姜熙

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從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”
——英國政府公共體育服務(wù)政策發(fā)展、改革與啟示

姜熙

公共體育服務(wù)是我國公共服務(wù)建設(shè)中的重要內(nèi)容，也是我國從“體育大國”向“體育強(qiáng)國”轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的重要任務(wù)。如何發(fā)展我國公共體育服務(wù)成為當(dāng)前急需解決的一個(gè)問題。英國是一個(gè)傳統(tǒng)體育強(qiáng)國，其公共體育服務(wù)發(fā)展伴隨著公共服務(wù)管理的發(fā)展，具有獨(dú)特的歷史演進(jìn)過程。英國公共服務(wù)領(lǐng)域從“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策到“最佳價(jià)值”政策的改革是英國公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中的重要轉(zhuǎn)折，對英國公共體育服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。運(yùn)用文獻(xiàn)研究、比較分析等方法，對英國公共體育服務(wù)政策的歷史進(jìn)程進(jìn)行了回顧，對“強(qiáng)制性競標(biāo)”和“最佳價(jià)值”政策及其對英國公共體育服務(wù)發(fā)展的影響進(jìn)行了系統(tǒng)的分析。研究發(fā)現(xiàn)，“強(qiáng)制性競標(biāo)”使英國公共體育服務(wù)引入了市場競爭機(jī)制，在節(jié)約成本方面起到了很好的作用，但由于公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量不高等問題又促使英國提出了“最佳價(jià)值”政策，實(shí)現(xiàn)了英國公共體育服務(wù)的多元發(fā)展方式，并通過績效評估進(jìn)一步優(yōu)化了“最佳價(jià)值”政策。英國公共體育服務(wù)發(fā)展從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”政策的改革進(jìn)程，能為我國公共體育服務(wù)發(fā)展過程中政府購買服務(wù)、市場競爭機(jī)制的引入和績效評估等方面提供建設(shè)性參考。

公共體育；公共服務(wù)；強(qiáng)制性競標(biāo)；最佳價(jià)值

黨的“十七大”和“十八大”都將公共服務(wù)視為當(dāng)前我國改善民生的重要發(fā)展領(lǐng)域。北京奧運(yùn)會(huì)后，公共體育服務(wù)發(fā)展也成為我國從“體育大國”向“體育強(qiáng)國”邁進(jìn)的重要內(nèi)容。2012年7月，國務(wù)院頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中就將公共體育服務(wù)列為重要的建設(shè)內(nèi)容。英國是一個(gè)體育強(qiáng)國，也是較早建立公共服務(wù)體系的國家，經(jīng)過一系列的改革，英國公共服務(wù)體系不斷完善，對各國公共服務(wù)發(fā)展而言都具有重要的借鑒意義。尤其是英國從20世紀(jì)70年代末開始至今，在公共服務(wù)領(lǐng)域從“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策到“最佳價(jià)值”政策的改革，對英國公共體育服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在當(dāng)前我國發(fā)展公共體育服務(wù)的社會(huì)背景下，對英國在公共服務(wù)領(lǐng)域的“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策和“最佳價(jià)值”政策進(jìn)行深入研究對我國具有重要的參考價(jià)值。

1 英國公共體育服務(wù)政策的歷史演進(jìn)

19世紀(jì)到20世紀(jì)80年代前，英國的立法使得英國中央政府對于公共體育服務(wù)的發(fā)展并非強(qiáng)制性的，不像其他公共服務(wù)（如住房、廢棄物管理等），英國中央政府對于公共體育從來沒有充當(dāng)直接供給的角色，這樣就推動(dòng)了英國公共體育服務(wù)領(lǐng)域“非政府”提供者的發(fā)展，大量私營機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域，形成公共體育服務(wù)的“混合經(jīng)濟(jì)”[1]。另外，從19世紀(jì)開始，英國的私人商業(yè)機(jī)構(gòu)和志愿機(jī)構(gòu)開始建立并發(fā)展至今，他們在公共體育服務(wù)中扮演著重要的角色，這就使得中央政府認(rèn)為他們不需要直接介入公共體育服務(wù)的發(fā)展。而1946年藝術(shù)委員會(huì)的建立，使中央政府開始涉及競技體育的發(fā)展。在20世紀(jì)60年代，中央政府考慮把體育與休閑作為獨(dú)立的政策領(lǐng)域，這種態(tài)度上的變化主要是由于1957年Wolfenden體育委員會(huì)的成立[2-3]。因此，盡管當(dāng)時(shí)的中央政府對公共體育服務(wù)的提供仍然不是強(qiáng)制性的，但是中央政府的政策開始體現(xiàn)出對發(fā)展公共體育服務(wù)的關(guān)注。這就有了1962年體育部長的認(rèn)命、1965年體育咨詢委員會(huì)（Advisory Sports Council）的成立以及1966年大眾體育政策的通過。1972年，大不列顛體育委員會(huì)成立，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府開展體育活動(dòng)。DENNIS HOWELL被任命為主管體育與休閑的國務(wù)大臣（1974-1979），進(jìn)一步提高了體育在中央政府事務(wù)中的分量。在20世紀(jì)70年代的英國，體育開始被視為一種“福利國家”的一個(gè)元素。HENRY和BRAMHAM（1993）認(rèn)為，這一時(shí)期的體育被視為公民權(quán)利問題，而被政府考慮成“福利改良主義”之一。如1975年的《體育與娛樂白皮書》，強(qiáng)調(diào)體育與休閑的廣泛獲得是“社區(qū)的日常需要之一”，是“社會(huì)服務(wù)中的重要內(nèi)容”，與其他福利權(quán)利一樣[4]。《體育與娛樂白皮書》被視為是將體育作為一種“需要”和“權(quán)利”的重要分水嶺，而且重申了中央政府發(fā)展體育的理論基礎(chǔ)[5-6]。這些都使得中央政府逐步重視公共體育服務(wù)的發(fā)展，使得公共部門對于體育設(shè)施的供給迅速增加。從英國立法史來看，19世紀(jì)以來英國就有關(guān)于公共體育的代表性立法（見表1）。早在1846年在《洗浴房屋法》中就有關(guān)于提供游泳池的規(guī)定。但很長一段時(shí)間內(nèi)，英國的立法都沒有對公共體育服務(wù)發(fā)展的具體模式進(jìn)行具體的規(guī)定，公共體育服務(wù)的發(fā)展并沒有全國統(tǒng)一的模式，都由地方政府根據(jù)自己的情況各自進(jìn)行。然而，隨著英國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，英國政府開始根據(jù)所面臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)探索公共服務(wù)的改革路徑。1988年和1999年分別施行的《地方政府法》，是英國公共體育服務(wù)改革最為重要的立法。

