元主體參與治理需要以普遍的社會(huì)信任為基礎(chǔ)，這其中以政府信用為社會(huì)信任的核心。政府一切行為都必須以政府信用作為前提，政府信用可以減少政府的公共治理成本，提高公共治理效率，政府信用更是社會(huì)信用體系的支柱。政府應(yīng)該以建設(shè)政府信用、提高普遍的社會(huì)信任為目標(biāo)?！盵23]

因此，加強(qiáng)政府信用建設(shè)，政府一方面要秉持公共價(jià)值理念，遵紀(jì)守法，做好榜樣，體現(xiàn)公平和正義，行政行為合法合理、公開透明，切實(shí)尊重公民的合法權(quán)益，對(duì)公民合法合理的訴求給予及時(shí)的回應(yīng)；另一方面，政府要在信息公開的基礎(chǔ)上廣泛調(diào)動(dòng)公民參政議政的積極性，讓公民在治理過程中扮演重要的角色。高水平的政府信用，可以提高整個(gè)社會(huì)的信任水平，有利于社會(huì)資本的發(fā)展。另外，政府信用建設(shè)還要加強(qiáng)行政人員自身素質(zhì)建設(shè)，提高他們的政治素質(zhì)和道德素質(zhì)。

5．大力培育公共精神

首先，發(fā)展公民社會(huì)。促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于打破國家動(dòng)員和配置資源的壟斷地位，放松社會(huì)管制，對(duì)社會(huì)進(jìn)行授權(quán)，提高公民社會(huì)的自治能力。鑒于此，政府就要盡力改變國家與社會(huì)在治理過程之間的不平衡關(guān)系，創(chuàng)造寬松、和諧的制度環(huán)境來發(fā)展社團(tuán)，并有序地推進(jìn)社團(tuán)自主性、自治化和制度化的發(fā)展，不斷使公民參加社團(tuán)、參與公共事務(wù)和公共生活的積極性得以提高。創(chuàng)造條件不斷增強(qiáng)公民與公民之間、公民與群體之間乃至群體和群體之間的互動(dòng)和溝通，政府在治理過程中推行的電子政務(wù)、聽證會(huì)制度、市長(zhǎng)熱線、政府公開等措施不僅利于提高公民的政治參與水平，而且還可以培養(yǎng)公民的公共品質(zhì)。在公民社會(huì)中，只有存在著團(tuán)結(jié)、互信、信任、友愛、幫助等優(yōu)良品質(zhì)，公民具有高度的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，才會(huì)有政府和公民社會(huì)的良好互動(dòng)，才會(huì)不斷積累政府治理所需的社會(huì)資本，為政府治理順利進(jìn)行創(chuàng)造條件。

公共精神一般指公民以平等的主體資格積極參與公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)基本價(jià)值觀念的認(rèn)同、公共原則和公共規(guī)范的遵守和維護(hù)，是一種基于公民權(quán)而體現(xiàn)的公民美德，也是一種社會(huì)資本。公民精神的內(nèi)涵不僅包括信任、尊重、規(guī)范、誠信等公共精神，還包括權(quán)利理念、平等理念、公共責(zé)任理念、包容理念、法制理念、公共參與理念等現(xiàn)代公民理念。帕特南認(rèn)為對(duì)公共利益產(chǎn)生重要影響的公共精神，其實(shí)質(zhì)含義有：（1）公民的參與。公共精神本質(zhì)上就是一種政治參與精神。對(duì)公共事務(wù)的參與，公民不僅可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益，更重要的是在實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的同時(shí)促進(jìn)了公共利益的實(shí)現(xiàn)。（2）政治平等。社會(huì)共同體的所有成員都擁有平等的權(quán)利，承擔(dān)平等的義務(wù)，內(nèi)部成員之間的連接紐帶是互惠合作的橫向關(guān)系。（3）團(tuán)結(jié)、信任和寬容。盡管公民對(duì)各種具體事務(wù)的意見可能并不一致，甚至可能產(chǎn)生沖突，但是有美德的公民還是樂于助人和相互尊重的。（4）團(tuán)結(jié)和協(xié)作。社團(tuán)成員在政治上更成熟，更有社會(huì)信任感和認(rèn)同感，有更多的社會(huì)參與，也有更強(qiáng)的行為能力。參與公民組織培養(yǎng)了參與人合作的技巧和在集體活動(dòng)中分擔(dān)責(zé)任的意識(shí)。[5]100－103較強(qiáng)的公共 精 神可以為政府治理提供良好的條件，而政府治理的實(shí)施也有利于公共精神的培育。為此，政府要加強(qiáng)制度建設(shè)，更新治理理念，保證政治參與渠道的暢通，切實(shí)尊重公民在現(xiàn)代社會(huì)所具有的公民權(quán)，使每個(gè)公民在公共管理的過程中都能夠發(fā)揮自己的作用，獻(xiàn)言獻(xiàn)策，積極參與公共事務(wù)。

