財政部財政科學(xué)研究所研究生部 屈 志

地方政府性債務(wù)的幾個認(rèn)識問題

財政部財政科學(xué)研究所研究生部 屈 志

近些年來，由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的影響，以及現(xiàn)行體制下政府間事權(quán)與財權(quán)不匹配，財稅體制改革滯后，城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及民生工程建設(shè)的需要，地方政府資金供求缺口較大，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)積累，規(guī)模日益龐大，增速加快，引起政府高層和社會輿論對地方政府性債務(wù)風(fēng)險的高度關(guān)注。黨的十八大提出“要建立合規(guī)的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制?！?013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議又把“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”作為中央經(jīng)濟(jì)工作的六項任務(wù)之一。近日國家審計署發(fā)布了截至2013年6月全國各級政府債務(wù)審計的結(jié)果，摸清了我國政府債務(wù)的底數(shù)，給出了我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控的判斷。這不僅有力地排除了國內(nèi)外輿論對我國政府性債務(wù)風(fēng)險的誤判，也為我國清理整頓地方政府性債務(wù)，規(guī)范政府債務(wù)管理，建立債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制打下了基礎(chǔ)，邁開了第一步。

地方政府性債務(wù)是一個十分復(fù)雜又涉及諸多方面的問題，本文僅就其中的一些認(rèn)識問題做一些探索。

一、如何看待地方政府性債務(wù)

近些年來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模大、增長快、管理不統(tǒng)一，引起了國內(nèi)外的普遍關(guān)注，一時間眾說紛紜。最近國家審計署發(fā)布了全國從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府債務(wù)審計的結(jié)果。以精確的數(shù)據(jù)向國內(nèi)外公布了我國政府性債務(wù)的“底數(shù)”，澄清了事實，也給我們研究和客觀評述地方性政府債務(wù)提供了依據(jù)。

(一)摸清“家底”是正視風(fēng)險、防范風(fēng)險的第一步。

我國地方政府性債務(wù)總量規(guī)模巨大且增長快，卻“家底”不清，心中無數(shù)，各地區(qū)各部門分散管理各自為政，而全國拿不出一個準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，這是最大的風(fēng)險，也是過去人們對政府性債務(wù)風(fēng)險最為擔(dān)憂的。在中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，國家審計署組織了全國審計部門的力量，在2011和2013年連續(xù)開展全國性政府債務(wù)審計，摸清了情況，掌握了數(shù)據(jù)，使我們了解風(fēng)險有多大、是否可控?情況怎么樣，問題在哪里?可以進(jìn)一步研究該怎么辦。在具體風(fēng)險處置上，筆者認(rèn)為，審計署提出的政府性債務(wù)管理中存在的四大問題，應(yīng)該是當(dāng)前化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險中首先需要解決的問題。

(二)地方政府性債務(wù)的成績應(yīng)當(dāng)肯定。

這些年來，地方政府運用信用形式籌集資金所取得的成績是有目共睹的，簡要地說:

第一，籌集了近18萬億元的巨額資金，不僅彌補了我國歷史上重生產(chǎn)建設(shè)，輕城鄉(xiāng)生活設(shè)施建設(shè)的欠賬，而且極大地推動了國家經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、發(fā)展教科文衛(wèi)等事業(yè)中，促進(jìn)了我國就業(yè)水平的提高，改善了人民生活。

第二，由于政府間事權(quán)與財權(quán)不匹配和財稅體制尚未理順，地方稅體系尚未形成，地方財政十分困難，地方政府性債務(wù)在一定程度上緩解了地方政府建設(shè)資金供給的困境。

第三，地方政府性債務(wù)資金大部分投向城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)和保障性住房等基本建設(shè)投資，可在較長時間內(nèi)發(fā)揮使用效益，屬于“前人種樹后人乘涼”的性質(zhì)。以債務(wù)形式籌集資金，既可以解決當(dāng)前資金投入的困難，又可以實現(xiàn)代際負(fù)擔(dān)公平的問題。

第四，由于我國的預(yù)算法規(guī)定，地方政府預(yù)算必須堅持收支平衡，不得列赤字。因此，地方政府不能公開、透明地發(fā)行地方債券。在經(jīng)濟(jì)、社會快速發(fā)展迫切需要大量建設(shè)資金，地方財政卻十分困難，而國內(nèi)金融市場特別是債券市場又發(fā)育滯后的特定歷史條件下，地方政府各種融資平臺的組建地方政府性債務(wù)的出現(xiàn)，盡管它尚不成熟、不規(guī)范、不完善，存在許多缺點和不足，但它仍不失為一種“中國式”地方建設(shè)融資方式的創(chuàng)新。

