中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 劉新波

關(guān)于構(gòu)建依法行政依法理財指標(biāo)考評體系的幾點思考

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 劉新波

黨的十八大進一步提出，要“全面推進依法治國”、“加快建設(shè)社會主義法治國家”，將依法治國方略提升到了又一個新的高度，并從時間到空間對依法治國方略賦予了新的內(nèi)涵。三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是明確指出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。因此財政部門通過加快完善依法行政依法理財指標(biāo)考評體系，從而進一步推進依法行政依法理財(以下簡稱為“兩依”)工作，是十分必要和迫切地。

一、構(gòu)建依法行政依法理財指標(biāo)評價體系的重要意義

(一)“兩依”考評體系是法治政府建設(shè)的重要組成部分。

1978年鄧小平同志提出了社會主義法制建設(shè)的十六字方針，依法行政自此作為行政機關(guān)行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則逐步確立，1986年以五年為一個周期的全國“普法”工作正式啟動，1999年“依法治國”被載入憲法，我國法治建設(shè)從此走入了快車道。法治政府建設(shè)的重要性逐漸深入人心，但是法治政府建設(shè)工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，千頭萬緒，即使各級政府層層落實，各項發(fā)展目標(biāo)都還是定性的要求和藍圖式的展望，仍然是比較抽象和過于籠統(tǒng)的，缺少硬性的約束，容易造成法治政府建設(shè)的目標(biāo)流于口號和形式。為此，2009年國務(wù)院法制辦在深圳、江蘇等地開展試點工作，探索出臺法治政府考核指標(biāo)體系。同年，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》，推出了包括8個大項，50個子項和187個細項的指標(biāo)體系總框架，將《全面推進依法行政實施綱要》的七項目標(biāo)和六項基本要求分解成可以衡量和評價的具體標(biāo)準(zhǔn)。各地區(qū)、各級政府根據(jù)實際情況，結(jié)合指標(biāo)意見，相繼發(fā)布法治政府指標(biāo)考核體系。財政部門作為政府的重要職能部門，加快構(gòu)建和完善依法行政依法理財指標(biāo)考評體系，不僅有利于引導(dǎo)依法理財工作努力的方向，也將明確依法理財?shù)木唧w實施路徑。因此，構(gòu)建“兩依”指標(biāo)考評體系是法治政府建設(shè)的重要組成部分。

(二)“兩依”考評體系能夠科學(xué)評定各級財政依法理財工作的成效。

依法行政依法理財指標(biāo)評價體系將過去對實際工作的定性評估轉(zhuǎn)化為可操作的定量分析，降低了評價結(jié)果的主觀不確定性，得出更為客觀的考核結(jié)果。同時可以相對準(zhǔn)確的把握一個階段一個部門依法理財工作的目標(biāo)設(shè)定是否合理，具體工作方式是否有效，從而對各級財政部門的法治建設(shè)水平作出科學(xué)的判斷。通過建立和實施依法行政依法理財指標(biāo)考評體系，有利于全面掌握依法理財工作的進展情況，檢查發(fā)現(xiàn)工作中存在的主要問題和薄弱環(huán)節(jié)，并可以依據(jù)考核結(jié)果對不同地區(qū)、不同部門的依法理財水平進行排位，表彰先進，鞭策后進，進一步督促改進工作。各部門還可根據(jù)考評結(jié)果及時總結(jié)經(jīng)驗，制定未來工作的目標(biāo)并加以實施，使依法理財工作做到有的放矢，不斷推動依法理財工作取得新成效。

(三)“兩依”考評體系將有效破解依法行政和財政業(yè)務(wù)“兩張皮”現(xiàn)象。

依法行政從本質(zhì)上講就是將“法”作為行政活動的基本依據(jù)，但由于中國是封建君主專制統(tǒng)治時間最長的一個國家，人治觀念格外的根深蒂固。所以在財政部門的實際工作中，會有一些工作人員只唯權(quán)、只唯上、只唯利，看人行事。不堅持依程序辦事、依法辦事，只要有領(lǐng)導(dǎo)簽字，就把法律、原則、程序放在一邊，財政工作會因此而變?yōu)椤柏斦I(yè)務(wù)”，依法行政則被實際工作的開展架空為各種培訓(xùn)、考試和會議內(nèi)容。對此，通過構(gòu)建“兩依”考評體系，其中既有按照國務(wù)院依法行政的要求規(guī)范財政行政行為的公共指標(biāo)，又有根據(jù)推進財政科學(xué)化、精細化管理要求，規(guī)范預(yù)算編制和執(zhí)行，以及財政監(jiān)督的業(yè)務(wù)指標(biāo)。從而既體現(xiàn)了財政收支的特點，又反映出依法行政對財政部門的要求，將依法行政和具體財政業(yè)務(wù)有機地結(jié)合在一起，有效破解了依法行政和財政業(yè)務(wù)“兩張皮”現(xiàn)象，為全面提升財政管理科學(xué)化、精細化、法制化發(fā)揮重要作用。

