周 正

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

周 正

1.一次性補(bǔ)償并未體現(xiàn)出農(nóng)民生產(chǎn)資料的全部價(jià)值。目前情況是，農(nóng)村土地集體所有，個(gè)人無權(quán)決定去留。土地非農(nóng)化的過程往往由村干部小集體決定，經(jīng)常出現(xiàn)肥了個(gè)別人，損害一大片的情況。甚至有些村民自始至終都不明白自己突然不能種地了，突然變成城鎮(zhèn)人了，突然有了一筆收入，而這筆收入與土地的價(jià)值是畫不上等號的。保住耕地紅線，其實(shí)很大程度上就是保住了這些普通農(nóng)民的生命線，但土地紅線最終還是保證不了農(nóng)民根本的合法權(quán)益。而農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作能夠落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度、提高土地管理和利用水平，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民根本的合法權(quán)益。

2.農(nóng)民并非真正的受益主體。利益從來就是博弈的焦點(diǎn)。當(dāng)前“土地財(cái)政”依舊是地方政府的主要收入來源，賣地有立竿見影的效果，地方政府“土地財(cái)政”的慣性思維還一時(shí)難以改變，GDP基數(shù)不斷擴(kuò)增的壓力，使地方政府對土地的依賴有增無減。在土地紅線的剛性要求與城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地集約節(jié)約及整合之后土地留差的真空地帶，地方政府必然要有所“作為”，這雖然不能講中央政府與地方政府在政策上是相互矛盾的，但過去對地方政府或官員的政績考核的核心指標(biāo)沒有真正改變，新的政府領(lǐng)導(dǎo)要一下接受財(cái)政收入猛減速的事實(shí)還有困難。2012年中國房地產(chǎn)銷售6.4萬億元，政府、銀行獲利占總收入的75%，農(nóng)村城鎮(zhèn)化催生的土地矛盾并不是房地產(chǎn)開發(fā)商、擴(kuò)容企業(yè)與農(nóng)民集體、個(gè)人之間的，而是政府自我調(diào)控的失衡。從另一個(gè)角度來看，所謂“釘子戶”和房地產(chǎn)開發(fā)商其實(shí)都是受害者，雙方是在獲利總量的25%中間的你爭我奪。從表面看政府取得土地收益幾乎不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，而房地產(chǎn)商卻要為自己的投入能否收回?fù)?dān)憂，因此錙銖必較，與農(nóng)民形成對立，而農(nóng)民在這場博弈中始終處于劣勢，農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值補(bǔ)償?shù)睦婵隙〞?huì)受到損失。

3.土地價(jià)值被低估，農(nóng)民合法權(quán)益難以保障。雖然農(nóng)地的確權(quán)工作完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民缺乏定價(jià)權(quán)。農(nóng)民作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，理應(yīng)有權(quán)決定自家農(nóng)地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。然而無論是政府征用集體土地，還是與政府達(dá)成的協(xié)議價(jià)格，都不是類似土地市場競爭下的價(jià)格，而是變相的政府定價(jià)。同時(shí)在實(shí)際操作中，農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息缺乏獲取權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、獲得服務(wù)與指導(dǎo)權(quán)等程序性權(quán)利，信息不對稱和暗箱操作使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中處于非對等地位。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低且各地差異巨大、流轉(zhuǎn)收益無保障、流轉(zhuǎn)糾紛難裁處等問題，都對農(nóng)民合法權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害。

4.缺乏有效的土地中介評估和有效監(jiān)督制度，容易造成利益不公和利益受損。建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織的作用在于發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，規(guī)范和暢通市場交易，促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。目前我國中西部地區(qū)還相對落后，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)民自發(fā)，缺乏政府或集體組織的協(xié)調(diào)和服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)一般都會(huì)牽涉到集體土地所有權(quán)主體、使用權(quán)主體和承包經(jīng)營權(quán)主體等方面利益，這些利益主體相互間關(guān)系復(fù)雜，在缺乏一個(gè)中介平臺法制規(guī)范的維護(hù)下，極容易引發(fā)土地糾紛。此外，落后農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)往往在親戚、朋友、鄰居間進(jìn)行，交易成本大，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，同時(shí)也限制了土地流向邊際產(chǎn)出率高的使用者。加之農(nóng)民數(shù)量多，人均擁有農(nóng)地面積少，在競爭激烈而自身又與市場聯(lián)系不緊密的情況下，由于個(gè)人或家庭獲得土地流轉(zhuǎn)收入較少，其積極參與市場的動(dòng)力不強(qiáng)，在市場交易談判中也就容易處于不利地位，最終因與預(yù)期存在明顯差異，土地流轉(zhuǎn)失敗的可能性較大。

5.無地農(nóng)民后期生計(jì)問題堪憂，容易引發(fā)影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。當(dāng)前我國大量政策積極鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)，是通過這一方式實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；N植，提高土地的利用效率，從而實(shí)現(xiàn)真正提高農(nóng)民收入的目的。然而，無地可種的農(nóng)民后期存在十分棘手的就業(yè)問題。青壯年農(nóng)民可以外出就業(yè)，但年老或身體有殘疾的農(nóng)民以及婦女只能留守農(nóng)村;農(nóng)村地理地貌并非都適合大規(guī)模機(jī)械化耕種，尤其是南方低山丘陵地區(qū)，能實(shí)現(xiàn)綜合整治的土地比例少，且需投入的資金高。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，農(nóng)業(yè)興，則國家穩(wěn)。農(nóng)村土地確權(quán)的根本目的是既保護(hù)農(nóng)民對土地的合法使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，同時(shí)還要穩(wěn)定地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，增加農(nóng)民收入，提振農(nóng)村消費(fèi)市場，為推進(jìn)多樣化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程創(chuàng)造條件。

(田風(fēng)摘自《財(cái)會(huì)研究》2013年第12期《農(nóng)村土地確權(quán)中如何發(fā)揮財(cái)政監(jiān)管職能》)