潘 國 紅

(江蘇省啟東市人大常委會(huì)， 江蘇啟東 226200)

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的理論和實(shí)踐初探

潘 國 紅

(江蘇省啟東市人大常委會(huì)， 江蘇啟東 226200)

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)是邊區(qū)實(shí)行民主政治的主要組織形式，體現(xiàn)的是代議民主和選舉(票決)民主，但協(xié)商性也是其重要的民主特征。協(xié)商民主的理念內(nèi)含于參議會(huì)制度的理論之中，也體現(xiàn)在這一制度的實(shí)踐之中。陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前各級(jí)人大履職中協(xié)商民主的運(yùn)用具有重要的借鑒意義。

陜甘寧邊區(qū)；參議會(huì)；協(xié)商民主；思想邏輯；實(shí)踐運(yùn)用

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)后期在西方興起的一種新型民主理論，是指“在一定的政治共同體中，行動(dòng)者通過對(duì)話、討論、商談、交易、妥協(xié)、溝通和審議等方式及機(jī)制參與民主政治生活的一種理論模式”[1]。它針對(duì)選舉民主過于強(qiáng)調(diào)利益競爭和輸贏對(duì)決，從而導(dǎo)致政治多數(shù)對(duì)于政治少數(shù)的壓制，出現(xiàn)托克維爾所言的“多數(shù)人的暴政”這一缺陷而提出。黨的十八大政治報(bào)告指出，“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，“通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言，廣集民智，增進(jìn)共識(shí)，增強(qiáng)合力”。把“國家政權(quán)機(jī)關(guān)”(即立法、行政、司法機(jī)關(guān))也列為“協(xié)商民主”的“渠道”，這是十八大的重大理論創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)也要求“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”，這充分體現(xiàn)了我們黨思考民主、實(shí)踐民主、推進(jìn)民主的信心和智慧，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)政治體制改革、豐富人民民主內(nèi)容具有重要意義。這既是對(duì)西方協(xié)商民主理念的借鑒，更是對(duì)我國民主政治傳統(tǒng)，特別是延安時(shí)期陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合的民主政治傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)。邊區(qū)參議會(huì)制度作為建國后建立的人民代表大會(huì)制度的前身，主要體現(xiàn)的是代議民主和選舉(票決)民主，但協(xié)商性也是其重要的民主特征。協(xié)商民主的理念內(nèi)含于參議會(huì)制度的理論之中，也體現(xiàn)在這一制度的實(shí)踐之中。當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要側(cè)重于對(duì)參議會(huì)選舉民主的研究，并形成了許多重要的研究成果，而對(duì)參議會(huì)協(xié)商民主的研究，特別是選舉民主與協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合的研究很少有人涉及。本文擬就此問題進(jìn)行一些粗淺的探討，以求對(duì)當(dāng)前人大履職過程中引入和強(qiáng)化協(xié)商民主，充分發(fā)揮人大制度職能優(yōu)勢和特有價(jià)值有借鑒之用。

一、邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的思想邏輯

1935年10月，中央紅軍到達(dá)陜北?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，為了建立最廣泛的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，1937年9月，中共中央正式宣布取消中華蘇維埃共和國的稱號(hào)，將中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府西北辦事處改為中華民國特區(qū)政府即陜甘寧邊區(qū)政府。就全國而言，共產(chǎn)黨和其他民主黨派一樣，都是在野黨；就局部地區(qū)，陜甘寧邊區(qū)政權(quán)是國民政府管轄的一個(gè)地方政權(quán)，共產(chǎn)黨擁有自己領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)和統(tǒng)治區(qū)域，它是一個(gè)執(zhí)政黨。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)由參議會(huì)(民意機(jī)構(gòu))和政府兩部分組成，分邊區(qū)(相當(dāng)于省)、縣(市)、鄉(xiāng)(有的地方稱村)三級(jí)。邊區(qū)參議會(huì)是邊區(qū)人民參與國事管理、實(shí)現(xiàn)人民民主的主要組織形式，體現(xiàn)了選舉和票決的價(jià)值，它與溝通對(duì)話為特征的協(xié)商民主互為補(bǔ)充，相得益彰，統(tǒng)一于發(fā)展民主、團(tuán)結(jié)民眾、鞏固政權(quán)的偉大實(shí)踐。在艱苦的探索和實(shí)踐中，毛澤東、周恩來、鄧小平、林伯渠、謝覺哉等著名共產(chǎn)黨人對(duì)初含協(xié)商民主意蘊(yùn)的“民主商量”、“民主合作”各自進(jìn)行了闡述和總結(jié)，雖然較為零碎和粗放，但協(xié)商民主思想的基本精神已經(jīng)初見雛形。