(四)“兩依”考評體系充分發(fā)揮了財政各部門在依法理財中的聯(lián)動性。

大力推進依法行政依法理財是財政法制機構(gòu)和法制工作人員義不容辭的責(zé)任，但是創(chuàng)建法治財政卻是一個系統(tǒng)性全局工程，涉及面廣，內(nèi)容豐富而具體，單單依靠財政法制機構(gòu)唱獨角戲，單槍匹馬開展工作，難以取得理想的效果。因此，一方面要加大財政法制宣傳，營造法治財政建設(shè)的濃厚氛圍;另一方面，還是要依法建立規(guī)范的管理制度和流程，讓廣大財政工作者意識到只有法治財政才能規(guī)避風(fēng)險，減少工作中的矛盾，減輕工作中無謂的人為負擔(dān)?！皟梢馈笨荚u體系正是在建立規(guī)范中的規(guī)范，通過加強財政制度建設(shè)，增強財政法律效力，強化預(yù)算監(jiān)督和執(zhí)行，提高財政法律執(zhí)行的監(jiān)督效能等方面的考核，發(fā)揮財政各部門的聯(lián)動性，讓每一個財政工作人員都參與其中，感同身受，提升財政部門依法理財、科學(xué)理財、民主理財?shù)哪芰Α?/p>

二、當(dāng)前依法行政依法理財指標(biāo)考評體系的操作情況

為深入貫徹落實依法治國基本方略，配合法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的構(gòu)建，積極探索推進依法行政依法理財?shù)男滤悸?、新方法，實現(xiàn)“兩依”工作理論和實踐的重大突破，財政部在全國遴選了涵蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級的9個單位作為財政部門“兩依”示范點。其中江蘇省作為省級示范單位，早在2010年年初就在全國財政系統(tǒng)和江蘇省各部門率先出臺了《法治財政建設(shè)指標(biāo)體系》和《江蘇省法治財政建設(shè)目標(biāo)考核辦法》。與之配套的《江蘇省法治財政建設(shè)目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)》將公共指標(biāo)細化為8大類一級指標(biāo)，45項二級指標(biāo)和130個考核點，業(yè)務(wù)指標(biāo)細化為4大類一級指標(biāo)，22項二級指標(biāo)和55個考核點。另外還設(shè)置了8項減分指標(biāo)和2項否決指標(biāo)，共15個考核點。北京市財政局與“六五”普法工作相結(jié)合，進一步完善監(jiān)督機制，通過構(gòu)建指標(biāo)體系，強化“兩個考核”:一是開展對局屬各單位的依法行政考核，二是健全對各區(qū)縣財政局的依法行政財政保障機制考核。

通過法治財政建設(shè)目標(biāo)考核，江蘇省部門預(yù)算到位率從2010年的55%提高到2011年的70%，并且全省絕大部分的市縣財政部門建立了四套預(yù)算的編制軟件系統(tǒng)，程序執(zhí)行更加規(guī)范，專項資金的績效評價和監(jiān)督檢查比例，也由2010年度的30%上升到了2011年度的50%。河北省財政廳僅2011年就起草、修訂、廢止地方政府規(guī)章13件，其中創(chuàng)新立法2件，修訂8件，廢止2件。因此，構(gòu)建法治財政指標(biāo)體系是對法治財政工作的流程再造，充分保證了具體工作的各項要求能落實到位，促進了財政管理效能的有序釋放和進一步提升。

三、關(guān)于構(gòu)建依法行政依法理財指標(biāo)考評體系的幾點思考

(一)完善依法行政依法理財指標(biāo)考評體系的系統(tǒng)性。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》，已經(jīng)明確了考評工作的基本要求，對考評主體、考評辦法、主要步驟和考評結(jié)果的運用都做了詳細的說明。也正是基于這一頂層設(shè)計，各級財政部門結(jié)合自身實際情況探索出臺了依法行政依法理財指標(biāo)考評體系，尤其部分省級財政部門形成了較為系統(tǒng)的省級考核體系，但是到目前為止，財政部還沒有形成中央對省的考評體系，更進一步的說，財政部對整個考評工作還沒有形成指導(dǎo)意見，當(dāng)前的考核工作處于各自為政階段，不利于財政部全面把握全國財政法制工作的整體推進情況和開展工作成果優(yōu)劣的橫向比較。因此，財政部需要盡快出臺指導(dǎo)意見和指標(biāo)體系，各級財政部門根據(jù)財政部設(shè)計的總體框架和基本要求，形成一個系統(tǒng)的、全面的、自上而下的考評體系，從而對“兩依”工作形成全景式的操作。

