中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 吉富星

財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)的研究
——基于機(jī)制設(shè)計(jì)理論視角

中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 吉富星

目前，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政部門及金融部門亦承受了較大壓力，支農(nóng)壓力日益劇增。與此同時(shí)，財(cái)政與金融在支農(nóng)過程中，往往處于相互割裂、各自為政的狀態(tài)。本文從機(jī)制設(shè)計(jì)理論視角，對支農(nóng)的目標(biāo)分類、主體分層，分析各個(gè)主體面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行為與目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上提出了創(chuàng)新、整合財(cái)政及金融支農(nóng)政策，進(jìn)而形成互補(bǔ)互促、激勵(lì)相容的制度安排，以加強(qiáng)財(cái)政與金融支農(nóng)的協(xié)同性、有效性。

支農(nóng)；機(jī)制設(shè)計(jì)；財(cái)政；金融

一、引言

長期以來，我國高度重視“三農(nóng)”發(fā)展，一直堅(jiān)持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”扶持政策。2014年1月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，這是21世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第11份中央一號文件。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中居于基礎(chǔ)地位，但同時(shí)，弱質(zhì)性是世界各國農(nóng)業(yè)共同特征，在我國尤為突出?？傮w上看，我國財(cái)政、金融支農(nóng)力度非常大，2003年以來中央財(cái)政“三農(nóng)”支出年均增長21.6%，涉農(nóng)信貸年均增長超過17%。

目前，我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)為7%～8%的中高速增長情形下，財(cái)政部門及金融部門都承受了巨大壓力。2014年8月份，全國財(cái)政收入比去年同月增長6.1%，其中，稅收同比只增長1.9%。財(cái)政收入增速下滑，呈現(xiàn)累退性特點(diǎn)，但支出壓力(包括地方政府性債務(wù))卻依然不減。同時(shí)，當(dāng)前貨幣政策已不能再走大規(guī)模刺激之路，只能立足于穩(wěn)健基礎(chǔ)上盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，注重定向調(diào)控。當(dāng)前，迫切需要把增量優(yōu)化和存量調(diào)整結(jié)合起來，以優(yōu)化、提升財(cái)政與金融支農(nóng)的政策協(xié)同性、有效性。

二、文獻(xiàn)回顧

農(nóng)業(yè)具有基礎(chǔ)地位，但也具有弱質(zhì)性特點(diǎn)，絕大多數(shù)人都支持大幅度增加“三農(nóng)”財(cái)政投入，但同時(shí)也指出了財(cái)政投入存在的問題。馬海濤、程嵐(2007)認(rèn)為，財(cái)政支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)GDP的比值偏低，距最優(yōu)規(guī)模有著相當(dāng)大的差距。何振國(2006)通過估算，認(rèn)為中國財(cái)政支農(nóng)支出的最優(yōu)規(guī)模大約為農(nóng)業(yè)GDP的47.2%，目前財(cái)政支農(nóng)支出不足。周榮青(2010)認(rèn)為財(cái)政支農(nóng)支出中的多重委托代理關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜造成失靈現(xiàn)象，導(dǎo)致支農(nóng)資金的浪費(fèi)與低效。

在金融支農(nóng)方面，幾乎一致地認(rèn)為農(nóng)村金融需求極為旺盛，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)未能提供足夠的金融服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)融資困難，并提出了應(yīng)對措施。吳慶田(2012)認(rèn)為，建立和完善農(nóng)村信用信息共享機(jī)制，是解決我國農(nóng)村信用信息缺乏和不對稱問題、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融供需平衡和帕累托最優(yōu)配置效率的有效手段之一。郭樹華、王健康、袁天(2008)提出了通過進(jìn)一步改進(jìn)和完善農(nóng)村金融市場相關(guān)機(jī)制變量，促進(jìn)我國農(nóng)村金融供求者的匹配性行為選擇，改善農(nóng)村金融市場效率。

