分稅制百年考

西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 付志宇

分稅制百年考

西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 付志宇

1994年的分稅制改革至今彈指間已是二十年，個(gè)中曲折自不待言，然而中國(guó)分稅制財(cái)政體制的實(shí)踐已有百余年。本文從大歷史角度，分析分稅制的引入背景及實(shí)踐過(guò)程，反思百年稅制，從中得出分稅制是歷史發(fā)展的必然。

分稅制；改革；歷史

“折戟沉沙鐵未銷，試將磨洗認(rèn)前朝。”分稅制從一九九四年實(shí)行至今，彈指間已是二十年，個(gè)中曲折自不待言。但如將這一“禮制”置于中國(guó)的數(shù)千年歷史長(zhǎng)河中觀察，則遠(yuǎn)不止此時(shí)日。從形式要件看，最早可上溯到三代，《周禮》中的九賦九貢之禮明確了周王室與諸侯國(guó)之間的貢納機(jī)制，可視為中央與地方收入分配之雛形。中唐時(shí)期因藩鎮(zhèn)割據(jù)形成的“留州、送使、上貢”體制則被《劍橋中國(guó)隋唐史》的作者認(rèn)為是一種原始的分稅制（本人十年前也曾撰文區(qū)別其與現(xiàn)代分稅制之異同）。而真正意義的分稅制乃是在晚清預(yù)備立憲時(shí)濫觴，北洋政府成立之初立法，國(guó)民政府定都南京后定型，全面抗戰(zhàn)后調(diào)整的一系列學(xué)理爭(zhēng)論與制度設(shè)計(jì)，前后長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久。質(zhì)言之，分稅制的引入乃是近代中國(guó)遭遇三千年未有之變局作出的被動(dòng)調(diào)整，是當(dāng)時(shí)禮崩樂(lè)壞制度失范后國(guó)家“禮失而求諸野”的無(wú)奈之舉。

晚清法務(wù)重臣沈家本對(duì)清季朝野學(xué)習(xí)西方制度的風(fēng)氣有過(guò)精要論述：“方今中國(guó)，屢經(jīng)變故，百事艱難。有志之士，當(dāng)討究治道之原，旁考各國(guó)制度，觀其會(huì)通，庶幾采擷精華，稍有補(bǔ)于當(dāng)世。”財(cái)政制度在“治道”之列，自然也是向西方學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容。1905年清政府預(yù)備立憲，派載澤等五大臣出國(guó)考察憲政，其中就包括財(cái)政制度。五大臣回國(guó)后于次年頒行《清理財(cái)政章程》，詔令京師及各省報(bào)送收支數(shù)據(jù)，用于建立現(xiàn)代財(cái)政制度。不久清廷又派唐紹儀等人出國(guó)考察財(cái)政，對(duì)西方的分稅制和預(yù)算制度專事研究，回國(guó)后提出清理財(cái)政六項(xiàng)措施。一九○八年憲政編查館與資政院公布了預(yù)備立憲的籌備事項(xiàng)，其中有“訂頒國(guó)家稅地方稅章程”條款。該內(nèi)容引起眾多輿論關(guān)注，這一方面是“師夷長(zhǎng)技”的實(shí)用主義選擇，另一方面也導(dǎo)致國(guó)人“以夷變夏”的情感失落。一九一○年度支部在基本清查各省財(cái)政收支的基礎(chǔ)上奏請(qǐng)中央申飭各省督撫將“何項(xiàng)應(yīng)入國(guó)稅，何項(xiàng)應(yīng)入地方稅，詳擬辦法咨明度支部分別核定”。但在具體的地方稅劃分層級(jí)和范圍問(wèn)題上，各封疆大吏提出了不同意見(jiàn)。如后來(lái)編撰《清史稿》的四川總督趙爾巽建議“將國(guó)家地方兩大部分劃定，再就地方一部各按本省情況細(xì)為劃分較為確當(dāng)”，江蘇巡撫程德全認(rèn)為“現(xiàn)定稅法似宜以行政綱目為標(biāo)準(zhǔn)，先分國(guó)家地方兩級(jí)，地方稅中只分官治自治兩種”，兩廣總督張鳴岐?jiǎng)t提出“有一級(jí)之行政即應(yīng)有一級(jí)之稅，分為省稅、府廳州縣稅、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)稅三種”。也有人認(rèn)為，財(cái)政體制應(yīng)與行政體制相吻合，如河南巡撫寶棻強(qiáng)調(diào)要“視將來(lái)督撫所處地位以為斷，欲解決地方稅之等級(jí)，必以此為前提”，東三省總督錫良也指出應(yīng)“俟官制頒布后劃分較有節(jié)次”。地方態(tài)度莫衷一是，中央只能體意屈從。近代以來(lái)督撫肆意截留稅收，度支部對(duì)各省地方稅劃分根本無(wú)力干預(yù)，只得“令其自行刪節(jié)，督撫以為可加則加之，以為可減則減之，以為不可加不可減則不加不減之”。分稅制從倡行到清帝退位數(shù)年間只限于中央與地方文牘往還，形同畫餅。

