城鎮(zhèn)化進程中農地征收制度改革與創(chuàng)新

鄧春景，王曉敏

(河北農業(yè)大學人文學院法律系，河北保定071000)

1 我國農地征收制度的缺陷

考查世界其他國家的城市擴張過程，無論是資本主義國家還是社會主義國家，都以征收土地作為擴張途徑。但并未發(fā)生非常嚴重的群體性沖突事件。那么，我國的農地征收制度存在哪些缺陷呢?

1.1 被征地農民土地權利欠缺法律保障

根據(jù)我國法律規(guī)定，農村土地的權利主體是集體。但到底屬于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有”“村農民集體所有”還是“村集體經濟組織所有”，未明確規(guī)定。如果土地被征收，到底應該補償給哪一級集體并不確定。同時，作為集體組織成員的農民，其與集體又是什么關系，享有哪些權利和義務，法律也沒有明確規(guī)定。土地一旦被征收，由于農民只享有土地使用權，不能行使所有人的權利，所以實際上剝奪了農民對征地補償進行協(xié)商的權利。地方政府對農地的征收，實際上成為與所謂的集體代表人私人之間的交易。這也是出現(xiàn)多個諸如河北滿城縣某村主任貪污3 000 多萬土地補償款的案件的根本原因。農民爭取權利缺乏有力的法律支撐，是導致征地矛盾發(fā)生的根本原因，是農地征收制度的根本缺陷。

1.2 農民利益被過度分割

根據(jù)我國法律規(guī)定，所有的土地歸國家或集體所有，不屬私人，所以開發(fā)商要取得土地使用權，就必須從政府手中購買。地方政府也因此獲得幾倍甚至幾十倍農民補償?shù)耐恋乩?。如河北省某市給予被征地農民的補償款每畝9 萬元，而在出讓給開發(fā)商時，拍賣價格卻達到100 萬。有調查表明，我國目前對征地的收益分配嚴重不均等。其中，地方政府占20% ～30%，企業(yè)占40% ～50%，村級組織占25% ～30%，農民僅占5% ～ 10%［1］。

1.3 征地補償標準過低且不一致

依照《土地管理法》，其補償標準是按照被征收宗地年產值的一定倍數(shù)計算。但由于年產值的計算方法、依據(jù)等不同，每宗地的年產值額差異較大，所以標準非常不統(tǒng)一。在河北某地，征地單位采用包干地價法，直接由征地單位與被征地方進行協(xié)商包干地價。然而這樣造成的結果卻是，即使是同一地區(qū)，不同時間，不同的地塊征地補償價格差異也較大，使失地農民對征地價格的期望值不斷攀升，人為增大了征地矛盾。

1.4 征收程序缺乏公開性和參與性

我國法律規(guī)定的征地程序是:首先由地方土地管理部門向上級主管部門提出用地申請，上級主管部門受理并審查有關文件后，由地方土地管理部門擬訂補償安置方案報批，獲批后組織實施并公告。由此可見，在整個征地過程中，被征地農民完全不參與，征收過程完全是政府行為。獲批后的土地征收方案公告，只相當于征地的通知，并未賦予被征收人任何質疑的權利。雖然補償安置方案的公告中規(guī)定要聽取意見，但被征地人也只能對補償面積提出疑義，對補償安置標準無權提出任何意見。

1.5 被征地農民缺乏生活保障

在土地被征收后，被征地農民原來的生活區(qū)域成為城市的一部分，農民變市民。但這種身份的變化并沒有帶來社會福利的變化，城鎮(zhèn)居民所享有的醫(yī)療、養(yǎng)老等各種社會保障并沒有落實到失地農民身上。對于世世代代以耕種為生的農民而言，除種地外沒有其他任何生存技能，失去土地意味著喪失了生活來源。如果征地制度不能保障其長遠生計，失地農民一旦生活無著就會引發(fā)社會矛盾。

2 農地征收制度的改革和創(chuàng)新對策

2.1 創(chuàng)新土地利益的分配機制

考查西方發(fā)達國家的土地征收過程，發(fā)現(xiàn)群體性沖突事件幾乎未發(fā)生過。其主要原因在于，這些國家的土地大多私有化，如果是非公益項目，開發(fā)商可以直接與土地所有人協(xié)商，避免了土地利益被分割。在我國，集體作為土地所有人，擁有排他性的占有、使用、收益及處分等權能。農民通過承包合同只取得了土地的使用權、收益權以及部分處分權。所以建議以立法形式界定并確定土地征收時農民可分配的土地利益，從而確認和保護農民的土地權益。