在財(cái)政及金融支農(nóng)的協(xié)調(diào)方面的研究表明，二者聯(lián)動效應(yīng)差，支農(nóng)投入應(yīng)以金融支農(nóng)投入為主。彭克強(qiáng)、易新福、邱雁(2013)基于1978～2010年相關(guān)指標(biāo)的時(shí)序數(shù)據(jù)，對中國農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出關(guān)系進(jìn)行協(xié)整分析和格蘭杰因果檢驗(yàn)，財(cái)政、金融、農(nóng)戶聯(lián)動效應(yīng)低下是農(nóng)業(yè)資金增長乏力的主要原因。胡宗義、蘇靜、唐李偉(2014)基于1990～2010年省級面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析認(rèn)為，財(cái)政支農(nóng)規(guī)模的最優(yōu)比重為41.7%，金融支農(nóng)與財(cái)政支農(nóng)的最優(yōu)結(jié)構(gòu)比重為3.502，就財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)有效互動提出了對策建議。但由于涉農(nóng)范圍過廣、邊界難以劃清、統(tǒng)計(jì)口徑也難統(tǒng)一，許多實(shí)證分析的數(shù)據(jù)樣本有較大差異，結(jié)果差距也比較大。

目前研究主要集中在財(cái)政支農(nóng)效率、金融支農(nóng)難度等方面，對支農(nóng)的各個(gè)主體分析呈現(xiàn)“一刀切”、“一鍋煮”的局面，如何協(xié)同財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的研究并不多。本文從機(jī)制設(shè)計(jì)理論視角，對支農(nóng)的目標(biāo)分類、主體分層，分析各個(gè)主體面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行為與目標(biāo)，進(jìn)而提出激勵(lì)相容的制度安排，以加強(qiáng)財(cái)政與金融支農(nóng)協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)而提高總體支農(nóng)效率。

三、財(cái)政與金融支農(nóng)過程的各主體面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行為與目標(biāo)

(一)財(cái)政支農(nóng)的各主體。

1.縱向、橫向等多維政府間關(guān)系。由于涉農(nóng)政府層級、部門眾多，存在縱向與橫向的政府間關(guān)系，不同政府主體的目標(biāo)和行為是有所差異的。故而，不能籠統(tǒng)將各級政府或部門作為一個(gè)整體的“政府”概念而不加區(qū)分。

首先是縱向上五級政府體制可以劃分為：中央與地方關(guān)系，地方政府關(guān)系可劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)間關(guān)系?！吧厦媲l線，下面一根針”，事權(quán)和支出責(zé)任大都下沉在縣鄉(xiāng)層面，形成“倒掛”。但地方財(cái)政自給率非常低，基層政府大都處于“吃飯財(cái)政”狀態(tài)，加之農(nóng)業(yè)投入周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，地方政府更愿意投入見效快、出GDP和政績的城市建設(shè)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域。盡管都知道“三農(nóng)”的重要性，地方政府對“拿自己的錢”支農(nóng)的積極性并不高。但基層政府無論是處于自身利益，還是為了轄區(qū)農(nóng)民確實(shí)利益，都有非常強(qiáng)的動力去獲得上級支農(nóng)資金，至少表現(xiàn)在三方面。其一，在事權(quán)劃分不明晰時(shí)，基層政府往往抱著“等、靠、要”思想，主觀上都希望單純依靠上級投入。其二，基層政府為了更多地獲取中央或上級投入資金，存在虛假申報(bào)現(xiàn)象，或者往往承諾資金、配套難兌現(xiàn)或不兌現(xiàn)。其三，地方政府?dāng)D占、挪用、閑置、滯留財(cái)政支農(nóng)資金等問題依然較多。中央或上級資金成為“唐僧肉”，“跑部進(jìn)錢”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，存在類似代理低效、失效行為。

在橫向?qū)用嫔?，涉農(nóng)部門眾多，存在著嚴(yán)重的“條塊分割”、資金分配“碎片化”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)、扶貧、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、水產(chǎn)、畜牧、土地、發(fā)改、科技等多個(gè)部門都握有支農(nóng)資金或分配權(quán)，“九龍治水”一點(diǎn)也不夸張。資金“撒胡椒面”式使用，甚至同種性質(zhì)、同種用途的資金分散于眾多部門。橫向不同機(jī)構(gòu)之間，甚至同一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門間，相互配合也較差，甚至彼此沖突不斷。造成投入既無重點(diǎn)，又無合力，“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴(yán)重，效率低下。多頭管理有其一定成因，目前支農(nóng)資金整合難度非常大，究其原因主要還是部門利益作怪，也形成了監(jiān)管也往往發(fā)揮作用有限、甚至形同虛設(shè)。