中華民國(guó)成立之初江蘇都督程德全即提出劃分國(guó)地兩稅議案，得到各省支持。一九一二年北洋政府財(cái)政總長(zhǎng)周學(xué)熙專門設(shè)置調(diào)查委員會(huì)，派員分赴各地調(diào)查財(cái)政狀況，厘定稅目，以劃清兩稅界限。一九一四年財(cái)政部正式頒布《劃分國(guó)家稅地方稅法》，中國(guó)歷史上第一個(gè)現(xiàn)代意義的分稅制正式建立，到今年正值百年。此次分稅有兩方面意義：一是厘定稅目，改良稅制，“整理財(cái)政之道，首在改良稅制。改良稅制之方，首在厘定兩稅。前清末季，中央征稅悉委各省代征，國(guó)家財(cái)政之基礎(chǔ)已不鞏固。軍興以來(lái)，舊章既已破壞，新制尚待籌議，中央乏接濟(jì)之財(cái)源，益陷于困難之域。故非厘定稅目，則國(guó)家與地方之財(cái)政永無(wú)劃清之日”。二是奠定基礎(chǔ)，以臻完備，“預(yù)定賦稅系統(tǒng)之雛形，為將來(lái)施行之基礎(chǔ)，調(diào)和貧富，酌劑盈虛。創(chuàng)新稅，即所以去惡稅；改舊稅，即所以廢復(fù)稅。數(shù)年之后，兩稅之界限，以劃分而愈明；賦稅之系統(tǒng)，以改正而益?zhèn)?。庶足追各?guó)之成規(guī)，而進(jìn)于完備之境”。北洋政府時(shí)期的分稅制是一種相對(duì)集中的財(cái)政體制，其中田賦等十七項(xiàng)為中央稅，商稅等十九項(xiàng)為地方稅。當(dāng)時(shí)主要的稅源基本上都收歸中央，地方不過(guò)一些雜細(xì)稅種，這種劃分無(wú)疑帶有傳統(tǒng)的重內(nèi)輕外體制特征。不過(guò)，與前清高度集權(quán)的體制相比，顯然是一種歷史進(jìn)步。

一九二八年國(guó)民政府定都南京后隨即召開(kāi)了第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，劃分國(guó)家和地方收支，實(shí)行地方自治。財(cái)政部長(zhǎng)宋子文在開(kāi)幕式上指出劃分宗旨是“中央集權(quán)與地方分權(quán)并重”，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度。會(huì)議議決國(guó)家稅包括鹽稅、關(guān)稅等十五項(xiàng)，地方稅包括田賦、契稅等十二項(xiàng)。將來(lái)的新稅中所得稅、遺產(chǎn)稅屬于國(guó)家稅，營(yíng)業(yè)稅、土地稅則歸地方。國(guó)民政府首次分稅明確了中央和地方的財(cái)力關(guān)系，為地方自治奠定了基礎(chǔ)。但是獨(dú)立稅制實(shí)行不徹底，縣一級(jí)財(cái)力不足成了三十年代中國(guó)地方自治所遇到的瓶頸問(wèn)題。國(guó)民政府《財(cái)政年鑒》評(píng)價(jià)此次分稅“地方財(cái)政之規(guī)模因以具備”，但“所謂地方財(cái)政系以省級(jí)為主體，縣則附庸于省，殊無(wú)獨(dú)立地位可言”。有鑒于此，一九三四年召開(kāi)的第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議通過(guò)劃分省縣收支的五項(xiàng)原則，國(guó)家財(cái)政收支系統(tǒng)采用三級(jí)制，國(guó)家稅包括關(guān)稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等稅，省稅包括營(yíng)業(yè)稅等稅，縣稅包括土地稅、房產(chǎn)稅等稅。從此，地方財(cái)政的范圍擴(kuò)大到縣，縣級(jí)財(cái)政成為一級(jí)獨(dú)立系統(tǒng)。孫中山主張地方自治，以縣為基，這次調(diào)整對(duì)于促進(jìn)地方自治作用明顯。國(guó)民政府賦稅司長(zhǎng)賈士毅評(píng)價(jià)其“自國(guó)地兩稅劃分，縣屬事業(yè)日廣，收支日增，于是縣地方財(cái)政乃漸獨(dú)立，亦遂有預(yù)算決算之制定，而縣地方財(cái)政遂與省地方財(cái)政同居重要地位”。