1988年，《地方政府法》的施行開始確立英國公共服務(wù)發(fā)展的“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策，而1999年《地方政府法》的施行則意味著“最佳價(jià)值”政策的確立。這2次立法所進(jìn)行的改革對英國公共體育服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策意味著公共體育服務(wù)領(lǐng)域正式引入市場競爭，并將降低成本作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，而“最佳價(jià)值”政策則是更為包容性的發(fā)展模式，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)最佳價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，形成以最佳價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的公共體育服務(wù)多元發(fā)展模式。這2次改革對我國政府發(fā)展公共體育服務(wù)具有重要的參考價(jià)值。

表1 英國公共體育服務(wù)的關(guān)鍵立法

2 “強(qiáng)制性競標(biāo)”政策與英國公共體育服務(wù)的發(fā)展

2.1 “強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的源起

20世紀(jì)70年代，石油危機(jī)引發(fā)了諸多的經(jīng)濟(jì)問題，為了緩解貧困人口的增加、失業(yè)率上升等社會(huì)問題，英國政府出臺(tái)了一系列“娛樂作為福利”的政策，中央政府開始對公共體育服務(wù)進(jìn)行部署[7]。然而，對于許多公共服務(wù)的直接供給則落到了地方政府那里，從20世紀(jì)70年代開始至今，地方政府在英國公共體育服務(wù)方面的支出開始持續(xù)增加。然而，福利國家式的管理模式開始受到質(zhì)疑，被認(rèn)為是無效率的[8]。國家為了支持福利項(xiàng)目，公共支出不斷增加，從而給公眾也帶來沉重的繳稅負(fù)擔(dān)。針對公共服務(wù)管理的批評主要集中在財(cái)政管理系統(tǒng)的缺乏，以及績效的評估和成本控制，此外，管理者也被視為缺乏公共服務(wù)管理的專業(yè)技能。1979年，英國保守黨政府推動(dòng)了公共服務(wù)的改革，公共服務(wù)管理發(fā)生根本性變化。保守黨政府認(rèn)為，地方政府機(jī)構(gòu)過于臃腫、效率低下，需要精簡政府，公共服務(wù)管理應(yīng)該要以高效的商業(yè)管理為模型，倡導(dǎo)公共服務(wù)大規(guī)模的民營化。然而，許多的地方政府對于保守黨政府倡導(dǎo)的管理技術(shù)適應(yīng)緩慢，于是保守黨政府制定了一系列政策推動(dòng)地方政府的運(yùn)作，并在某種程度上反映了商業(yè)部門的特征。到20世紀(jì)80年代，追求經(jīng)濟(jì)效率成為地方政府的主流價(jià)值，在公共服務(wù)領(lǐng)域倡導(dǎo)民營化，其中最為著名的就是“強(qiáng)制性競標(biāo)”（Compulsory Competitive Tendering，簡稱CCT）政策。

2.2 “強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的基本框架

“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的基本框架就是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，通過市場競爭來降低政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的成本，提高公共服務(wù)的效率，減少行政干預(yù)和壟斷?！皬?qiáng)制性競標(biāo)”政策要求政府注重服務(wù)成本的降低，通過市場競爭增加服務(wù)者的選擇，原本由政府直接提供或支持的服務(wù)，改為以競標(biāo)的方式向包括私營機(jī)構(gòu)在內(nèi)的服務(wù)提供者出售?！皬?qiáng)制性競標(biāo)”政策實(shí)際上就是政府通過市場來購買服務(wù)，只是這種政府購買服務(wù)的行為是以立法的形式加以確定，強(qiáng)制性地規(guī)定相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域必須采取競標(biāo)方式運(yùn)作。