首先，大力發(fā)展公民社會(huì)。促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于打破國家動(dòng)員和配置資源的壟斷地位，放松社會(huì)管制，對(duì)社會(huì)進(jìn)行授權(quán)，提高公民社會(huì)的自治能力。鑒于此，政府就要盡力改變國家與社會(huì)在治理過程之間的不平衡關(guān)系，創(chuàng)造寬松、和諧的制度環(huán)境來發(fā)展社團(tuán)，并有序地推進(jìn)社團(tuán)自主性、自治化和制度化的發(fā)展，不斷使公民參加社團(tuán)、參與公共事務(wù)和公共生活的積極性得以提高。創(chuàng)造條件不斷增強(qiáng)公民與公民之間、公民與群體之間乃至群體和群體之間的互動(dòng)和溝通，政府在治理過程中推行的電子政務(wù)、聽證會(huì)制度、市長(zhǎng)熱線、政府公開等措施不僅利于提高公民的政治參與水平，而且還可以培養(yǎng)公民的公共品質(zhì)。在公民社會(huì)中，只有存在著團(tuán)結(jié)、互信、信任、友愛、幫助等優(yōu)良品質(zhì)，公民具有高度的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，才會(huì)有政府和公民社會(huì)的良好互動(dòng)，才會(huì)不斷積累政府治理所需的社會(huì)資本，為政府政府治理順利進(jìn)行創(chuàng)造條件。

其次，促進(jìn)公共領(lǐng)域的發(fā)展，不斷提高公民的政治積極性和參與意識(shí)。公共精神的培育和形成需要公民公共生活的體驗(yàn)和政府的推動(dòng)，為公民的平等參與和政治對(duì)話創(chuàng)造實(shí)踐空間，這種空間我們稱為公共領(lǐng)域。按照哈貝馬斯的觀點(diǎn)，公共領(lǐng)域指的是一個(gè)國家和社會(huì)之間的公共空間，市民們假定可以在這個(gè)空間中自由言論，不受國家的干涉。意指的是一種介于市民社會(huì)中日常生活的私人利益與國家權(quán)利領(lǐng)域之間的機(jī)構(gòu)空間和時(shí)間，其中個(gè)體公民聚集在一起，共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織對(duì)抗武斷的、壓迫性的國家與公共權(quán)力形式，從而維護(hù)總體利益和公共福祉。[24]也就是說，公共領(lǐng)域是指“公民自由討論公共事務(wù)、參與公共活動(dòng)的非官方空間”。公民在公共領(lǐng)域里可以就某個(gè)政治議題進(jìn)行公開討論，表達(dá)意見和建議，形成公眾輿論。公民在參與實(shí)踐的過程中，不斷提高參與技能水平，民主價(jià)值理念和法治精神得以塑造，一方面鍛煉了自己，另一方面學(xué)會(huì)了相互尊重和理解，為政府和別人著想，把個(gè)人利益和國家利益聯(lián)系起來，這都有利于公共精神的培育和形成。

最后，大力培育公民間的互信、合作、真誠等公民品德。政府治理不僅要求政府發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，而且要求社會(huì)以及公民的參與，治理離不開政府，更離不開公民。在對(duì)公共事務(wù)的參與中，公民之間的信任和合作至關(guān)重要，直接影響治理的結(jié)果。具備良好品德的公民有著較高的政治參與積極性，在政治參與中善于合作和奉獻(xiàn)，尊重法治和規(guī)則，形成適合民主和法治要求的“公民性”社會(huì)資本。