2.2 提升被征地農民社會地位

被征地農民市民化并不意味著被征地農民真正的城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)二元戶籍制度使農民在各種社會保障方面的待遇都不及城鎮(zhèn)居民，在獲取資源和維護自身利益方面都處于劣勢，是社會的弱勢群體。因此應該設計使農民真正市民化的制度，使其能夠享受城鎮(zhèn)居民應有的各種待遇，提升被征地農民的社會地位。

2.3 改革補償范圍和標準

合理確定征收補償范圍是公正補償?shù)那疤?。在國外，加拿大等國家將土地補償、殘余地分割損失、正常營業(yè)損失及其他因征地引起的各種附帶損失均列入補償范圍，美國甚至把一些無形資產的損失也計算在內。其補償標準以市場價值為準。相比而言，我國的征收補償僅限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，范圍顯得相對狹窄;補償標準按照“產值倍數(shù)”法計算相對過低。因此，建議根據(jù)土地的不同類型和地域，把土地產值與區(qū)位價值相結合，將土地補償費、地上物補償費、鄰接地損失費等主要補償項目結合土地市場價格，綜合確定土地補償標準，統(tǒng)一計算方法。

2.4 創(chuàng)新安置補償機制

首先，將征收補償與安置分開，建立被征地農民社會保障體系。建議明確規(guī)定補償是對土地及相關財產的損失賠付，安置是對被征地農民進行失地救助和長遠生活的保障。從而避免被征地農民在補償數(shù)額上提出過多爭議，又可以培養(yǎng)被征地農民的自身發(fā)展能力［2］。為了被征地農民的長遠安置，政府應當積極為他們拓展就業(yè)渠道，加大就業(yè)培訓力度，提高被征地農民的職業(yè)技能。并采取優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)安置被征地農民，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。對暫時不能就業(yè)者按城鎮(zhèn)失業(yè)人口對待。

其次，預留土地安置與貨幣安置相結合。據(jù)課題組調研發(fā)現(xiàn)，在河北保定市，將征收的土地留出10%作為農民安置就業(yè)的發(fā)展用地，由村委會根據(jù)村民的具體情況，承包給村里的純農戶，使土地能夠穩(wěn)定地掌握在實際耕種者手中，效果良好。這種方法不僅有利于地方政府迅速推進城市化進程，更可以有效減輕失地農民向城市居民轉變的不適，提高其對政府的滿意度。

2.5 改革土地征收程序

首先，應當保障被征收農民的知情權和參與權。雖然農民對土地只享有承包經營權，但征收涉及到農民基本的生活保障問題，因此，應當嚴格執(zhí)行事前征地公告、補償安置方案公告制度，充分聽取農民意見。根據(jù)河北省國土資源廳調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，被征地農民信訪的問題有34%是知情權問題。因此，規(guī)范土地征收程序，創(chuàng)新征地協(xié)商機制，改變只由征地單位和村委會責任人雙方談判的做法，由被征地農民選派代表直接參加征地協(xié)商過程，確定征地補償方案，以保障被征收農民的知情權。

其次，確定先補償安置后征收程序。在國外，英美等國均規(guī)定了事先補償原則。目前，我國很多地方也建立了事前補償制度。據(jù)課題組調研，在河北省保定市某區(qū)，當?shù)卣?009 年在征地前6 個月就公布了補償標準，與被征地農民簽訂了安置補償協(xié)議，在1 000 畝的征地項目中，未出現(xiàn)一起釘子戶。由此可見，先補償安置可以減少征地矛盾。

2.6 創(chuàng)新多元裁決機制體系

首先，將人民調解作為解決征地糾紛的前置程序;其次，通過行政復議徹底糾正錯誤行政行為;對行政復議裁決不服的向法院起訴。同時，建立專門的土地糾紛裁決機構，比如在基層法院設立征地糾紛法庭，由專門機構專門人員對爭議進行審查，以期實現(xiàn)效率性與正確性的統(tǒng)一。由于農民普遍欠缺法律知識，建議設立法律援助機構和法律援助基金，專門為征地法律關系中弱勢一方提供法律援助，協(xié)助他們維護自己的合法權益。

［1］王永慧，張麗. 農地發(fā)展權與失地農民利益保障研究［EB/OL］.(2010 -01 -25).http://www.sociology.cass.cn/shxw/shgz/shzg/t20070712_12739.htm.

［2］甘藏春.實現(xiàn)被征地農民市民化［J］. 國土資源，2011(11).