“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的確立經(jīng)歷了3個(gè)立法階段，總共超過10年的時(shí)間。（1）第1階段，1980年的《地方政府規(guī)劃和土地法》，主要涉及到高速公路維護(hù)、建筑物維護(hù)和少量的建筑工作；（2）第2階段，1988年《地方政府法》，進(jìn)一步將“強(qiáng)制性競標(biāo)”擴(kuò)展到地方政府大部分的公共服務(wù)中，，如廢棄物回收處理、建筑物清洗、街道清洗、學(xué)校餐飲與福利餐飲（welfare catering）、公共場所維護(hù)（包括公園），1989年《地方政府法》修正案將公共體育服務(wù)納入“強(qiáng)制性競標(biāo)”的適用范圍；（3）第3階段，1992年《地方政府法》，進(jìn)一步擴(kuò)大了“強(qiáng)制性競標(biāo)”的范圍，增加了職業(yè)服務(wù)、金融與技術(shù)服務(wù)等。1993年，《租賃改革、住房與城市發(fā)展法》中將許多的房屋管理活動(dòng)引入“強(qiáng)制性競標(biāo)”。根據(jù)1993年審計(jì)委員會(huì)的報(bào)告，“強(qiáng)制性競標(biāo)”一共有8個(gè)步驟：競標(biāo)公告的發(fā)布；有意向競標(biāo)者的初步反饋；發(fā)送調(diào)查表和提綱細(xì)節(jié)；確定正式參與競標(biāo)者（回收調(diào)查結(jié)果），這一階段可能有部分有意參與競標(biāo)者會(huì)退出；正式邀請競標(biāo)（發(fā)送合同文件）；遞交標(biāo)書；評標(biāo)與開標(biāo)；簽訂合同[9]。

2.3 “強(qiáng)制性競標(biāo)”政策下英國公共體育服務(wù)的發(fā)展模式

在英國議會(huì)的最初法案中，并沒有將公共體育服務(wù)納入強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的適用范圍，但在后來的修改法案中，議會(huì)將公共體育服務(wù)和休閑服務(wù)也納入“強(qiáng)制性競標(biāo)”的范疇?！皬?qiáng)制性競標(biāo)”政策起初并沒有得到地方政府的歡迎。令人意外的是，剛開始關(guān)于體育和休閑服務(wù)的“強(qiáng)制性競標(biāo)”也并沒有得到一直以來在英國公共體育服務(wù)領(lǐng)域參與較多的作為“強(qiáng)制性競標(biāo)”中競標(biāo)者的私營機(jī)構(gòu)的熱情支持。一些體育休閑運(yùn)營商就曾公開表示，他們不會(huì)參與地方政府關(guān)于公共體育服務(wù)與休閑服務(wù)的競標(biāo)活動(dòng)。然而，經(jīng)過最終的協(xié)商，公共體育服務(wù)與休閑服務(wù)的“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策被納入1988年的《地方政府法》[10]。這就意味著，雖然圖書館、博物館、畫廊等公共服務(wù)可以豁免于強(qiáng)制性競標(biāo)”，但是對于公共體育服務(wù)而言，“強(qiáng)制性競標(biāo)”是適用的。原本由政府直接提供的公共體育服務(wù)，正式以“競標(biāo)”方式走向民營化。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域推行這一政策集中體現(xiàn)為2個(gè)主要目標(biāo)：（1）通過最為有效的運(yùn)作方式減少公共體育服務(wù)的成本；（2）旨在鼓勵(lì)服務(wù)提供者提高服務(wù)質(zhì)量，吸引更多的消費(fèi)者。所以，“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策適用于公共體育服務(wù)的諸多方面。根據(jù)1989年《地方政府法》修正案，“強(qiáng)制性競標(biāo)”適用于除教育性質(zhì)設(shè)施和鄉(xiāng)村、社區(qū)中心用于體育和休閑的設(shè)施管理服務(wù)以外的所有領(lǐng)域。具體管理服務(wù)包括：（1）游泳池、溜冰場、健身館；（2）網(wǎng)球場、壁球場、羽毛球場、足球場、田徑場；（3）自行車中心、高爾夫球場、保齡球場（館）；（4）馬術(shù)中心、賽馬場、人造滑雪場、飛行中心、跳傘、熱氣球、劃船中心等。這里的管理服務(wù)主要包括；為體育與休閑活動(dòng)提供指導(dǎo)；對體育和休閑活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管；餐飲服務(wù)的提供；設(shè)施、設(shè)備的提供；市場推廣；預(yù)定、登記等；收費(fèi)、支出賬目管理；場地安全管理；場地設(shè)施的衛(wèi)生、照明及其他設(shè)施維護(hù)。

可見，大部分體育設(shè)施與場館服務(wù)都在“強(qiáng)制性競標(biāo)”范圍內(nèi)，唯一豁免于“強(qiáng)制性競標(biāo)”的主要是那些不屬于最基本的公共服務(wù)的體育和休閑場所的服務(wù)，如社區(qū)體育俱樂部或教育機(jī)構(gòu)（如學(xué)校的場地設(shè)施）的管理服務(wù)，這些屬于公共體育服務(wù)中最基本的服務(wù)，不適合進(jìn)行市場化運(yùn)作。而對于那些非基本的公共體育服務(wù)內(nèi)容則要求通過市場化運(yùn)作。所以，“強(qiáng)制性競標(biāo)”幾乎影響了絕大多數(shù)的公共體育服務(wù)領(lǐng)域，尤其是那些可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域?！皬?qiáng)制性競標(biāo)”也影響到大部分的體育組織和休閑機(jī)構(gòu)，地方政府對公共體育服務(wù)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)各方競標(biāo)。值得注意的是，要區(qū)分“強(qiáng)制性競標(biāo)”與“私有化”這2個(gè)概念，兩者存在根本性的不同，“私有化”意味著相關(guān)物業(yè)、設(shè)施和固定資產(chǎn)出售給私人投標(biāo)人，而“強(qiáng)制性競標(biāo)”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不發(fā)生變化，私人投標(biāo)人僅是針對設(shè)施管理和服務(wù)進(jìn)行投標(biāo)。