(二)強化指標(biāo)考評體系構(gòu)建中理論與現(xiàn)實相結(jié)合。

當(dāng)前各省級考評體系的指標(biāo)選取充分考慮了實際工作的需要，但是缺乏充分的理論基礎(chǔ)。這使得財政工作人員在指標(biāo)體系構(gòu)建以及實際考核過程中，容易將“兩依”工作考核與一般的部門考核混為一談，甚至誤解為績效考核。另一方面，由于缺少理論的支撐，在指標(biāo)選取的過程中重點不夠突出，過于泛泛，甚至?xí)a(chǎn)生指標(biāo)羅列。近似性指標(biāo)的出現(xiàn)不僅會加重考核工作的負擔(dān)，也會降低考核的準(zhǔn)確度。因此，“兩依”指標(biāo)考評體系的構(gòu)建必須以扎實的理論為基礎(chǔ)，準(zhǔn)確的描述公共財政體系運行的基本特征;依托于現(xiàn)實情況，體現(xiàn)財政改革的導(dǎo)向性;同時需要相關(guān)資料和技術(shù)手段的支持。從根本上說，“兩依”指標(biāo)考評體系的構(gòu)建是將法治建設(shè)工作和財政工作內(nèi)在的本質(zhì)聯(lián)系外化的過程，我們既不能脫離法律制度僅僅考察財政管理的效率，而將此項考核矮化為財政管理的績效考核;當(dāng)然也不能空談法律制度的完善和建設(shè)，而忽視考察應(yīng)寄于財政管理過程中的事實，使考核空洞蒼白。在指標(biāo)體系設(shè)計的過程中，應(yīng)首先遵循系統(tǒng)性原則，將整個評價作為一項系統(tǒng)工程，綜合考慮各個環(huán)節(jié)和各個主體，從法律的內(nèi)部來尋找標(biāo)準(zhǔn)但又不僅僅局限于法律本身，并且在考察時將法律法規(guī)同財政管理的各個環(huán)節(jié)有機結(jié)合起來。再者，考慮到公共財政改革的不斷深入，“兩依”工作的具體內(nèi)容和考察重點也在變化，在指標(biāo)設(shè)計上我們還要遵循動態(tài)化原則;此外，指標(biāo)的設(shè)計也要具有前瞻性，遵循可持續(xù)性原則。根據(jù)上述分析和技術(shù)要求，筆者認(rèn)為，財政部《關(guān)于加快推進財政部門依法行政依法理財?shù)囊庖姟穼ξ磥怼皟梢馈惫ぷ鞯哪繕?biāo)設(shè)計和工作重點確定，可以作為指標(biāo)體系構(gòu)建的重要依據(jù)。

(三)充分利用科學(xué)的評價方法降低考評過程中的主觀不確定性。

當(dāng)前考評過程中指標(biāo)權(quán)重和分值的賦予基本都是基于過去的工作經(jīng)驗，由財政各部門的工作人員經(jīng)討論產(chǎn)生的。這種賦值方法比較簡單，也具有一定的科學(xué)性，能體現(xiàn)出實際工作的需要，但是主觀不確定性較大。因此，為合理降低主觀因素的影響，結(jié)合有效的數(shù)學(xué)方法是十分必要的。筆者通過對各類權(quán)重方法的對比研究，例如層次分析法、熵值權(quán)重法、德爾菲法等，在兼顧到主觀性與客觀性，準(zhǔn)確度與可行性的前提下，在層次分析法和專家直觀判定法之間做了個折中，建議選定權(quán)值因子判斷表法作為權(quán)重的確定方法。該方法既可以像專家直觀判斷法一樣操作簡單，同時兼顧了層次分析法的科學(xué)性，并且回避了層次分析法需要進行一致性檢測的缺點。同時對指標(biāo)采用0或1賦值，可進一步降低主觀因素的影響，提高考核的精度。

基于上述科學(xué)的方法，財政部應(yīng)首先根據(jù)《關(guān)于加快推進財政部門依法行政依法理財?shù)囊庖姟返哪繕?biāo)和任務(wù)，建立適用于全國范圍的指標(biāo)體系;然后印發(fā)考核項目的打分表，有請財政部相關(guān)部門，各級財政部門相關(guān)單位以及業(yè)內(nèi)知名專家進行打分，綜合各類打分結(jié)果計算得出各項指標(biāo)的權(quán)重，最終形成完整的指標(biāo)體系和考評辦法。財政部通過科學(xué)有序的“兩依”工作考核，將進一步加強對地方財政部門依法行政依法理財工作的指導(dǎo)，形成上下聯(lián)動，以點帶面，均衡發(fā)展，全面提升的工作新局面。