1.選舉民主是人民民主的主要實(shí)現(xiàn)形式

民主的實(shí)質(zhì)是“誰之民主”和“如何民主”的問題。1935年，根據(jù)國內(nèi)階級(jí)關(guān)系的變化，毛澤東提出了“人民共和國”的口號(hào)。1939年5月，毛澤東又使用了“人民民主”和“人民民主主義”的概念。[2]按照毛澤東的說法，人民在當(dāng)時(shí)“它包括無產(chǎn)階級(jí)、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級(jí)、資產(chǎn)階級(jí)及一切國內(nèi)同意民族和民主革命的聯(lián)盟”[3](P.126)。如何實(shí)現(xiàn)人民民主？議會(huì)是現(xiàn)代國家民主基本的普遍的標(biāo)志，民主只可能通過代議制形式實(shí)現(xiàn)，而代議民主制只可能通過選舉的方式來體現(xiàn)人民主權(quán)。謝覺哉指出：“選舉及議會(huì)制度，是民主政治的主要表現(xiàn)。雖然說沒有真正民主的實(shí)質(zhì)，選舉和議會(huì)，可以成為空架子，成為統(tǒng)治階級(jí)騙人的御用的工具，但是，如果沒有選舉，沒有議會(huì)，那民主的精神無所附麗，也就說不上民主”[4](P.636)。1937年5月12日頒布的《陜甘寧邊區(qū)議會(huì)及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，提出了“采取普遍的直接的平等的無記名的選舉制，保證實(shí)現(xiàn)徹底的民主”的選舉原則。[5](P.243)民主選舉產(chǎn)生的參議會(huì)是邊區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)構(gòu)，它代表民意產(chǎn)生各級(jí)政府，決定邊區(qū)各種重大事宜，創(chuàng)制及復(fù)決邊區(qū)的單行法規(guī)。1943年4月25日公布的《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》規(guī)定：“各級(jí)參議會(huì)為各級(jí)政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府服從各級(jí)參議會(huì)之決議?！盵4](P.14)邊區(qū)各級(jí)政府由各級(jí)參議會(huì)選舉產(chǎn)生，受其監(jiān)督，對(duì)其負(fù)責(zé)。謝覺哉說：“打個(gè)比方：議會(huì)是人民直接選的，是主人；政府是議會(huì)選的，是傭人。主人對(duì)傭人有監(jiān)督指揮的權(quán)利，傭人應(yīng)接受主人的監(jiān)督和指揮?！盵7]“參議會(huì)決議一經(jīng)決定，就得執(zhí)行，我們的議會(huì)，不是‘請(qǐng)客’，不是‘議而不決，決而不行’?！盵4](P.644)參議會(huì)由人民選舉，接受人民的監(jiān)督。1941年1月發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)政府為改選及選舉各級(jí)參議會(huì)的指示信》指出：“民主的第一著，就是由老百姓來選擇代表他們出來議事管事的人。邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)與政府，是老百姓選舉的，但做了很久，做得對(duì)不對(duì)，應(yīng)該向老百姓?qǐng)?bào)告，請(qǐng)老百姓檢查，看還要你不要?！盵6](P.206)選舉民主通過投票方式遵循多數(shù)原則產(chǎn)生的參議會(huì)直接體現(xiàn)了現(xiàn)代政治的核心原則——人民主權(quán)性質(zhì)，是邊區(qū)人民參與國事管理、實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的重要制度載體和最高實(shí)現(xiàn)形式。