2.4 “強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的弊端

隨著“強(qiáng)制性競標(biāo)”的深入實(shí)施，英國公共服務(wù)成本得到了控制。但“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的一些弊端也開始出現(xiàn)，英國這一公共服務(wù)市場化的首次嘗試并沒有預(yù)期的那樣成功，因?yàn)椴⒉皇撬泄卜?wù)領(lǐng)域都適用“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策。雖然“強(qiáng)制性競標(biāo)”可以降低成本，使政府的行政和交易成本最佳，但卻忽視了公共服務(wù)的社會(huì)目標(biāo)。過度地追求低成本以及昂貴的“強(qiáng)制性競標(biāo)”交易成本、競爭市場的不足和競標(biāo)所帶來的“重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會(huì)效益”，使得“強(qiáng)制性競標(biāo)”不僅沒有改善公共體育服務(wù)的供給效率，所提供的公共體育服務(wù)質(zhì)量也受到激烈的批評。于是，英國開始尋求發(fā)展公共服務(wù)的新思路。

3 “最佳價(jià)值”（Best Value）政策與英國公共體育服務(wù)的發(fā)展

3.1 “最佳價(jià)值”政策的源起

1997年，英國工黨在大選期間就提出要終止保守黨的“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策。工黨再度執(zhí)政后提出，以“最佳價(jià)值”政策來代替“強(qiáng)制性競標(biāo)”，并公布了“最佳價(jià)值”的基本原則，“最佳價(jià)值”也可以稱為“最佳服務(wù)效果”。1998年3月，工黨發(fā)布咨詢文件《現(xiàn)代化地方政府——通過最佳價(jià)值提高服務(wù)》，7月公布白皮書《現(xiàn)代地方政府—與民有約》（Modern local government：in touch with the people）[11]。1999年，《地方政府法》第一部分正式確立了“最佳價(jià)值”政策。

“最佳價(jià)值”結(jié)合了“新公共管理理論”和“社區(qū)與地方治理”（Community and Local Governance）的理念，在公共服務(wù)發(fā)展過程中重視社區(qū)的參與，構(gòu)建政府與社區(qū)的伙伴關(guān)系，使“強(qiáng)制性競標(biāo)”的契約模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白罴褍r(jià)值”的契約關(guān)系模式?！白罴褍r(jià)值”主要是將理性規(guī)劃、參與和評估引入地方政府公共服務(wù)管理中來，注重績效管理評估和外部監(jiān)測，所以“最佳價(jià)值”也被視為“新公共管理”的延續(xù)[12]。“最佳價(jià)值”與“社區(qū)和地方治理”運(yùn)動(dòng)也有密切聯(lián)系。BOVAIRD和HALACHMI就認(rèn)為，社區(qū)參與和地方治理也是強(qiáng)調(diào)“政策規(guī)劃”“績效評估”“無縫隙服務(wù)”（Seamless Services）和“聯(lián)合政府”（Joined-up Government），“伙伴關(guān)系”成為焦點(diǎn)，將以往對抗式的契約關(guān)系轉(zhuǎn)化為基于信任的關(guān)系契約。因次，“最佳價(jià)值”政策將原本作為公共服務(wù)提供者的地方政府，轉(zhuǎn)型為具有提供契約和管理組織網(wǎng)絡(luò)的“塑能政府”（EnablingAuthority）的特性。

3.2 “最佳價(jià)值”政策的基本框架

“最佳價(jià)值”基于問責(zé)、透明、持續(xù)改善等理念，“最佳價(jià)值”的基本原理是關(guān)注質(zhì)量、效益、績效評估和消費(fèi)者聚焦，不僅重視經(jīng)濟(jì)性和效率，同時(shí)還看重地方政府服務(wù)的有效性和質(zhì)量[13]。

3.2.1 “最佳價(jià)值”政策下政府在公共體育服務(wù)發(fā)展中的職能變化“最佳價(jià)值”政策建立以后，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，中央政府和地方政府的角色和職能發(fā)生了較大的變化。

“最佳價(jià)值”政策下中央政府職能如下。（1）要建立公共體育服務(wù)績效指標(biāo)基本框架。為提高地方政府公共體育服務(wù)質(zhì)量，中央政府要制定能反映地方政府整體績效的框架，這一框架需具有彈性和回應(yīng)能力，其內(nèi)容要包括地方政府執(zhí)行“最佳價(jià)值”政策的各要素，如詳細(xì)的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。（2）要設(shè)定“最佳價(jià)值”的績效標(biāo)的?？冃?biāo)的能夠使地方政府、審計(jì)人員、監(jiān)察人員和服務(wù)使用者判斷公共體育服務(wù)的執(zhí)行，以及如何提高公共體育服務(wù)的水平。（3）進(jìn)行“最佳價(jià)值”的績效審核。每年審核地方政府的績效計(jì)劃，并公布審核結(jié)果給地方居民判斷，讓地方居民對公共體育服務(wù)的“最佳價(jià)值”是否實(shí)現(xiàn)做最終的判斷。（4）對未能實(shí)現(xiàn)“最佳價(jià)值”的地方政府加以介入。中央政府須以地方民主監(jiān)督為前提，對于未能實(shí)現(xiàn)“最佳價(jià)值”的地方政府，中央政府仍然保有最后的介入權(quán)。

“最佳價(jià)值”政策下，地方政府在公共體育服務(wù)建設(shè)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。（1）參與規(guī)劃基本的績效檢查計(jì)劃，了解外界如何看待他們的績效；（2）公布“最佳價(jià)值”計(jì)劃，有義務(wù)對過去、當(dāng)前公共體育服務(wù)作出績效報(bào)告，公布年度“最佳價(jià)值”績效計(jì)劃，參照中央政府建立的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，與公共體育服務(wù)使用者進(jìn)行協(xié)商，根據(jù)社區(qū)的需求，公布“最佳價(jià)值”的詳細(xì)內(nèi)容，確定計(jì)劃、優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)和改進(jìn)目標(biāo)；（3）根據(jù)地方資源與民眾需求確定公共體育服務(wù)優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)容，地方政府要根據(jù)民眾的期望、地方資源情況來提供價(jià)格合理、符合民眾需要的高品質(zhì)公共體育服務(wù)。