(三)地方政府性債務(wù)管理的問題不容忽視。

國家審計署在近日發(fā)布的2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果的同時，指出了政府性債務(wù)管理存在的四大問題和原因，是十分確切的。如果用一句話來說，在一個國家內(nèi)部，數(shù)以萬億以上的資金，在社會的經(jīng)濟(jì)生活和市場上流動卻沒有統(tǒng)一的法律的約束和制度的規(guī)范，本身就是管理上的極大問題和風(fēng)險。造成這種態(tài)勢的原因:一是在當(dāng)時的情況下，地方政府既要爭項目又缺乏配套資金，產(chǎn)生“重籌資、輕管理”，“先上馬、后規(guī)制”的狀況。二是我國的法治思想跟不上時代發(fā)展的要求，法制建設(shè)滯后。例如，即使是已開征多年的稅種，也多是按照國務(wù)院制定的法規(guī)、條例、草案執(zhí)行，更何況為應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)形勢變化而急促上馬的地方政府融資，只能依靠各地方政府“摸著石頭過河”。一部國家的法律要經(jīng)過全國人民代表大會審批通過，確實是要多費時日。但要實現(xiàn)法治社會，對于這類涉及國家經(jīng)濟(jì)安全和穩(wěn)定的金融活動是不可無法可依的。三是我國缺乏地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗，新中國成立以后，我國曾有過兩次短暫地發(fā)行地方債的經(jīng)歷(1950年，東北人民政府發(fā)行的東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債;20世紀(jì)80年代末到90年代初，為保證重點地區(qū)和重點企業(yè)的建設(shè)，曾短暫發(fā)行過地方債)。但由于時代背景不同、發(fā)行目的不同，沒有可比性和可借鑒的經(jīng)驗。由于我國預(yù)算法規(guī)定，使地方政府不能公開發(fā)行地方政府債券，因此，也就無法積累資本市場公開透明的以債務(wù)方式集資的經(jīng)驗。地方政府所能吸取的大多數(shù)是地方民間融資的管理辦法。

(四)對地方政府性債務(wù)的看法。

在我國的現(xiàn)代化建設(shè)中，資金的需要量是巨大的，需要通過財政金融建立多層次、多渠道、多元化的融資方式。從地方建設(shè)來說，既需依靠政府的財政稅收，提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進(jìn)行各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，也需要充分運用政府信用進(jìn)行多元化融資。公開規(guī)范的地方政府公債的發(fā)行，只是其中的一種渠道。組建規(guī)范的、控制有序的地方政府融資平臺，以公司債、城投債、項目債等形式在債券市場上融資也應(yīng)該是很有發(fā)展前景的形式。因此，筆者認(rèn)為:地方政府性債務(wù)通過整頓、建制、立法、規(guī)范后，將會是債券市場中一類重要的金融產(chǎn)品;是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中重要的籌資手段;是吸引民營資本廣泛參與城鄉(xiāng)建設(shè)，特別是各種市政設(shè)施、交通運輸、保障性住房、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等的重要方式。

二、當(dāng)前應(yīng)如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和防范風(fēng)險

一段時間以來，在對地方政府性債務(wù)關(guān)注中，有不少有關(guān)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范的建議，值得認(rèn)真研究。筆者認(rèn)為，作為2013年全國經(jīng)濟(jì)工作六項任務(wù)之一的“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”，應(yīng)著力做好以下幾個方面的工作:

第一，在國家審計署摸清全國政府性債務(wù)“家底”的基礎(chǔ)上，清理舊債。家底不清、情況不明本身就是一種風(fēng)險。摸清“家底”為化解風(fēng)險創(chuàng)造了條件，找到了清理舊債的目標(biāo)。清舊債、處理好債務(wù)存量必須區(qū)別情況，不只是處理歷史陳債的清欠，而且要將重點放在治理那些債務(wù)率過高、平均增長過快的地區(qū)、部門和行業(yè)的政府性債務(wù)。對那些違規(guī)注資的行為和項目;所有的形象工程、政績工程;那些有逾期拖欠貸款的平臺公司，都應(yīng)該分別情況，加以處置。

第二，建立政府債務(wù)預(yù)算管理制度和舉借融資機(jī)制。應(yīng)研究編制地方政府債務(wù)預(yù)算。凡納入地方政府債務(wù)預(yù)算的項目，在一定的限額以上必須經(jīng)過地方人民代表大會審議批準(zhǔn);按照地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政負(fù)擔(dān)能力，控制地方債務(wù)總規(guī)模。將地方政府的債務(wù)預(yù)算收支(投融資)納入地方政府的全額預(yù)算管理之中。

第三，修訂《預(yù)算法》授予地方政府發(fā)債權(quán)。“修明渠、堵暗渠”實現(xiàn)地方政府“陽光融資”;對地方政府融資平臺公司繼續(xù)進(jìn)行整頓、規(guī)范，使其成為吸引民間資金參與市政、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)以及工業(yè)、能源等方面的投資渠道之一。

第四，除為公益性項目舉借由非財政資金償還，政府需承擔(dān)一定的救助責(zé)任的債務(wù)外，地方各級政府債務(wù)誰借誰還，明確地方債務(wù)中央不兜底。建立地方政府性債務(wù)管理的干部責(zé)任制和項目質(zhì)量效益在規(guī)定期限內(nèi)的責(zé)任追究制。

第五，建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險。

第六，開展領(lǐng)導(dǎo)干部的正確政績觀教育和干部考核制度，改變唯GDP論的政績觀和考核要求，將政府的債務(wù)率等債務(wù)指標(biāo)以及環(huán)境保護(hù)、就業(yè)率等與民生密切相關(guān)的重要指標(biāo)列入干部考核范圍。

加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險，既有認(rèn)識問題，也有制度建設(shè)問題，從一個時期的任務(wù)來說，要從認(rèn)識上理順政府與市場的關(guān)系，正確把握政府的職能，將政府的有限財力只用于政府應(yīng)該做的事情上，為市場創(chuàng)造良好的運行環(huán)境，如提供公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)，改善民生，使人民能夠安居樂業(yè)。從制度建設(shè)上，首先是要進(jìn)行法制建設(shè)，使政府的債務(wù)從發(fā)行、資金籌集、使用到債務(wù)的償還、清理的全過程都有法可依。其次是要理順各級政府間的事權(quán)與財權(quán)的匹配關(guān)系，調(diào)動各級政府的積極性，完善財稅體制，特別是完善分稅制和地方稅體系，逐步增強(qiáng)各級地方政府執(zhí)行自身職能，建設(shè)美好城鄉(xiāng)家園，改善民生的必要財力。