2.參議會(huì)引入?yún)f(xié)商和對(duì)話，可以彌補(bǔ)選舉民主的不足，更好地實(shí)現(xiàn)人民民主

中國哲學(xué)奉行“和”、“中”的思維，體現(xiàn)在政治價(jià)值觀念上是重諧和，貴合一，和為貴。這種政治文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)為協(xié)商民主的發(fā)展和確立提供了良好的文化背景。協(xié)商民主尋求的是一種不同利益主體之間的民主關(guān)系，強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)主體之間共生共存，注重在寬容基點(diǎn)上的對(duì)話、溝通、爭論、妥協(xié)與共識(shí)，其理論原則和價(jià)值追求與抗戰(zhàn)時(shí)期建立最廣泛的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的目標(biāo)相一致，因此，在以選舉為基礎(chǔ)的陜甘寧邊區(qū)民主制度框架中，協(xié)商民主就成為一種必然的選擇。毛澤東認(rèn)為，中國社會(huì)是一個(gè)兩頭小中間大的社會(huì)，無產(chǎn)階級(jí)和地主大資產(chǎn)階級(jí)都只占少數(shù)，最廣大的人民是農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級(jí)以及其他的中間階級(jí)(即民族資產(chǎn)階級(jí)、開明紳士、地方實(shí)力派等中間勢力)。他指出：“任何政黨的政策如果不顧及這些階級(jí)的利益，如果這些階級(jí)的人們不得其所，如果這些階級(jí)的人們沒有說話的權(quán)利，要想把國事弄好是不可能的?！薄皣率菄业墓?，不是一黨一派的私事?！盵7](PP.808-810)共產(chǎn)黨“要學(xué)會(huì)和黨外人士實(shí)行民主合作的方法，善于同別人商量問題。”[7](P.1062)1941年11月6日毛澤東在邊區(qū)第二屆參議會(huì)開幕式所作的演說中指出：“共產(chǎn)黨員必須傾聽黨外人士的意見，給別人以說話的機(jī)會(huì)。別人說得對(duì)的，我們應(yīng)該歡迎，并要跟別人的長處學(xué)習(xí)；別人說得不對(duì)的，也應(yīng)該讓別人說完，然后慢慢地加以解釋?！彼€強(qiáng)調(diào)：“共產(chǎn)黨的這個(gè)同黨外人士實(shí)行民主合作的原則，是固定不移的，是永遠(yuǎn)不變的?！盵7](P.809)周恩來說：“新民主主義議事的特點(diǎn)之一，就是會(huì)前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使人家都對(duì)要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識(shí)和了解，然后再拿到會(huì)議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議。”“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！盵8](P.134)選舉民主突出的缺陷是遵循多數(shù)原則，注重的是結(jié)果，不可能完全反映整體的意志。邊區(qū)參議會(huì)運(yùn)用“協(xié)商民主”，就邊區(qū)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的問題進(jìn)行公開的對(duì)話、交流和協(xié)商，讓各階級(jí)、階層、黨派、團(tuán)體和個(gè)人等盡可能多的公眾參與到商談中來，有助于促進(jìn)不同群體間的溝通與理解,使各方面利益得到不斷協(xié)調(diào)和兼顧，有利于建設(shè)具有空前廣泛性和巨大包容性的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

3.發(fā)展協(xié)商民主，關(guān)鍵在于正確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)

協(xié)商民主需要政治權(quán)威來主導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨在協(xié)商民主中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是選舉民主與協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合的根本保障。當(dāng)時(shí)抗日根據(jù)地的各級(jí)政權(quán)組織普遍實(shí)行具有民主性質(zhì)的“三三制”政權(quán)組織形式(即在參議會(huì)和政府中共產(chǎn)黨員、黨外進(jìn)步分子和中間派各占三分之一)，為共產(chǎn)黨同各階級(jí)、階層、黨派、團(tuán)體和個(gè)人協(xié)商共事提供了平臺(tái)。如何保證共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？1940年3月，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中指出：“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個(gè)條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們。而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh?！盵9](P.742)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民民主的統(tǒng)一之道，關(guān)鍵在于黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和黨員的模范作用，真正發(fā)揮黨的先鋒隊(duì)作用。針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)一部分人抵制“三三制”政策，鄧小平批評(píng)道：“這些同志誤解了黨的優(yōu)勢，以為黨員包辦就是絕對(duì)優(yōu)勢，不了解真正的優(yōu)勢要表現(xiàn)在群眾擁護(hù)上。把優(yōu)勢建立在權(quán)力上是靠不住的?！盵10](P.11)謝覺哉也指出：“什么叫領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)是帶路的意思，有正確的政策和模范的行動(dòng)，大多數(shù)人們自然跟著走。如果靠黨員占權(quán)位的人多，使少數(shù)人不敢不跟著走，那是壓迫，不算領(lǐng)導(dǎo)。”[11](P.63)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，不是靠共產(chǎn)黨員人數(shù)多，有權(quán)力、有武裝來支撐，而是靠共產(chǎn)黨以其先進(jìn)性發(fā)揮“帶路”、“引導(dǎo)”、“服務(wù)”和“組織和支持人民當(dāng)家作主”的作用來獲取和實(shí)現(xiàn)。