縱橫多層面、多主體交織下，更容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)邊界不清、各自為政現(xiàn)象，資金分設(shè)、多頭申報(bào)、交互重疊、相互推諉等問題很多。財(cái)政支農(nóng)存在“重投入、輕管理”的傾向，資金使用效率偏低，缺乏全過程的監(jiān)督懲罰機(jī)制。

缺乏有效規(guī)劃、整合、協(xié)調(diào)情形下，盡管財(cái)政支農(nóng)資金不斷增大，但結(jié)構(gòu)性效益依然欠佳。以農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為例，我國僅為51%，比發(fā)達(dá)國家低20個(gè)百分點(diǎn)左右。農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出比重過高，據(jù)統(tǒng)計(jì)直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，同時(shí)，支農(nóng)資金更重生產(chǎn)環(huán)節(jié)投入，對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營等環(huán)節(jié)支出較低。

2.農(nóng)村經(jīng)營主體與農(nóng)民。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度偏低，難以滿足規(guī)?；?jīng)營需要，對農(nóng)民自身利益的維護(hù)或促進(jìn)也存在不足。截至2012年6月底，全國依法登記的合作社為60余萬家，入社農(nóng)戶約占18.6%?！肮炯愚r(nóng)戶”的模式在一定程度上起到了集約生產(chǎn)、專業(yè)服務(wù)作用，但農(nóng)戶小而分散，主動權(quán)小、增收少，很多時(shí)候流動企業(yè)獲得了高額壟斷利潤。

在支農(nóng)過程中，農(nóng)民確確實(shí)實(shí)從中獲得實(shí)惠，但補(bǔ)貼也造成一些負(fù)面作用。2004～2012年，中央財(cái)政僅僅安排“四項(xiàng)補(bǔ)貼”資金就高達(dá)7917.5億元，年均增長39.9%。支農(nóng)補(bǔ)貼資金項(xiàng)目多、資金散、范圍廣，有效減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民種糧積極性。但是，名目繁多的補(bǔ)貼項(xiàng)目造成“補(bǔ)貼依賴”、“補(bǔ)貼誤導(dǎo)”，農(nóng)民對市場需求不敏感，很多時(shí)候造成對某部分產(chǎn)品供給嚴(yán)重過剩而造成較大損失。不可否認(rèn)，的確存在地方基層、村干部、地方農(nóng)民造假騙取補(bǔ)貼等現(xiàn)象。有些時(shí)候，政府花了不少錢，農(nóng)民沒有獲得多少利益?？傮w上看，農(nóng)民雖然有自利行為，但絕大多數(shù)依然處于弱勢地位，必須依靠政策扶持。

(二)金融支農(nóng)的各主體。

1.資金需方。無論是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，還是農(nóng)戶，總體上看，農(nóng)村金融需求方的整體資信相對較弱。從專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體看，這些主體通常缺乏完整的會計(jì)體系，普遍缺乏足額的抵、質(zhì)押物。對農(nóng)戶而言更是如此，資信情況相對更弱，缺少信用信息支撐。

此外，“三農(nóng)”資金需求總量雖然很大，但放到具體經(jīng)營主體或農(nóng)戶身上，且單體需求量小而散。加之考慮農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性特性，融資主體的信息不對稱，需求方通常很難滿足銀行或金融機(jī)構(gòu)的要求的條件。對農(nóng)戶而言，各個(gè)家庭資產(chǎn)、抵押物、項(xiàng)目收益等方面不同，普遍存在融資難和貴的情況，低收入群體往往被排斥在傳統(tǒng)金融體系之外。

2.資金供方。農(nóng)村金融仍然是我國金融體系的薄弱環(huán)節(jié)。資金需求方的特點(diǎn)是，資金需求單體量小，質(zhì)、抵押資產(chǎn)不足，同時(shí)，涉農(nóng)投資不確定性風(fēng)險(xiǎn)大。對于金融機(jī)構(gòu)而言，的確存在信貸規(guī)模不經(jīng)濟(jì)且收益偏低，對信貸回收、逃債行為缺乏抓手。故此，大規(guī)模面向涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)戶的貸款意愿非常低。以部分銀行為例，留在縣和縣級以下的分支機(jī)構(gòu)主要以吸收存款為主，從農(nóng)村吸收的資金更多地投向回報(bào)高的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。