四、結(jié) 論

作為政府管理社會(huì)的一種工具或者模式，政府治理是在西方國家提出治理理念的背景下而出現(xiàn)的，是為了達(dá)到善治的一種手段。學(xué)者從不同角度來探討提高政府治理水平的途徑，主要分為“硬件”和“軟件”兩個(gè)角度。從“硬件”角度來講，提高政府治理水平途徑有：改善政府組織機(jī)構(gòu)、重新定位政府職能、轉(zhuǎn)變公共行政方式、強(qiáng)化公民參與的制度建設(shè)等。從“軟件”角度來講，主要基于兩個(gè)維度：治理理念和社會(huì)資本。至于社會(huì)資本和政府治理的關(guān)系，很多學(xué)者通過相關(guān)研究證實(shí)了他們之間的正相關(guān)性，帕特南教授對(duì)意大利南北地區(qū)的實(shí)證研究證明了這一點(diǎn)。意大利北部地區(qū)比南部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展順利，政府績(jī)效較高，民主制度較完善，關(guān)鍵在于北部地區(qū)蘊(yùn)含著較為豐富的社會(huì)資本，并且存在著多個(gè)自治團(tuán)體。以社會(huì)資本為視角來研究政府治理是有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的，對(duì)于轉(zhuǎn)型中的中國來說更是如此。至于社會(huì)資本的作用，在公共行政學(xué)界有“資源說”和“工具說”兩種?！百Y源說”認(rèn)為，作為一種軟實(shí)力，社會(huì)資本是一個(gè)國家和社會(huì)的資源，關(guān)鍵在于投資和開發(fā)?！肮ぞ哒f”認(rèn)為，社會(huì)資本作為一種工具，可以降低社會(huì)運(yùn)行的成本，在社會(huì)發(fā)展過程中起著潤(rùn)滑劑的作用。本文把社會(huì)資本看做一種觀念性的無形資源，這種無形的資源在個(gè)人、社會(huì)和國家層面都存在著，對(duì)政府治理水平的提高發(fā)揮著重要的作用，是政府值得投資的資源。

由于封建社會(huì)的長(zhǎng)期存在，我國目前整個(gè)社會(huì)還有深深的“人治”烙印，再加上歷史原因，人們對(duì)公共事務(wù)普遍持較冷漠的態(tài)度，這些都影響現(xiàn)代意義社會(huì)資本的發(fā)展。從這一角度來講，政府培育現(xiàn)代社會(huì)資本任重道遠(yuǎn)，政府可以在法制建設(shè)、公民社會(huì)發(fā)展、公共精神培育以及提高公民素質(zhì)方面發(fā)揮積極的作用。至于政府自身而言，要打造服務(wù)型政府和法治政府，不斷提高政府的公信力，提高政府的合法性基礎(chǔ)。在社會(huì)資本和政府治理存在正相關(guān)的前提下，以上措施可以提升政府治理的績(jī)效。當(dāng)然，社會(huì)資本只是政府治理績(jī)效函數(shù)中的一個(gè)自變量，不能把一切都寄托在社會(huì)資本這一要素上來，社會(huì)資本作用的發(fā)揮也需要一定的社會(huì)土壤和制度環(huán)境。總之，作為一種軟實(shí)力和資源，社會(huì)資本是有利于提高一國政府的競(jìng)爭(zhēng)能力和治理能力，促進(jìn)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)然，政府治理水平的提升，亦可以促進(jìn)社會(huì)資本的發(fā)展。

[1]P．Bourdieu．The Forms of Capital[M]／／Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education，edited by J．G．Richardson．New York：Greenwood Press，1986．

[2]Coleman J．S．Social Capital in the Creation of Human Capital[J]．American Journal of Sociology，1988．

[3]Coleman J．S．Foundations of Social Theory[M]．Cambri dge，MA：Harvard University Press．1990．

[4]弗朗西斯·福山．社會(huì)資本、公民社會(huì)與發(fā)展[J]．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2003（2）．