全面抗戰(zhàn)開(kāi)始后，各省收入有限，只能新辟稅源，盡逾常規(guī)。而縣級(jí)財(cái)政也漸涉苛細(xì)，陷入混亂無(wú)序，財(cái)政收支系統(tǒng)改訂已刻不容緩。一九四○年召開(kāi)的第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議討論并通過(guò)《改訂財(cái)政收支系統(tǒng)實(shí)施綱要》，把全國(guó)財(cái)政分為國(guó)家財(cái)政和自治財(cái)政兩大系統(tǒng)，國(guó)家稅收包括土地稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等稅，自治稅收則包括土地改良物稅、屠宰稅、牌照稅、行為取締稅等稅。此次調(diào)整將省級(jí)財(cái)政并入國(guó)家財(cái)政之中，便于中央統(tǒng)籌分配；縣級(jí)財(cái)政得以獨(dú)立，利于推進(jìn)自治，各地有望實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。馬寅初肯定其“由于省級(jí)財(cái)政之歸并于中央財(cái)政系統(tǒng)，原屬地方之田賦與營(yíng)業(yè)稅，及契稅收入列為中央收入之大宗，有助于抗戰(zhàn)者至巨，確實(shí)收到相當(dāng)成效”。但這種分稅制屬于戰(zhàn)時(shí)財(cái)政政策，主要稅收均歸國(guó)家系統(tǒng)，地方自治系統(tǒng)收入與其龐大支出不相符合，帶來(lái)地方征收苛雜之弊。

抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民政府再一次對(duì)分稅制進(jìn)行調(diào)整。一九四六年還都南京后旋即召開(kāi)第四次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，通過(guò)修正的《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，規(guī)定中央稅包括關(guān)稅、貨物稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等稅，省稅包括營(yíng)業(yè)稅、土地稅等稅，縣稅包括土地改良物稅、屠宰稅、牌照稅、筵席及娛樂(lè)稅等稅。正如國(guó)民政府主席蔣中正在大會(huì)發(fā)言時(shí)所云，“我國(guó)幅員遼闊，縣市單位數(shù)以千計(jì)，承上啟下，現(xiàn)行省制實(shí)居重要地位。省級(jí)財(cái)政宜即恢復(fù)，以收提綱挈領(lǐng)、臂指相使之效。此次改訂財(cái)政收支系統(tǒng)，仍分三級(jí)，并將主要收入劃歸地方，以期地方建設(shè)事業(yè)得以充分發(fā)展”。此次調(diào)整解決了地方財(cái)權(quán)的分配問(wèn)題，尤其是重建省級(jí)財(cái)政成為改制要點(diǎn)。當(dāng)然，一九四六年分稅制也存在其他方面的弊端，如稅種按收入分成導(dǎo)致省縣之間責(zé)任不明，省級(jí)收入缺乏。因此，國(guó)民政府隨后又于一九四八年重新制定《國(guó)稅省稅縣稅劃分辦法》，就實(shí)行憲政后三級(jí)財(cái)政所適用的稅種做了明確劃分。但當(dāng)時(shí)內(nèi)戰(zhàn)正熾，行政院無(wú)力推行該法案，國(guó)民政府時(shí)期的最后一次分稅制改革只能胎死腹中。

