王星元

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

警察權(quán)異化問題研究

王星元

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

警察權(quán)異化是警察權(quán)運行的一種非正常狀態(tài)，在警察權(quán)的權(quán)利本體和運行過程中都有所表現(xiàn)。警察權(quán)異化最大的危害在于能夠?qū)е戮鞕C關(guān)的腐敗。警察權(quán)異化現(xiàn)象的出現(xiàn)既有內(nèi)部原因，也有外部原因。規(guī)制警察權(quán)異化應(yīng)本著法律準(zhǔn)繩、權(quán)限適當(dāng)以及區(qū)別對待的原則，按照先加強警察隊伍建設(shè)、再分割警察權(quán)力、最終建立對警察權(quán)行使的監(jiān)督機制這樣一個過程來進(jìn)行。

警察權(quán)；權(quán)力異化；成因

一、引言

警察權(quán)的運行與公民權(quán)的保障是相輔相成的，后者是前者的目的所在，兩者相互促進(jìn)。在實踐中，警察權(quán)的擴張對公民權(quán)的保障提出了挑戰(zhàn)，在權(quán)力擴張過程中，極易出現(xiàn)警察權(quán)異化的問題。警察權(quán)的異化會導(dǎo)致國家公權(quán)力處于失范的狀態(tài)，從而影響警察權(quán)的法治化。警察權(quán)的異化問題是當(dāng)前理論界和實務(wù)界比較關(guān)注的問題，警察權(quán)的異化體現(xiàn)了警察權(quán)運行的非正常狀態(tài)，而導(dǎo)致警察權(quán)異化的原因是多種多樣的，但是制度原因是警察權(quán)異化的根本性原因。筆者以警察權(quán)異化的基礎(chǔ)理論和警察權(quán)異化的規(guī)制為主題進(jìn)行探討。

二、警察權(quán)異化概述

（一）警察權(quán)異化的概念

從語義解釋的角度出發(fā)，異化體現(xiàn)了一種非正常狀態(tài)，即偏離了應(yīng)當(dāng)運行的軌跡。權(quán)力是政治力量的體現(xiàn)，“應(yīng)該是全體成員共同擁有，共同行使，”［1］而公權(quán)力是國家開展一系列職能活動的前提，公權(quán)力異化是指公權(quán)力的行使偏離了既設(shè)的服務(wù)公共利益的目標(biāo)。警察權(quán)是公權(quán)力的代表，因而警察權(quán)異化強調(diào)“警察權(quán)的運行脫離了其設(shè)定的初衷，向另外的方向甚至相反方向發(fā)展”。［2］警察權(quán)的異化并不等同于警察權(quán)的擴張，后者并沒有超越權(quán)力行使的界限，或者違背警察權(quán)運行的目的。警察權(quán)的異化恰恰反映了權(quán)力運行的非正常狀態(tài)，偏離了警察權(quán)運行的預(yù)設(shè)軌跡。

（二）警察權(quán)異化的表現(xiàn)

警察權(quán)的本質(zhì)為行政權(quán)，在權(quán)力運行過程中，警察權(quán)與公民權(quán)的博弈過程體現(xiàn)了警察權(quán)運行的良莠，而異化恰恰是“莠”的體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，警察權(quán)異化表現(xiàn)在如下兩個方面：

1.警察權(quán)權(quán)力本體的異化

警察權(quán)本體的異化強調(diào)警察權(quán)的預(yù)設(shè)之初出于立法等原因出現(xiàn)偏離最初創(chuàng)設(shè)權(quán)力的本意或者背離行政權(quán)的本質(zhì)。行政權(quán)權(quán)力本體的異化與警察權(quán)的定位密不可分，事實上，理論界曾就警察權(quán)的定位進(jìn)行過爭論，立法也沒有就警察權(quán)定位問題做出明確的規(guī)定。警察權(quán)具有行政權(quán)的特性，同時兼具司法權(quán)的某種特質(zhì)，恰恰由于定位的不明確，進(jìn)一步導(dǎo)致了警察權(quán)的異化。換言之，本應(yīng)扮演行政權(quán)單一角色的警察機關(guān)也在行使司法權(quán)的部分權(quán)能。具體來說，警察權(quán)中的刑事警察權(quán)具有濃厚的司法權(quán)特征，刑事警察權(quán)是警察權(quán)與公民權(quán)激烈對抗的表現(xiàn)，在現(xiàn)代法治原則下，警察機關(guān)對公民采取拘留、逮捕等強制措施時需要經(jīng)過法院的批準(zhǔn)。在實踐中，恰恰由于警察權(quán)的定位不明確，才導(dǎo)致警察權(quán)在本體上出現(xiàn)異化，本應(yīng)由司法權(quán)主張的職能被警察權(quán)予以主張，限制或者剝奪了公民的基本權(quán)利。因此，可以說警察權(quán)本體的異化使得警察權(quán)在創(chuàng)設(shè)之初便被貼上了異化的標(biāo)簽，因為體制等因素的影響，警察權(quán)本體的異化不可能單靠警察機關(guān)單方改變而抹去異化。