二、邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制

協(xié)商民主需要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依靠民主的法制化、程序化來實(shí)現(xiàn)。邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的基本主體是各階級(jí)、階層、黨派、團(tuán)體、個(gè)人。協(xié)商活動(dòng)的領(lǐng)域是邊區(qū)的大政方針和地方重要事務(wù)以及群眾生活等重要問題。協(xié)商民主遵循的基本原則是協(xié)商一致，通過商討和吸納不同意見或相互之間的妥協(xié)來達(dá)到意見的一致。在意見分歧的情況下，以商討等方式來取得共識(shí)。邊區(qū)參議會(huì)積極探索實(shí)踐，形成了構(gòu)成多元、主體平等、目標(biāo)明晰，運(yùn)行有規(guī)則、協(xié)商有機(jī)構(gòu)、成效有落實(shí)的協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制。

1.協(xié)商準(zhǔn)則：《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》

抗日民主政權(quán)是各種愛國政治力量聯(lián)合的政權(quán)，參加政權(quán)的各階級(jí)、階層、各黨派與群眾團(tuán)體各自代表不同的階級(jí)利益，政見也自然各異，因此，必須有共同合作的政治基礎(chǔ)。這個(gè)合作的政治基礎(chǔ)就是抗日和民主。為保障這種團(tuán)結(jié)合作的政治基礎(chǔ)，1939年初，陜甘寧邊區(qū)召開第一屆參議會(huì)，制定了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時(shí)期施政綱領(lǐng)》。1941年,中共陜甘寧邊區(qū)中央局總結(jié)邊區(qū)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新制定了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》(共21條)，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，于同年5月1日公布廣泛征求意見(又稱“五一綱領(lǐng)”)，同年11月在陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次會(huì)議上正式通過，并以法制的形式固定下來。施政綱領(lǐng)具有地區(qū)憲法性質(zhì)，通篇貫徹著抗日和民主的精神，對(duì)邊區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面規(guī)定出具體政策。這些政策，兼顧了各抗日民主階級(jí)、階層的利益。如《綱領(lǐng)》第6條明確規(guī)定“保證一切抗日人民(地主、資本家、農(nóng)民、工人等)的人權(quán)、政權(quán)、財(cái)權(quán)及言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由權(quán)”。施政綱領(lǐng)對(duì)參加抗日民主政權(quán)的各方都具有約束力，無論是工農(nóng)分子，還是地主、富農(nóng)、商人；無論是共產(chǎn)黨員和進(jìn)步分子，還是中間分子，都必須以它為準(zhǔn)則，都不能站在各自原來的立場，為各自的利益而說話、辦事，而必須以施政綱領(lǐng)為準(zhǔn)繩。《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》是協(xié)商合作的共同政治基礎(chǔ)和辦事準(zhǔn)則。

2.協(xié)商平臺(tái)：“三三制”政權(quán)

由于中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部在邊區(qū)人民群眾中威信很高，初建的抗日民主政權(quán)在各級(jí)參議會(huì)和政府機(jī)關(guān)里，“清一色”的中共黨員現(xiàn)象相當(dāng)普遍。為擴(kuò)大抗日民主政權(quán)各階層的廣泛代表性，中國共產(chǎn)黨力圖用選舉以外的協(xié)商民主形式來對(duì)選舉民主進(jìn)行補(bǔ)充。1940年3月6日，毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》的黨內(nèi)指示信中明確提出：“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！盵9](P.742)3月11日，毛澤東在延安高級(jí)干部會(huì)議作《目前抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線中的策略問題》的報(bào)告時(shí)，進(jìn)一步闡明了“三三制”政權(quán)的階級(jí)實(shí)質(zhì)。他指出：“共產(chǎn)黨員占三分之一，他們代表無產(chǎn)階級(jí)和貧農(nóng)；左派進(jìn)步分子占三分之一，他們代表小資產(chǎn)階級(jí)；中間分子和其他分子占三分之一，他們代表中等資產(chǎn)階級(jí)和開明紳士，只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權(quán)?！盵9](PP.750-751)“三三制”的政權(quán)組織形式，是通過根據(jù)地廣大人民的民主選舉和各階級(jí)各階層廣泛協(xié)商完成的?！叭啤闭?quán)的基本精神，包含有多元、參與、平等、公開、有效等民主元素，可以說是中國政權(quán)史上選舉民主與協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合的初步形態(tài)?！叭啤闭?quán)的建立，既為黨同各階級(jí)、階層、黨派、團(tuán)體和個(gè)人合作共事提供了組織保證，也為各方面愛國人士發(fā)揮作用提供了載體和平臺(tái)。