3.2.2 “最佳價(jià)值”的4C標(biāo)準(zhǔn)與公共體育服務(wù)“最佳價(jià)值”政策的出現(xiàn)，發(fā)展了一個(gè)核心4C標(biāo)準(zhǔn)，即“挑戰(zhàn)”（challenge）、“協(xié)商”（consult）、“比較”（compare）和“競爭”（compete）。就公共體育服務(wù)而言，要通過4C標(biāo)準(zhǔn)來使公共體育服務(wù)達(dá)到“最佳價(jià)值”。

（1）挑戰(zhàn)（challenge）：對提供公共體育服務(wù)的依據(jù)及提供方式提出質(zhì)疑，地方政府需要去反思為什么要提供公共體育服務(wù)，提供哪些公共體育服務(wù)，如何更好地提供公共體育服務(wù)，這為創(chuàng)新公共體育服務(wù)的供給提供新的思路，也促使公共體育服務(wù)的發(fā)展水平持續(xù)提高。（2）協(xié)商（consult）：強(qiáng)調(diào)地方政府與公共體育服務(wù)相關(guān)利益主體的協(xié)商，包括獲得服務(wù)者、納稅人、相關(guān)企業(yè)等。在公共體育服務(wù)項(xiàng)目審查過程中要咨詢各利益主體，即新的績效指標(biāo)設(shè)定要根據(jù)對象和服務(wù)的性質(zhì)而定，在征求和咨詢相關(guān)利益主體及專家意見的基礎(chǔ)上確定。這種協(xié)商制度的建立打破了以往公共體育服務(wù)建設(shè)中信息不對稱的問題，特別是將服務(wù)使用者納入其中，更是增加了服務(wù)的針對性，并考慮到社會(huì)對公共體育的具體需求。（3）比較（compare）：強(qiáng)調(diào)與其他相關(guān)組織或部門進(jìn)行比較，將有效促進(jìn)各地方政府的相互學(xué)習(xí)并提高各自績效。（4）競爭（compete）：將競爭作為改善公共服務(wù)水平的主要工具，選擇更好的公共服務(wù)提供者，通過競爭提高公共服務(wù)獲得者的利益[14]。

3.2.3 “最佳價(jià)值”政策的不足及優(yōu)化——2002年“綜合性績效評估”（CPA）“最佳價(jià)值”政策彌補(bǔ)了“強(qiáng)制性競標(biāo)”的諸多弊端，但“最佳價(jià)值”政策一開始實(shí)施也出現(xiàn)了一些問題。（1）政府績效評估成本的增加；績效評估指標(biāo)繁雜；沒有形成統(tǒng)一的評估方法，主要是地方政府的自我檢查和評估。（2）4C標(biāo)準(zhǔn)使得地方政府的“最佳價(jià)值”檢查過于寬泛，缺乏戰(zhàn)略性。（3）沒有把績效評估主體結(jié)合起來。在“最佳價(jià)值”政策里，審計(jì)和檢查是有明確區(qū)分的，但實(shí)踐表明，需要不同部門之間的合作，把審計(jì)工作和檢查工作集合起來。（4）沒有在地方政府各部門之間，地方政府與私人部門、志愿者部門以及地方居民之間建立長期有效的協(xié)同機(jī)制，各政府部門各自為戰(zhàn)，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制和整體規(guī)劃，從而影響公共服務(wù)改善的效果。所以，為了進(jìn)一步規(guī)范“最佳價(jià)值”政策，英國中央政府引入了新的方案——“綜合性績效評估”（Comprehensive Performance Assessment，簡稱CPA）。CPA是在2002年發(fā)起，旨在建立規(guī)范的“最佳價(jià)值”模式，進(jìn)一步完善“最佳價(jià)值”政策。CPA要求地方政府按照3E（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）標(biāo)準(zhǔn)來提供公共服務(wù)。除了遵循“最佳價(jià)值”的4C標(biāo)準(zhǔn)以外，還清晰地界定地方政府發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)和精確的績效標(biāo)準(zhǔn)，并對所有委員會(huì)進(jìn)行定期綜合性績效評估，確定如何去執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)評估中的激勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)和工具，促進(jìn)服務(wù)提高。CPA的出臺(tái)進(jìn)一步優(yōu)化了“最佳價(jià)值”政策，使績效評估成本得到控制。

3.3 “最佳價(jià)值”政策下英國公共體育服務(wù)的發(fā)展模式

3.3.1 英國公共體育服務(wù)“最佳價(jià)值”政策較“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策的優(yōu)勢“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”的改革是英國公共服務(wù)發(fā)展的重要進(jìn)步，相對于“強(qiáng)制性競標(biāo)”而言，“最佳價(jià)值”政策具有諸多方面的優(yōu)勢。