[5]羅伯特 D·帕特南．使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M]．王列賴，海榕，譯．江西：江西人民出版社出版，2001．

[6]周天楠．推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵[N]．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-12-30．

[7]包國憲，霍春龍．中國政府治理研究的回顧與展望[J]．南京社會(huì)科學(xué)，2011（9）．

[8]俞睿．社會(huì)資本與和諧社會(huì)的政治治理[J]．中國特色社會(huì)主義研究，2007（6）．

[9]H·喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．張成福，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：33-34．

[10]周國文．“公民社會(huì)”概念的溯源及研究述評(píng)[J]．哲學(xué)動(dòng)態(tài)，2006（3）．

[11]何增科．公民社會(huì)與第三部門研究引論[J]．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2000（1）．

[12]羅伯特·B·登哈特．公共組織理論[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：206．

[13]戈蘭·海登．公民社會(huì)、社會(huì)資本與發(fā)展[J]．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2000（1）．

[14]羅伯特·D·普特南．繁榮的社群——社會(huì)資本和公共生活[J]．楊蓉，編譯．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999（3）．

[15]梁瑩，黃健榮．協(xié)商民主中的公共治理[J]．江蘇社會(huì)科學(xué)，2005（4）．

[16]黃曉東．社會(huì)資本與政府治理 [M]．北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2011：127-139．

[17]李軍．鄉(xiāng)村精英：農(nóng)村社會(huì)資本內(nèi)生性增長(zhǎng)點(diǎn)[J]．四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（6）．

[18]趙全軍．治理視野下的中國社會(huì)資本整合[J]．江漢論壇，2005（8）．

[19]葉 笑云．社會(huì)資本 與 政 府治 理 研 究 [J]．蘭 州 學(xué) 刊，2005（1）．

[20]孫亮．服務(wù)型政府的目標(biāo)意涵及其實(shí)現(xiàn)途徑[J]．中國行政管理，2007（8）．

[21]胡佳．社會(huì)資本視角下的政府治理變革進(jìn)路[C]／／中國行政管理學(xué)會(huì) 2011年年會(huì)暨“加強(qiáng)行政管理研究，推動(dòng)政府體制改革”研討會(huì)論文集．2011．

[22]燕繼榮．公信力：文明政府的重要指標(biāo)——兼談?wù)绾乌A得公信[J]．北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（3）．

[23]方然．公共治理改革與政府信用建設(shè)研究[J]．中國行政管理，2012（7）．

[24]汪民安．文化研究關(guān)鍵詞[M]．南京：江蘇人民出版社，2007：91．

責(zé)任編輯：鄭曉艷

（E-mail：zhengxiaoyan1023＠hotmail．com）

The Governm ent Governance in the Perspective of Social Capital

ZHANG Xu
（School of City Science and Technology，Chongqing University，Chongqing 402167，China）

Government governance and social capital are two important concepts in today’s academ ic circle，belonging to two different paradigms，there is a positive relationship of interdependence between them judging from the definition．Social capital plays an important role in the process of government governance，such as reducing the cost of public administration，increasing the intensity of the interaction of citizens and government officials，training the trust between the citizen and government officials and cultivating the civil society．Good government governance is conducive to the further development of social capital．Good government governance reflects the interaction of the government and the society and the share of public rights，creates the concept of cooperation，trust，specification and so on．To examine social capital from the angle of soft power，the government can start from the following several aspects in the construction of social capital：the integration of social capital，cultivating the modern social capital；meeting the needs of social development，changing the idea of public administration，reforming the public service mode，redefining the functions of government，building a service-oriented government；based on the system and using legal construction as an opportunity，to construct the government ruled by law；to build an honest government to improve the credibility of the government．Through the development of civil society，public sphere，public morality to cultivate public spirit．

social capital；government governance；civil society；functions of the government

D630

A

1006-6152（2014）05-0083-09

2014－04－21

本 刊 網(wǎng) 址·在 線 期 刊 ：http：／／qks．jhun．edu．cn／jhxs

張 旭，男 河南周口人，重慶大學(xué)城市科技學(xué)院講師。