3.協(xié)商形式：會(huì)內(nèi)和會(huì)外相結(jié)合

陜甘寧邊區(qū)對(duì)協(xié)商民主的方法和形式進(jìn)行了積極而有益的探索。協(xié)商的方法主要是注意傾聽和展開討論。在共同政治基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則的前提下，鼓勵(lì)不同意見表達(dá)，各方以開明胸懷和耐心姿態(tài)接納對(duì)方觀點(diǎn)，特別是不同意見甚至是逆耳之言，而后進(jìn)入平等交流、互相說服的理性討論階段，最終在照顧和維護(hù)各方利益的基礎(chǔ)上達(dá)成一致。協(xié)商形式主要采取會(huì)內(nèi)和會(huì)外相結(jié)合?！坝脮?huì)議形式解決相互間的糾紛”，是民主協(xié)商的主要形式。謝覺哉認(rèn)為，“施行民主，就得開會(huì)，除定期的參議會(huì)會(huì)議、各團(tuán)體代表會(huì)議外，還須有很多會(huì)。會(huì)是民主制的具體實(shí)施”[12](P.348)?！耙粩堊印睍?huì)、群英會(huì)、座談會(huì)是陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議協(xié)商的主要形式。“一攬子”會(huì)以鄉(xiāng)參議會(huì)為主體，即在鄉(xiāng)參議會(huì)召開時(shí)，召集鄉(xiāng)政府委員、行政村主任、自然村村長以及共產(chǎn)黨員支部干事等，不分黨內(nèi)與黨外，不分議員與非議員，圍繞全鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等群眾性的大事，大家討論、大家決策、大家分工、大家落實(shí)，“決議，一攬子；執(zhí)行，一攬子”。 群英會(huì)在邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)舉行，邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)和政府在召開會(huì)議或作出重大決策時(shí)，邀請(qǐng)本地的勞動(dòng)英雄和模范工作者參加或列席會(huì)議，發(fā)揮他們參政議政、民主監(jiān)督的作用。座談會(huì)則在邊區(qū)和縣級(jí)舉行。1944年7月，邊區(qū)參議會(huì)常駐委員會(huì)和邊區(qū)政府委員會(huì)召開聯(lián)席會(huì)議，決定運(yùn)用黨外民主人士座談會(huì)的方式，聽取黨外人士對(duì)政府工作的意見，并將它們的意見作為指定方針政策的重要參考。而后，“座談會(huì)”作為邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的一種形式確定了下來，并成為邊區(qū)民主政治制度的重要組成部分。[13]

此外，會(huì)外(指會(huì)前和會(huì)后)協(xié)商也是一種重要方式。林伯渠指出：“黨外人員尤其中間人士們，不習(xí)慣在會(huì)議上討論問題，尤其不習(xí)慣在會(huì)議上爭論問題，這雖然是他們的弱點(diǎn)，是他們?cè)谡紊线€不夠成熟的一種表現(xiàn)，但我們今天還不能不顧及他們這種習(xí)慣；反正一切重要問題全靠至少主要靠會(huì)前會(huì)后經(jīng)過個(gè)別協(xié)商，以座談方式?jīng)Q定，提到正式會(huì)議上只是取得合法手續(xù)而已。遇有意見分歧，爭論不能避免時(shí)，也要盡量使用會(huì)外談話方式求得解決”[14](P.395)。