（1）契約管理形式的轉(zhuǎn)變。“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策下，發(fā)展公共體育服務(wù)是屬于交易型契約關(guān)系，是以“委托人—代理人”關(guān)系為基礎(chǔ)，這種契約關(guān)系是一種對抗式的契約關(guān)系，投標(biāo)人注重效益，政府注重成本；“最佳價(jià)值”政策則是一種伙伴關(guān)系型契約關(guān)系，這種契約關(guān)系對于公共體育服務(wù)發(fā)展而言是非常重要的。（2）“強(qiáng)制性競標(biāo)”局限于特定的范圍，對于公共體育服務(wù)中涉及教育設(shè)施的管理和服務(wù)就難以以“強(qiáng)制性競標(biāo)”來實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給的最優(yōu)，而“最佳價(jià)值”適用于所有公共體育服務(wù)領(lǐng)域。（3）在市場測試方面，“強(qiáng)制性競標(biāo)”要求將所有服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行市場測試，而公共體育服務(wù)中的很多內(nèi)容并不能僅僅依靠市場測試作為標(biāo)準(zhǔn)；對于“最佳價(jià)值”而言，政府能夠使用包括標(biāo)桿學(xué)習(xí)、自主創(chuàng)新、志愿性競標(biāo)在內(nèi)的一系列競爭測試。在測試目的方面，“強(qiáng)制性競標(biāo)”是不定期地進(jìn)行市場測試，為下一周期合同建立成本和績效標(biāo)準(zhǔn)；“最佳價(jià)值”政策則是通過持續(xù)性的績效評估不斷提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和每年的效率節(jié)約。所以，“最佳價(jià)值”被評價(jià)為“永不終結(jié)的旅程”。（4）在合作模式方面?！皬?qiáng)制性競標(biāo)”鼓勵(lì)自治性商業(yè)企業(yè)、行政機(jī)構(gòu)和公共體育服務(wù)提供者之間的競爭；“最佳價(jià)值”則是通過鼓勵(lì)競爭者之間的合作，促進(jìn)投資和跨部門的協(xié)助。（5）就公共體育服務(wù)而言，“強(qiáng)制性競標(biāo)”主要聚焦于公共體育服務(wù)成本的降低，“最佳價(jià)值”則是強(qiáng)調(diào)提供服務(wù)成本節(jié)約的重要性和注重服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提高，實(shí)現(xiàn)成本與效益、效率的最佳。（6）關(guān)于服務(wù)使用者的的角色。在強(qiáng)制性競標(biāo)”中，公共體育服務(wù)使用者沒有被重視，服務(wù)使用者所發(fā)揮的作用有限；在“最佳價(jià)值”政策下，政府有法定義務(wù)咨詢所有相關(guān)利益者，服務(wù)使用者對于“最佳價(jià)值”是否實(shí)現(xiàn)的評判有著重要作用。（7）在政府介入方面。“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策下，政府介入項(xiàng)目是由于提供者沒有遵守規(guī)則；“最佳價(jià)值”政策下，政府介入是由于經(jīng)過績效評估后服務(wù)不符合程序或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低于全國最低績效標(biāo)準(zhǔn)[15]。

3.3.2 從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”改革后英國公共體育服務(wù)發(fā)展的多元化對于英國公共體育服務(wù)供給而言，從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”改革最大的影響就是，使得政府持續(xù)性地探索包括市場競爭在內(nèi)的多元的公共體育服務(wù)供給方式，從而實(shí)現(xiàn)最佳成本、最佳效益、最佳品質(zhì)的公共服務(wù)。這就要求政府在“最佳價(jià)值”和CPA框架下思考政府如何提供最佳價(jià)值的公共體育服務(wù)，或者是否有更有效率的替代提供者。因此，通過“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”的改革，促使了英國公共體育服務(wù)供給的進(jìn)一步多元化，在這種多元化中不斷尋找“最佳”途徑。2002年，英國審計(jì)委員會(huì)研究表明，通過從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”的改革，英國公共體育服務(wù)形成了如下多元途徑。

（1）內(nèi)部條款（in-house provision）：這里所謂的“內(nèi)部條款”就是對于那些通過“強(qiáng)制性競標(biāo)”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“最佳價(jià)值”的服務(wù)，仍然由地方政府通過“強(qiáng)制性競標(biāo)”來尋找最佳供應(yīng)者提供服務(wù)。也就是說，一部分公共體育服務(wù)仍然是適合“強(qiáng)制性競標(biāo)”。（2）外部化或與私營部門提供者結(jié)成伙伴關(guān)系，地方政府將相關(guān)公共體育服務(wù)管理轉(zhuǎn)包給商業(yè)公司。（3）信托模式。越來越多的地方政府將體育設(shè)施轉(zhuǎn)移給相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和慈善性質(zhì)的公司以非營利性質(zhì)運(yùn)營，保證這些設(shè)施的慈善性質(zhì)，從而建立體育設(shè)施管理的信托模式。政府對這些受托人通過利率、稅收減免等形式降低受托人在管理這些設(shè)施方面的財(cái)政成本。通常而言，政府將這些體育設(shè)施相當(dāng)長的一個(gè)周期內(nèi)委托給相關(guān)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)就有責(zé)任提供服務(wù)。（4）“公私伙伴關(guān)系”模式（Public-Private Partnership，簡稱PPT模式）。政府與私人部門間有一個(gè)長期的合同，利用私人部門的資金在公共體育場地設(shè)施上進(jìn)行投資并提供服務(wù)，這種模式在英國公共體育服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。事實(shí)上，許多英國地方政府都是采用了以上幾種方式的混合形式，如謝菲爾德市采取的是內(nèi)部條款、公私伙伴關(guān)系和慈善信托的混合模式。

4 英國從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”政策改革對我國公共體育服務(wù)發(fā)展的啟示

