盧洪友

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特征

盧洪友

中共十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這對(duì)中國(guó)未來(lái)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)來(lái)說(shuō)，具有重大而深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐意義。

治理理論及實(shí)踐發(fā)端于20世紀(jì)80年代末期的西方國(guó)家和一些國(guó)際性組織(如世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織以及經(jīng)合組織等)，它是對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民這三對(duì)基本關(guān)系的反思中產(chǎn)生、并隨著對(duì)這些基本關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化而發(fā)展的。在一般意義上，國(guó)家治理體系是一國(guó)用來(lái)規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度安排及運(yùn)行機(jī)制的總稱。其范圍涵蓋了一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)重要領(lǐng)域，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度體系。正如治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙所指出的那樣，“治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力使別人服從”，它所借助的機(jī)制是復(fù)合的，“它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制”，在這些復(fù)合機(jī)制的作用下，“隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實(shí)現(xiàn)各自的愿望”。國(guó)家治理能力，則是一個(gè)國(guó)家制定法律制度、執(zhí)行公共政策、治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)以及維護(hù)政治經(jīng)濟(jì)及社會(huì)秩序等能力的整體體現(xiàn)。一個(gè)治理能力優(yōu)良的國(guó)家，對(duì)外可有效地維護(hù)國(guó)家利益與國(guó)家安全，對(duì)內(nèi)可使人民形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的、良好的心理預(yù)期，安居樂(lè)業(yè)，學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化一般包括以下幾個(gè)要素:

一是國(guó)家治理的制度化、法治化、規(guī)則化與規(guī)范化。法律制度體系是嚴(yán)密的、完備的，不僅能夠做到有法可依，還能夠做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，久而久之，就樹(shù)立了司法公信力，人們相信司法，講求信用(誠(chéng)信)、遵從契約、維護(hù)產(chǎn)權(quán)、公平交易，這些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所不可或缺的基礎(chǔ)性“軟”要素，也就漸漸培育起來(lái)并發(fā)揮治理作用。

二是治理主體的多元化。傳統(tǒng)的國(guó)家“管理”理論及實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)的是管理者與被管理者的關(guān)系，政府事實(shí)上成了唯一的管理主體，而且往往分割分治、行政控制;治理則不同，強(qiáng)調(diào)的是多元主體“協(xié)同共治”。在治理模式下，盡管政府依然是社會(huì)公共事務(wù)的管理者、公共服務(wù)的提供者以及治理責(zé)任的“兜底”者，是治理的最后一道防線，但是，由于政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等不同行為主體之間形成了一種有機(jī)的合作共治關(guān)系，從而讓更多行為主體都能夠以“管理者”身份出現(xiàn)，關(guān)心公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任，這就沖破了傳統(tǒng)社會(huì)管理體制機(jī)制的束縛，政府不再是唯一的社會(huì)公共事務(wù)管理者，也不再是唯一的公共服務(wù)提供者。在市場(chǎng)治理、政府治理與社會(huì)治理“三維”治理結(jié)構(gòu)框架下，政府更多思考的問(wèn)題是:如何為社會(huì)主體活力的持續(xù)釋放提供激勵(lì)約束和制度保障。

三是治理手段的網(wǎng)絡(luò)化。傳統(tǒng)的國(guó)家“管理”的手段是單一的、平面化的，而國(guó)家治理的手段則是復(fù)合的、多種多樣的。就社會(huì)公共服務(wù)的提供來(lái)說(shuō)，既有政府通過(guò)稅收——預(yù)算支出手段提供，也有市場(chǎng)化組織通過(guò)市場(chǎng)化手段提供，還有非營(yíng)利組織通過(guò)市場(chǎng)化手段或以社會(huì)動(dòng)員的方式提供。

四是國(guó)家治理的價(jià)值取向既關(guān)注效率，更關(guān)注社會(huì)公平正義。國(guó)家治理的目的不僅僅是為了提高資源配置效率，更重要的是要在效率實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會(huì)公平正義，“以人為本”，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展成為國(guó)家治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

(成林摘自《地方財(cái)政研究》2014年第1期《從建立現(xiàn)代財(cái)政制度入手推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》)