中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放三十年間，一直實(shí)行高度集中的財(cái)政體制。這一體制奉蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)理論為圭臬，與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及三級(jí)制行政體制相對(duì)應(yīng)，自身無(wú)功過(guò)可言。歷史進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代后，在搞活放開(kāi)的指揮棒下，財(cái)政體制不斷進(jìn)行調(diào)整，大多采用分灶吃飯的包干體制，地方分權(quán)日益強(qiáng)化，總體上呈現(xiàn)一種弱干強(qiáng)枝，弱內(nèi)強(qiáng)外的局面。另一方面，部分已經(jīng)學(xué)會(huì)“睜眼看世界”的決策者與學(xué)術(shù)先行者也開(kāi)始反思蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論僵化封閉的教條，吸收西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)中對(duì)中國(guó)財(cái)政實(shí)踐有所補(bǔ)益的成分。在財(cái)力艱難和理論貧瘠的雙重壓力下，中央政府終于下決心改弦更張，采用西方通行的分稅制模式來(lái)集中當(dāng)時(shí)已經(jīng)散布于各地的財(cái)力。經(jīng)過(guò)二十年的改革實(shí)踐，到目前能夠得出實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的基本判斷。中央收回財(cái)權(quán)意味著重新掌握主動(dòng)權(quán)，可以運(yùn)用財(cái)力調(diào)度和配置資源，真正做到對(duì)地方“如臂使指，莫不制從”。同時(shí)，近年來(lái)中央政府也運(yùn)用增加的財(cái)力辦成一些好事大事，鑄就親民愛(ài)民的良好印象。但是，此次時(shí)隔四十五年后重新推行的分稅制與歷史上的做法區(qū)別較大。首先，采用的制度載體不夠成熟，過(guò)渡期的雙軌制特征明顯，當(dāng)時(shí)迫于壓力實(shí)行增量分成的稅收返還機(jī)制，時(shí)至今日仍大量采用收入分成和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為對(duì)地方的非正式約束。其次，推進(jìn)的程度范圍不算徹底，地方各級(jí)政府之間無(wú)稅可分，各省自行其是，無(wú)規(guī)律可循，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)力倒掛嚴(yán)重。最后，缺少相關(guān)配套制度，其他領(lǐng)域的改革迄今仍付闕如，極大制約了分稅制的深入推進(jìn)。

“秦人不暇自哀，而后人哀之。后人哀之而不鑒之，亦使后人而復(fù)哀后人也?！被仡欀袊?guó)自近代以來(lái)走過(guò)的百年分稅史，幾個(gè)政權(quán)為之做出過(guò)探索。雖說(shuō)是非成敗轉(zhuǎn)頭空，這些探索已成歷史陳?ài)E，但如果不能以之為鑒，又會(huì)歷史重演。分稅制與政權(quán)盛衰休戚相關(guān)，總結(jié)其成敗興替之道對(duì)時(shí)下進(jìn)行的改革實(shí)踐不無(wú)參考價(jià)值。我們要尊重分稅制自身的運(yùn)行規(guī)律，不以一時(shí)一事之得失為標(biāo)準(zhǔn)，也不以一人一代之利鈍為轉(zhuǎn)移。反思分稅百年，可以得出以下判斷：其一，分稅制并非二十年前首創(chuàng)，歷經(jīng)長(zhǎng)期演化發(fā)展。其二，分稅制亦非自創(chuàng)，乃是西學(xué)為用之舶來(lái)品。其三，分稅制乃一國(guó)行政之載體，應(yīng)與政體若合符節(jié)。其四，分稅制之要義在于規(guī)范分稅行為，以期央地相諧，互不干涉。其五，分稅制之癥結(jié)在省以下之分稅，尤以確?？h級(jí)財(cái)力為難。認(rèn)清這些基本規(guī)律，反觀未來(lái)改革之關(guān)節(jié)，自然綱舉而目張。一言蔽之，應(yīng)把握中央集權(quán)之度，張弛有法；應(yīng)規(guī)范稅目獨(dú)立之限，寬嚴(yán)有據(jù)；應(yīng)考慮稅負(fù)彈性之量，輕重適度；應(yīng)注重培植遠(yuǎn)期之稅，長(zhǎng)短結(jié)合。“道之所在，雖千萬(wàn)人吾往矣”，相信只要認(rèn)清方向，找準(zhǔn)目標(biāo)，分稅制必能得以光大！

F812.2

A

2095-3151（2014）40-0019-03