4.1 我國公共體育服務(wù)要經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量并重

“強(qiáng)制性競標(biāo)”政策在英國公共服務(wù)領(lǐng)域的推行意味著公共體育服務(wù)中的大部分內(nèi)容是市場化的行為，這種完全市場化的行為導(dǎo)致在公共體育服務(wù)領(lǐng)域完全地追求成本節(jié)約和經(jīng)濟(jì)效益，忽視了公共體育服務(wù)產(chǎn)品的公共屬性，雖然降低了公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本，但服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量得不到保證，社會(huì)效益低下。“最佳價(jià)值”政策的提出體現(xiàn)了從追求經(jīng)濟(jì)效益到公共服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益并重的過程。我國雖然已經(jīng)明確了政府購買公共服務(wù)是公共服務(wù)發(fā)展的重要手段之一，但英國從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”的改革進(jìn)程則表明，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，市場是一種重要的手段，但在利用市場提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不能忽視公共體育服務(wù)產(chǎn)品的公共性，也就是仍然要以公共體育服務(wù)的社會(huì)效益和產(chǎn)品的質(zhì)量為準(zhǔn)繩。

4.2 競爭：我國公共體育服務(wù)建設(shè)重要而非唯一的手段

納入競爭機(jī)制是英國發(fā)展公共體育服務(wù)的重要手段，納入市場競爭機(jī)制可以避免壟斷的出現(xiàn)，同時(shí)還可以提高公共體育服務(wù)的效率。但是，競爭并非是唯一的手段，“最佳價(jià)值”政策推行后，并不要求政府公共服務(wù)一定要民營化、市場化，對于服務(wù)的競標(biāo)也并非是強(qiáng)制性的，競爭可以成為一個(gè)重要的管理工具，但競爭并非是唯一的工具。除了競爭，如果有其他方式提供服務(wù)更為有效，那么就并非要求引入市場競爭機(jī)制。

4.3 形成公共體育服務(wù)多元供給路徑

就我國公共體育服務(wù)而言，公共體育服務(wù)的多元供給理念雖然已經(jīng)成為廣大學(xué)者的一種共識(shí)[16-17]。然而，公共體育服務(wù)多元供給的操作路徑具體是什么？如何多元供給？卻有待深入研究。英國從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”改革后所形成的上述幾種發(fā)展公共體育服務(wù)的路徑能夠提供重要參考，尤其是發(fā)展公共體育服務(wù)的信托模式和建立公私伙伴關(guān)系模式應(yīng)該成為今后我國公共體育服務(wù)發(fā)展的重要路徑。就信托模式而言，從法律依據(jù)來看，我國的《信托法》已經(jīng)從2001年10月1日開始施行，其中第60條就明確規(guī)定：為發(fā)展體育事業(yè)而設(shè)立的信托屬于“公益信托”[18]。由此可見，建立發(fā)展公共體育服務(wù)的信托模式在我國《信托法》中已經(jīng)有了明確的法律依據(jù)。且《信托法》第61條明確鼓勵(lì)發(fā)展公益信托。信托類型方面，我國發(fā)展公共體育服務(wù)的信托應(yīng)該采用公益信托，可以將一些大型場館設(shè)施和社區(qū)體育設(shè)施委托給相關(guān)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行非營利性運(yùn)作，受益人則是廣大公眾。根據(jù)《信托法》第26條規(guī)定，受托人除按照法定規(guī)則取得報(bào)酬外，不得利用信托財(cái)產(chǎn)為自己謀取利益。這就意味著，受托人要保持場館的慈善性質(zhì)。關(guān)于公共體育服務(wù)信托模式的一些具體做法，可以參照我國《信托法》的規(guī)定來實(shí)施。就PPP模式而言，一些場館設(shè)施（尤其是涉及到巨資的大型設(shè)施）的建設(shè)就可以引入這種公-私伙伴關(guān)系模式，具體表現(xiàn)為BOT（build-operate-transfer）模式，即私人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營和轉(zhuǎn)讓。具體就是，政府（通過合同）授予私人機(jī)構(gòu)一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用以償清貸款、回收投資并賺取利潤，特許協(xié)議期限到期后將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移轉(zhuǎn)（transfer）給政府。BOT模式是公私伙伴關(guān)系模式中最為常見的一種模式，這種模式適用于大型體育場館建設(shè)，具有如下特點(diǎn)。（1）傳統(tǒng)的做法是，政府通過稅收或國家財(cái)政籌資建設(shè)這些大型場館，且由政府運(yùn)營。然而，大型體育場館等設(shè)施的建設(shè)周期長、耗資巨大，BOT模式的引入將大大減輕政府的財(cái)政壓力。（2）根據(jù)BOT方式，取得特許權(quán)的私人機(jī)構(gòu)對這些場館設(shè)施有獨(dú)立的建設(shè)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，一般通過股權(quán)融資和項(xiàng)目融資進(jìn)行建設(shè)，在設(shè)施加成后在規(guī)定期限內(nèi)開展經(jīng)營，取得收益收回投資并賺取利潤。這與工程承包要加以區(qū)分，工程承包僅提供承包服務(wù)，不進(jìn)行融資和經(jīng)營活動(dòng)。（3）BOT區(qū)別于公私合營，特許權(quán)期限到期后，設(shè)施將無償轉(zhuǎn)交給政府，但公私合營到期后是通過清算進(jìn)行分配。BOT模式又可以演化出BOO、BOOT、BLT、BLT、BT等多種模式。2014年4月23日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域推出一批鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，“讓社會(huì)資本，特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導(dǎo)的領(lǐng)域”，并確定了首批80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式?？梢?，PPP模式可以在公共體育服務(wù)領(lǐng)域大有所為。