三、協(xié)商民主在邊區(qū)參議會(huì)履職過程中的廣泛運(yùn)用

邊區(qū)參議會(huì)具有重大職權(quán)。邊區(qū)第二屆參議會(huì)修正通過的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》明確規(guī)定了邊區(qū)參議會(huì)的職權(quán)：“選舉或罷免邊區(qū)政府主席、副主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長，監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)之公務(wù)人員，創(chuàng)制及復(fù)決邊區(qū)之單行法規(guī)，批準(zhǔn)關(guān)于民政、財(cái)政、糧食、建設(shè)、教育及地方軍事計(jì)劃等各項(xiàng)計(jì)劃，督促及檢查邊區(qū)政府執(zhí)行參議會(huì)的決議，決定邊區(qū)應(yīng)興應(yīng)革之重要事項(xiàng)等?？h和鄉(xiāng)市參議會(huì)也擁有類似之職權(quán)?！盵4](P.289)參議會(huì)在其履職過程中，選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合的民主形式被廣泛應(yīng)用，并取得卓越成效。

1.加強(qiáng)選前協(xié)商，保證選舉結(jié)果的民意代表性

參議會(huì)和政府選舉采取協(xié)商在前、票決在后，通過協(xié)商再做票決的方式，避免票決對(duì)政治少數(shù)的壓制。一是在選舉開始之前，邊區(qū)黨和政府組織大量干部深入到縣、鄉(xiāng)、村對(duì)選民進(jìn)行宣傳動(dòng)員，與廣大工農(nóng)群眾選民和地主、士紳等選民開展對(duì)話協(xié)商。二是中國共產(chǎn)黨各級(jí)組織與各階級(jí)、階層代表人士共同協(xié)商聯(lián)合提出候選人。在提出候選人、確立候選人環(huán)節(jié)反復(fù)醞釀、充分協(xié)商，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上確立最終候選人。三是采取“退出”或增聘的辦法進(jìn)行調(diào)整。如果候選人中共產(chǎn)黨員超過三分之一時(shí)，就采用共產(chǎn)黨員自動(dòng)退出選舉的辦法，依次由非黨人士遞補(bǔ)。選舉結(jié)果如果不符合“三三制”的要求，則根據(jù)選舉條例的相關(guān)規(guī)定，邊區(qū)政府與各群眾團(tuán)體、地主、士紳中的代表人士協(xié)商推舉一些代表，由邊區(qū)政府聘請(qǐng)為參議員，其名額一般不超過參議員總數(shù)的十分之一。

2.公開征求意見，提高立法的科學(xué)化和民主化

邊區(qū)、縣(或等于縣的市)參議會(huì)擁有立法權(quán)(鄉(xiāng)級(jí)參議會(huì)沒有立法權(quán))。邊區(qū)參議會(huì)在其存在的13年間，制定頒布了具有根本法性質(zhì)的憲法，以及刑法、民法等法律文件，初步形成了新民主主義的法律體系。參議會(huì)在其立法過程中廣泛存在著協(xié)商民主。一是了解民眾意見和訴求，確立立法議題。謝覺哉說：“法源在人民?！盵15](P.52)邊區(qū)參議會(huì)通過的每一個(gè)法律法規(guī)，都不是憑空臆造出來的，都是深入群眾生產(chǎn)生活實(shí)踐，廣泛聽取和征求群眾意見，經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序而制定的。《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》(1939年)、《陜甘寧邊區(qū)抗屬離婚處理辦法》(1943年)、《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》(1946年)等有關(guān)婚姻家庭方面的法律，都是立足邊區(qū)實(shí)際和民眾的利益訴求進(jìn)行創(chuàng)制或修訂的。二是公開征求意見，匯集民意。參議會(huì)常駐會(huì)在法律草案完竣后，在群眾中發(fā)動(dòng)普遍討論，向社會(huì)各階層公開征求意見，通過廣泛的討論、協(xié)商，匯集各方民意，加以研究整理，再到參議會(huì)上討論。[16]三是形成廣泛共識(shí)，表決通過法律。邊區(qū)制定、修改、廢止的法律草案提交參議會(huì)，參議員們會(huì)對(duì)法律草案的每條款項(xiàng)進(jìn)行激烈的討論審議，參議員們站在其所代表的群體利益的立場上，發(fā)表自己的看法和意見，經(jīng)過充分討論協(xié)商取得共識(shí)后表決通過。對(duì)于不符合邊區(qū)實(shí)際情況，或者執(zhí)行困難較大，或者違法人民群眾利益的法律草案，表決時(shí)會(huì)受到參議會(huì)的否決。