需求主體的融資能力弱，出于追求利益、防范風(fēng)險(xiǎn)的動機(jī)，各類支農(nóng)金融機(jī)構(gòu)都向商業(yè)化、開發(fā)信貸方向發(fā)展。農(nóng)村信用社也在努力“去合作化”，合作性金融幾乎消失。一些經(jīng)營狀況良好，資信良好的企業(yè)或農(nóng)戶，也因“一刀切”，可能無法獲得融資。

當(dāng)然，作為金融監(jiān)管主體的央行、銀監(jiān)會多年來加大了支農(nóng)力度，形成了商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)金融體系。1978～2011年，全國金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)信貸從115.48億元增長到24 400億元，年均增長17.6%。農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社以及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)(村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社)也快速發(fā)展，2014年8月末，資產(chǎn)為21.3萬億元，占銀行業(yè)資產(chǎn)比重為13.1%。

(三)問題與思路。

不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及機(jī)制下，各主體選擇認(rèn)為對自己最有利的信息，行事策略取決于他的自利行為。不同類型主體、同類主體的各個(gè)層級的目標(biāo)、行為并不完全一致。如作為政府的中央與地方、政府的各個(gè)部門間，突出的問題是責(zé)權(quán)利不清、信息不對稱，容易出現(xiàn)“權(quán)力部門化”，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。如作為金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，各自目標(biāo)及行為也時(shí)常不一致。金融供需不均衡主要源于信息不對稱，風(fēng)險(xiǎn)大，在市場機(jī)制下，必然導(dǎo)致農(nóng)村金融有效供給不足。

究其原因，主要就在于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全、信息不對稱，尤其是缺乏強(qiáng)有力的激勵(lì)約束機(jī)制。出于自身利益考慮或缺乏強(qiáng)力問責(zé)機(jī)制約束，無論是地方政府還是金融機(jī)構(gòu)都存在隱瞞偏好現(xiàn)象，也即講真話并不一定是占優(yōu)策略。要想得到能夠產(chǎn)生帕累托最優(yōu)配置的機(jī)制，很多時(shí)候必須放棄占優(yōu)均衡假設(shè)，即放棄每個(gè)人都講真話辦真事的假定，尤其是對處于弱勢地位的農(nóng)民而言。

政府作為政策制定者、執(zhí)行者，必須轉(zhuǎn)變支農(nóng)思維、創(chuàng)新制度，進(jìn)行分層分類的目標(biāo)、行為分析，形成激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民處于弱勢地位，理解農(nóng)民的自利行為，讓農(nóng)民獲得實(shí)惠、扶持農(nóng)民增收是政策設(shè)計(jì)的應(yīng)有之意。機(jī)制設(shè)計(jì)兩大立足點(diǎn)是信息效率與激勵(lì)相容。各個(gè)主體的自利行為不僅取決于他的經(jīng)濟(jì)特征，同時(shí)也取決于所設(shè)定的經(jīng)濟(jì)制度或游戲規(guī)則，不同的規(guī)則顯示不同利己行為。要達(dá)到機(jī)制設(shè)計(jì)者的某種目標(biāo)，就必須對參與主體形成激勵(lì)或約束，使各個(gè)主體自利行為自愿實(shí)現(xiàn)制度的目標(biāo)。

當(dāng)前應(yīng)考慮改進(jìn)和完善相關(guān)機(jī)制來促進(jìn)效率的提高。過去多年來，支農(nóng)資金無論是總量還是增量上都已非常高。2012年中央財(cái)政“三農(nóng)”支出占本級支出已達(dá)65.5%，2013年年末銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額為20.9萬億元，占各項(xiàng)貸款的比重為27.3%，比全部貸款增速高4個(gè)百分點(diǎn)。我國支農(nóng)投入總量很大，效益看起來也在增加，但很多時(shí)候忽略了“邊際收益在遞減”這個(gè)事實(shí)。面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，地方財(cái)政大多已捉襟見肘，中央財(cái)政也不寬裕，貨幣政策受存量影響其大幅增長空間也受到制約。