4.4 績效計(jì)劃與績效評估——發(fā)展公共體育服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

英國從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”改革，最為重要的一點(diǎn)就是增加了績效計(jì)劃與績效評估，使得績效計(jì)劃與績效評估成為英國發(fā)展公共體育服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就我國而言，無論是何種形式的公共體育服務(wù)發(fā)展路徑，不管是政府購買服務(wù)，還是信托、PPP公私伙伴關(guān)系等形式，政府先建立公共體育服務(wù)的績效計(jì)劃，然后根據(jù)績效計(jì)劃展開公共體育服務(wù)的各種建設(shè)，最后用績效評估來評價(jià)公共體育服務(wù)項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)價(jià)值。制定的績效計(jì)劃要盡可能具有可計(jì)量性，績效檢查要具有持續(xù)性。中央政府應(yīng)該建立公共體育服務(wù)供應(yīng)的基本績效框架和目標(biāo)，并在一些領(lǐng)域建立國家標(biāo)準(zhǔn)，考慮到我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地方政府可以根據(jù)國家績效框架和目標(biāo)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定自己的績效計(jì)劃，同時(shí)需要建立績效評估標(biāo)準(zhǔn)，通過績效評估促使公共體育服務(wù)質(zhì)量不斷提高。當(dāng)然，對公共體育服務(wù)進(jìn)行績效評估要吸取英國績效評估中評估成本過高的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將CPA的相關(guān)做法進(jìn)行中國化，降低績效評估成本。

4.5 建立協(xié)商制度、打破信息壁壘

英國從“強(qiáng)制性競標(biāo)”到“最佳價(jià)值”改革中建立了各相關(guān)利益方的協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府與相關(guān)利益方的協(xié)商。在公共服務(wù)建設(shè)過程中，政府要針對服務(wù)內(nèi)容、績效標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對象、服務(wù)性質(zhì)等咨詢各利益主體，建設(shè)計(jì)劃要在征求和咨詢相關(guān)利益主體及專家意見的基礎(chǔ)上確定。我國公共體育服務(wù)的發(fā)展也應(yīng)該重視協(xié)商制度的建立。（1）可以改變以往公共體育服務(wù)使用者均為被動(dòng)接受者的地位，使廣大公共體育服務(wù)使用者真正參與到公共體育服務(wù)的建設(shè)當(dāng)中；（2）可以打通各相關(guān)方的信息阻礙，實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)發(fā)展的信息共享；（3）英國公共服務(wù)協(xié)商制度的建立意味著公共服務(wù)應(yīng)該是以需求為導(dǎo)向，我國建設(shè)公共體育服務(wù)時(shí)也應(yīng)該遵循這一理念，協(xié)商制度的建立可以讓服務(wù)使用者參與到公共體育服務(wù)的發(fā)展中來，使政府了解到民眾到底需要什么樣的公共體育服務(wù)，從而有針對性地提供民眾真正需要的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

4.6 建立跨部門的比較、協(xié)同機(jī)制

英國“最佳價(jià)值”政策4C標(biāo)準(zhǔn)中就包括“比較”（compare），強(qiáng)調(diào)相關(guān)組織或部門之間進(jìn)行比較，有效促進(jìn)各地方政府、各部門和組織之間的相互學(xué)習(xí)和提高。就我國而言，不同公共服務(wù)領(lǐng)域之間也應(yīng)該建立比較、協(xié)同機(jī)制，各領(lǐng)域之間相互比較和協(xié)調(diào)。就比較而言，各公共服務(wù)領(lǐng)域可以進(jìn)行比較，實(shí)現(xiàn)相互借鑒，如我國公共文化服務(wù)體系發(fā)展很好，那么公共體育服務(wù)體系的建設(shè)就可以借鑒其中有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。就協(xié)調(diào)而言，因?yàn)闆]有哪個(gè)公共領(lǐng)域是獨(dú)立存在的，尤其是公共體育與公共文化、公共健康、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域是密切關(guān)聯(lián)的，那么發(fā)展公共體育服務(wù)就必須實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)部門之間的協(xié)同，這就可以更好地實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家公共服務(wù)水平和績效的提高。

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From Compulsory Competitive Tendering to Best Value：Development，Reform and Enlightenment of Public SportsServicesPolicyinUK

JIANG Xi
（Sports Law Center，Shanghai University of Political Sciences and Low，Shanghai 201701，China）

Public sport service is an important part in the public service in China.Public sport service is also the key factor from large sport nation to powerful sports nation.How to develop public sport service is an urgent problem for China.United Kingdom is a traditional powerful sports country.Its public sports ser?vice development has a unique historical evolution process along with the development of public service management.The most prominent of policy system were Compulsory Competitive Tendering（CCT）and Best Value（BV）which had a profound impact to UK public sports services.This paper，using the litera?ture analysis，comparative analysis，reviewed the developmental routine of public sport service and discussed the transfer and effects of CCT and BV on pub?lic sport service in UK.The important conclusion is that CCT and BV led to the restructuring of public sports service in UK.Taking all these factors into con?sideration，this paper can safely come to conclusion that the historical evolution process from CCT to BV in UK can provide constructive reference for China.

public sport；public service；compulsory competitive tendering；best value

G 80-05

：A

：1005-0000（2014）06-478-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2014.06.004

2014-05-07；

2014-10-06；錄用日期：2014-10-07

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：14CTY018）；國家體育總局體育社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2086SS14117）

姜熙（1982-），男，湖南益陽人，講師，在讀博士研究生，研究方向?yàn)轶w育法學(xué)。

上海政法學(xué)院體育法學(xué)研究中心，上海201701。