3.開展檢查評(píng)議，推進(jìn)政府工作

群眾在選舉中直接檢查政府工作和群眾選出參議員在參議會(huì)中檢查政府工作，是群眾檢查政府工作的兩種方式。在邊區(qū)各級(jí)的選舉會(huì)議中，政府都要報(bào)告其執(zhí)政以來的工作情況，政府工作人員也紛紛向群眾報(bào)告工作并作自我批評(píng)，接受群眾詢問和批評(píng)。群眾根據(jù)實(shí)際情況評(píng)論政府工作的好壞，然后通過民主選舉，清除那些不稱職的代表和干部，選出那些能代表他們利益的“好人”。在各級(jí)參議會(huì)會(huì)議上，同級(jí)政府主席或副主席，代表政府委員會(huì)作書面政府工作報(bào)告，政府各職能部門作專題工作報(bào)告，接受參議員的檢查和評(píng)議?！胺矃⒆h員對(duì)于政府工作報(bào)告，均有詢問權(quán)，詢問時(shí)以書面或口頭為之，由大會(huì)主席團(tuán)通知主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人定期答復(fù)之；如認(rèn)為答復(fù)不滿意時(shí)，可再提出詢問”[4](P.302)。參議員在會(huì)議上可以自由發(fā)表言論，不受任何限制。參議員們知無不言、言無不盡，熱烈地檢討政府工作。政府本著“有則改之、無則加勉”的態(tài)度，虛心接受大家的批評(píng)，查漏補(bǔ)缺，不斷改進(jìn)政府工作。

4.廣泛征詢意見，提高提案質(zhì)量

提出提案(即議案和建議)是參議員行使權(quán)力、履行職責(zé)的重要途徑。提案質(zhì)量是能否在參議會(huì)通過并最終實(shí)施的關(guān)鍵。?陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)高度重視提案質(zhì)量，要求各級(jí)參議會(huì)以協(xié)商民主的方法通過對(duì)話、溝通、爭論，廣泛聽取和征求各方面的意見和建議，集思廣益保障提案質(zhì)量。謝覺哉在《縣參議會(huì)怎樣開會(huì)》一文中指出，提案的收集，“必須各方面先研究，準(zhǔn)備，才能有良好的提案出來”[4](P.679)。林伯渠在《關(guān)于陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的籌備問題》的報(bào)告中要求，提案“事先要有些醞釀”，要“在小組會(huì)上大家討論、座談、漫談、交換意見得出一個(gè)總的意見”[4](P.405)。注重提案議題選擇和確立過程中的多方調(diào)查和溝通交流，重視參議會(huì)表決前的充分審議和熱烈討論，有效提高了提案的質(zhì)量，同時(shí)也較好地實(shí)現(xiàn)了各方對(duì)提案的共識(shí)，便于提案通過后的實(shí)施。深為人們熟知的“精兵簡政”提案，是李鼎銘先生在廣泛征求了各方面人士意見和11位參議員簽名基礎(chǔ)上提出的，后邊區(qū)第二屆參議會(huì)第一次會(huì)議以165票(共219位參議員)的絕對(duì)多數(shù)表決通過，并作出了“交政府速辦”的決議。這一提案促成了邊區(qū)以及其他根據(jù)地歷時(shí)3年多的大規(guī)模的精兵簡政運(yùn)動(dòng)。

5.傾聽各方意見，提高閉會(huì)期間參議員履職成效

參議員是參議會(huì)的主體，他們來自社會(huì)的各個(gè)方面，代表群眾，參議員除了參議會(huì)會(huì)議期間履行職責(zé)外，在閉會(huì)期間也積極履職，開展經(jīng)常性參議活動(dòng)，將協(xié)商民主運(yùn)用于工作之中。參議會(huì)閉會(huì)期間，參議員的工作主要有三項(xiàng):傳達(dá)參議會(huì)通過的決議、綱領(lǐng);檢查督促各級(jí)政府實(shí)行參議會(huì)決議;聯(lián)系群眾，集中群眾意見。參議員工作和生活在群眾中間，為更好地履行職責(zé)，參議員廣泛收集群眾意見，開展調(diào)查研究。為了更好地聯(lián)系群眾，許多地方成立了議員小組，將參議員與所屬轄區(qū)的選民聯(lián)系起來。各議員小組深入群眾，經(jīng)常到農(nóng)村、機(jī)關(guān)、工廠進(jìn)行調(diào)查研究，聽取群眾的呼聲，如那里的公務(wù)人員是否稱職，法令是否執(zhí)行，有無違反人民利益的壞例子及其能幫助人民的好例子，上級(jí)是否來檢查過或深入檢查過工作等等，然后將各個(gè)方面的意見綜合起來，形成符合實(shí)際的提案提交各級(jí)參議會(huì)。