從未來支農(nóng)資金增量受限和更加注重支農(nóng)項(xiàng)目邊際收益角度看，當(dāng)前應(yīng)把財(cái)政與金融的聯(lián)動、資金投入的效率放在首當(dāng)其沖的位置。新形勢下，政府既是制度設(shè)計(jì)者、支農(nóng)資金的重要支持者、剩余風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，還承擔(dān)著宏觀調(diào)控者、監(jiān)管者的角色。我國財(cái)政支農(nóng)支出的邊際產(chǎn)出總體上呈現(xiàn)下降的趨勢，繼續(xù)保持或適度加大支農(nóng)力度在邊際上仍是正向效應(yīng)，關(guān)鍵在于創(chuàng)新財(cái)政、金融的投入方式及協(xié)同機(jī)制，提高資金投入的結(jié)構(gòu)性、杠桿性、增值性效應(yīng)。

故此，政府應(yīng)建立健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)各主體的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，同時(shí)，建立起差別化的激勵(lì)約束機(jī)制，改善信息不對稱，以此來誘導(dǎo)、轉(zhuǎn)變政府部門及地方政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民的偏好，激勵(lì)各方更好發(fā)展“三農(nóng)”。

四、支農(nóng)資源配置及制度安排建議

1.完善政府治理，強(qiáng)化支農(nóng)資金績效管理。以完善政府治理作為支農(nóng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提高的總抓手，盡力厘清政府間關(guān)系，行政約束與市場約束并重。政府應(yīng)作為一個(gè)整體，目標(biāo)應(yīng)“超越部門利益”，最大限度維護(hù)國家利益和人民利益。在支農(nóng)過程中，進(jìn)一步完善行政考核體系，健全支農(nóng)的三大機(jī)制，即績效管理機(jī)制、公開機(jī)制和獎懲機(jī)制。花錢必問效、無效必問責(zé)，以政府職能轉(zhuǎn)變帶動財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

厘清政府間關(guān)系，合理劃分支農(nóng)的事權(quán)和支出責(zé)任。依據(jù)樓繼偉部長的政府間事權(quán)劃分的“三原則”：外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容，穩(wěn)妥推進(jìn)財(cái)稅體制改革，厘清各級政府的事權(quán)邊界與支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府、高層級政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)。切忌涉農(nóng)公共支出下沉為基層支出責(zé)任，并轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。同時(shí)，建立財(cái)政的“轄區(qū)責(zé)任”機(jī)制。

建立支農(nóng)項(xiàng)目或事項(xiàng)的規(guī)劃，提高投入全生命周期的程序化、科學(xué)化、民主化水平。建立支農(nóng)項(xiàng)目庫規(guī)劃，推行公開、公平競爭，進(jìn)行支農(nóng)項(xiàng)目動態(tài)、滾動管理。對支農(nóng)重大事項(xiàng)或關(guān)系農(nóng)民切實(shí)利益的事項(xiàng)要采取公示、聽證等制度。對支事項(xiàng)要開展專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估，并擴(kuò)大農(nóng)民群眾的參與度。強(qiáng)化全生命周期管控機(jī)制，建立獨(dú)立、公正的績效評估體系和嚴(yán)格的追責(zé)制度。

理順關(guān)系，強(qiáng)化協(xié)調(diào)。明確農(nóng)業(yè)行業(yè)管理部門、投資管理部門、財(cái)政管理部門、其他涉農(nóng)部門在支農(nóng)事項(xiàng)中的權(quán)責(zé)。充分利用部門聯(lián)席會議制度平臺，借助內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，形成一盤棋，合力發(fā)揮支農(nóng)效率。

2.財(cái)政與金融相互支持，形成協(xié)同效應(yīng)。形成財(cái)政、金融在政策配合上、投入的總量與結(jié)構(gòu)上的互補(bǔ)、互促，以發(fā)揮更大的杠桿、增效作用。根據(jù)支農(nóng)事項(xiàng)的特性、外部性等特點(diǎn)，合理安排投入領(lǐng)域、支出方式。據(jù)測算，可以在支農(nóng)總量上以金融支農(nóng)為主，但應(yīng)創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，聚集于財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、資金放大、激勵(lì)誘導(dǎo)效應(yīng)，而不易過多的直接補(bǔ)貼或干預(yù)市場。

財(cái)政針對性加大對金融的支持，強(qiáng)化金融支農(nóng)力度。首先，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，建立財(cái)政支持為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。提高財(cái)政對農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，或以獎代補(bǔ)等方式予以支持。其次，建立面向商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，給予補(bǔ)貼、貼息、減稅等政策，適當(dāng)放開金融債券融資支農(nóng)等渠道。此外，通過涉農(nóng)貸款余額增量獎勵(lì)、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼等政策鼓勵(lì)、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立差別化監(jiān)管體制和優(yōu)惠政策，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)。首先，人民銀行、銀監(jiān)會對政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融重新進(jìn)行功能定位，強(qiáng)化支農(nóng)金融體系的整體功能。其次，對涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)實(shí)施差別性政策或定向調(diào)控，如下調(diào)存款準(zhǔn)備金率、增加再貸款、增加再貼現(xiàn)額度、優(yōu)先核準(zhǔn)進(jìn)入銀行間同業(yè)拆借市場和債券市場等。最后，健全向“三農(nóng)”業(yè)務(wù)傾斜的績效考核和激勵(lì)約束機(jī)制，形成涉農(nóng)信貸投放的綜合考評體系。

3.創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制。遵循“保障不包攬、扶持不替代、獎勤不養(yǎng)懶”的原則，轉(zhuǎn)變單一的直接補(bǔ)助方式為綜合性的激勵(lì)引導(dǎo)政策，進(jìn)一步發(fā)揮支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導(dǎo)多元資金、多種渠道投入“三農(nóng)”。

規(guī)范、創(chuàng)新支農(nóng)資金補(bǔ)貼方式，加大支農(nóng)資金整合力度。繼續(xù)推廣公式法、因素法等科學(xué)分配方法合理分配資金。逐步降低直接補(bǔ)貼力度，并利用以獎代補(bǔ)、民辦公助、以物代資、先建后補(bǔ)、獎補(bǔ)結(jié)合等手段，以更好的引導(dǎo)、激勵(lì)作用。在實(shí)施過程中，應(yīng)根據(jù)市場情況，既能快速新設(shè)獎補(bǔ)項(xiàng)目，又能及時(shí)撤、并獎補(bǔ)資金。進(jìn)一步整合支農(nóng)資金，建立財(cái)政支農(nóng)資金安排與財(cái)政支農(nóng)資金使用管理績效考評結(jié)果相銜接的分配制度。

依托市場，創(chuàng)新投入方式，加強(qiáng)支持薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)揮示范、帶動、放大效應(yīng)。首先，進(jìn)一步完善“績效導(dǎo)向、競爭立項(xiàng)、專家評審”機(jī)制，引入多元化資金投入“三農(nóng)”。統(tǒng)籌考慮財(cái)政支出、發(fā)債等渠道，更注重吸引社會資本以PPP等方式投入“三農(nóng)”。其次，更加注重對“三農(nóng)”薄弱環(huán)節(jié)的投入，加大科技服務(wù)、市場運(yùn)營和銷售等非直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入。再次，財(cái)政可以探索投資參股、設(shè)立基金等方式支農(nóng)，實(shí)現(xiàn)扶持培育和激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力緊密掛鉤。投入管理上，可以探索委托資產(chǎn)管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)或銀行金融機(jī)構(gòu)的管理模式，并適時(shí)退出。

4.金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)金融創(chuàng)新。完善和規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營體系，形成良好的評級授信機(jī)制，以降低信息不對稱。開展征信知識下鄉(xiāng)，引導(dǎo)農(nóng)戶增強(qiáng)誠信意識?？梢钥紤]“政府主導(dǎo)、銀行聯(lián)動、村組推進(jìn)、農(nóng)戶參與”四位一體的評級授信機(jī)制。

從制度上考慮為農(nóng)民更多的提供有效的抵押品，探索融資模式，創(chuàng)新融資產(chǎn)品。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房及林權(quán)(簡稱“三權(quán)”)資產(chǎn)為抓手，以資產(chǎn)擔(dān)保、權(quán)利質(zhì)押為入口破解農(nóng)戶融資難。積極推動建立“三權(quán)”確權(quán)、評估流轉(zhuǎn)以及融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和政策支持機(jī)制。同時(shí)，可以采用股權(quán)、應(yīng)收賬款、存貨質(zhì)押融資以及預(yù)付賬款融資，以及訂單、倉單、保單等權(quán)利質(zhì)押模式。

進(jìn)一步強(qiáng)化“三農(nóng)”重點(diǎn)領(lǐng)域的金融支持，此外，在財(cái)政支持下應(yīng)采用“瞄準(zhǔn)”中低收入群體的幫扶政策。建成商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融“三位一體”的功能互補(bǔ)、相互協(xié)作、適度競爭的農(nóng)村金融組織體系。

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