四、結(jié)語

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的廣泛運(yùn)用，符合當(dāng)時(shí)根據(jù)地的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及團(tuán)結(jié)各種抗戰(zhàn)力量的需要。選舉民主，落實(shí)主權(quán)在民原則；協(xié)商民主，有效協(xié)調(diào)根據(jù)地內(nèi)部各階級(jí)階層的矛盾；選舉民主與協(xié)商民主的有機(jī)結(jié)合，擴(kuò)大了民眾的政治參與，真正使人民民主在陜甘寧邊區(qū)得到了施行，使陜甘寧邊區(qū)成為了“全國最進(jìn)步的地方”和“民主中國的模型”。陜甘寧邊區(qū)的人民民主實(shí)踐，凝聚了各階級(jí)、階層以及各民族的力量，鞏固和促進(jìn)了抗日根據(jù)地的發(fā)展，為抗日戰(zhàn)爭的勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)提高了中共在全國政治格局中的地位，并為中共在全國范圍內(nèi)執(zhí)政積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)協(xié)商民主的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前各級(jí)人大履職中協(xié)商民主的運(yùn)用具有重要的借鑒意義。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出的推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，既是對(duì)我國近年來民主政治發(fā)展實(shí)踐的總結(jié)和發(fā)展，也是對(duì)未來政治文明建設(shè)表達(dá)的新期待。人大是行使國家政治決策的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是人民意志的集中表達(dá)場所。目前我國人大制度的具體構(gòu)造和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行方面，還存在著一些不足，這在一定程度上制約了人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)程度。人大工作應(yīng)注重吸收協(xié)商民主的優(yōu)勢和特長，在履職過程中積極引入和強(qiáng)化協(xié)商民主的機(jī)制，鼓勵(lì)公民有序政治參與，以充分發(fā)揮人大制度反映民意、整合民意的職能優(yōu)勢和特有價(jià)值。需要指出的是，“協(xié)商民主在一定意義上實(shí)現(xiàn)了對(duì)選舉民主的超越；但作為制度，協(xié)商民主依然是在選舉民主這個(gè)宏觀制度框架下運(yùn)行的”[17]。選舉是民主體制中的核心制度，協(xié)商則在更多的情況下體現(xiàn)為一種機(jī)制，協(xié)商民主主要是彌補(bǔ)選舉民主的不足，起到一種輔助和糾正作用，而不是全盤取代選舉民主及其運(yùn)作。人大在推動(dòng)協(xié)商民主發(fā)展的過程中，必須始終堅(jiān)持協(xié)商民主服從和服務(wù)于人大制度這一原則，從而使社會(huì)主義民主政治始終保持健康、穩(wěn)定、持續(xù)的良好發(fā)展趨勢。

[1]邱家軍.選舉民主與協(xié)商民主技術(shù)路線的沿革及協(xié)同——中國民主政治發(fā)展路徑：選舉與協(xié)商學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述[J].人大研究,2008(3).

[2]張卓明.歷史維度下的民主中國夢——人民民主思想在中國的興起[J].浙江社會(huì)科學(xué),2013(7).

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[7]毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[C].北京：人民出版社1991.

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[10]鄧小平.鄧小平文選(第1卷)[C].北京：人民出版社，1994.

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[12]謝覺哉.謝覺哉文集[C].北京：人民出版社，1989.

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[14]林伯渠.林伯渠文集[C].北京：華藝出版社，1996.

[15]楊永華.陜甘寧邊區(qū)法制史編(憲法、政權(quán)組織法篇)[M].西安：陜西人民出版社,1992.

[16]宇赟.民意的結(jié)晶，政策的定型——芻議陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的立法特點(diǎn)[J].延安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，1998(2).

[17]萬其剛，李春華.健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，推進(jìn)政治建設(shè)和政治體制改革[J].人民與權(quán)力，2012(12).

(責(zé)任編輯 光 翟)

2014-09-20

潘國紅，男，江蘇啟東人，江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任。

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1671-1696(2014)12-0052-06