2.警察權(quán)運行過程的異化

警察權(quán)與公民權(quán)的博弈體現(xiàn)了公共利益與個人利益的取舍，代表了強制與自由的對抗。當(dāng)然，警察權(quán)的運行應(yīng)當(dāng)促使警察權(quán)與公民權(quán)實現(xiàn)正和博弈，換言之，應(yīng)當(dāng)同時推進(jìn)警察權(quán)的擴張與公民權(quán)的發(fā)展。有鑒于此，警察權(quán)運行過程的異化表現(xiàn)為兩個方面：一是以犧牲公民權(quán)的發(fā)展來實現(xiàn)警察權(quán)的擴張，這是警察權(quán)運行過程異化的通常表現(xiàn)。在實踐中，最為常見的例子是公民在警察機關(guān)辦事難的問題，公民為了戶口或者開具證明等問題到警察機關(guān)后往往需要折騰多次才能辦成。二是警察權(quán)與公民權(quán)都出現(xiàn)負(fù)和發(fā)展的情形。從內(nèi)部來看，警察權(quán)被某些個人操縱，成為其個人獲取不當(dāng)利益的工具；從外部來看，警察機關(guān)以外的人員借用警察權(quán)謀取私利，侵害其他公民的合法權(quán)益。當(dāng)然，除此之外，在實踐中，會出現(xiàn)為了實現(xiàn)公民的某種私利而浪費警察權(quán)的現(xiàn)象，例如借用警力維持某商業(yè)活動的秩序，這樣同樣會導(dǎo)致警察權(quán)異化。

（三）警察權(quán)異化的危害

警察權(quán)具有行政權(quán)的屬性，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，”［3］因而警察權(quán)異化危害后果的直接表現(xiàn)是警察機關(guān)的腐敗。具體來看，警察權(quán)的異化不僅敗壞了警察機關(guān)的黨風(fēng)，而且給行政機關(guān)造成了負(fù)面的影響，影響了和諧干群關(guān)系的實現(xiàn)，同時影響社會經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。警察權(quán)運行的合法性與警察機關(guān)的業(yè)務(wù)能力密切相關(guān)，一旦警察機關(guān)不能有效地傳達(dá)決策，那么警察機關(guān)的行政相對人便失去了對警察機關(guān)的信任，而支持率的消減必然導(dǎo)致警察權(quán)運行合法性的流失。

二、警察權(quán)異化的成因分析

之所以造成警察權(quán)異化的現(xiàn)象，既有警察權(quán)制度本身的原因，也有警察權(quán)運行保障制度的外部原因。

（一）警察權(quán)異化的內(nèi)部原因

1.對警察權(quán)定位不準(zhǔn)

對警察權(quán)的定位容易出現(xiàn)兩種極端，分別是權(quán)力范圍的過分?jǐn)U張與過分緊縮。第一種極端不難理解，即認(rèn)為由于警察承擔(dān)對社會事務(wù)的管理職責(zé)，警察權(quán)應(yīng)該滲透到社會生活的方方面面，這種定位無疑是公權(quán)力對私權(quán)利的極度干涉。在現(xiàn)代法治社會中，雖然難以出現(xiàn)對此種定位方式的認(rèn)同，但是警察權(quán)不適當(dāng)?shù)馗缮婀袼饺松畹默F(xiàn)象也從未消失，警察權(quán)的異化在此情況下難以避免。第二種極端表現(xiàn)為警察職業(yè)群體不產(chǎn)生社會財富，因而警察應(yīng)該越少越好。這種定位方式并未考慮到警察執(zhí)法活動所產(chǎn)生的間接社會價值，如果因此而減少對警察工作的財政投入，就會迫使警察利用權(quán)力來維持自身生存所需，出現(xiàn)“以罰養(yǎng)警”現(xiàn)象。

2.警察權(quán)運行機制存在問題

警察機關(guān)內(nèi)的執(zhí)法者是警察權(quán)的行使主體，警察權(quán)的整個運行過程都是由執(zhí)法者所操作的。在現(xiàn)實中存在因部分執(zhí)法者素質(zhì)不高而導(dǎo)致警察權(quán)濫用的情況，這是警察權(quán)異化一個不可忽視的原因。雖然警察權(quán)的核心是行政權(quán)，但其工作必定會涉及司法事務(wù)，無論是否承認(rèn)警察權(quán)包括司法權(quán)能都是認(rèn)可這一事實的。而另一個不可否認(rèn)的事實是，警察職業(yè)群體的入職門檻兒通常低于純粹的司法職業(yè)群體，部分執(zhí)法者出于思維觀念落后等原因致使其執(zhí)法水平低下，進(jìn)而導(dǎo)致警察權(quán)難以得到良性運行。

3.警察權(quán)作為權(quán)力本身的擴張性

警察權(quán)的行使內(nèi)容表現(xiàn)為對某一社會事務(wù)進(jìn)行管理與控制，警察權(quán)的行使者享有的是一種支配性的權(quán)力。從人的常規(guī)心理來看，能夠行使支配性權(quán)力的人，往往會形成一種優(yōu)越感，這種優(yōu)越感會刺激其進(jìn)一步擴大自己的支配范圍?！斑@就使得警察權(quán)作為一種壟斷性的社會控制資源，具有一種內(nèi)在的擴張性。”［4］同時，法律賦予了警察一定的自由裁量權(quán)，該裁量權(quán)也未像法官的自由裁量權(quán)一樣受到嚴(yán)格約束，這些都會導(dǎo)致警察權(quán)的擴張，進(jìn)而推動了警察權(quán)的異化過程。

（二）警察權(quán)異化的外部原因分析

缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然無法健康運行，警察權(quán)的異化除其內(nèi)部原因外，還有外部原因的作用，外部原因概言之，是對警察權(quán)缺乏有效的監(jiān)督。對警察權(quán)的監(jiān)督可以分為民眾監(jiān)督和機關(guān)監(jiān)督。警察權(quán)受到民眾的監(jiān)督本是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，然而警察?quán)自身的控制性和支配性使執(zhí)法者與民眾之間形成了一種事實上的不平等關(guān)系，這讓民眾對警察權(quán)的監(jiān)督形同虛設(shè)。機關(guān)監(jiān)督又分為制衡監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，前者體現(xiàn)為不同公權(quán)力機關(guān)以權(quán)力制衡為基礎(chǔ)的監(jiān)督，如果權(quán)力制衡關(guān)系并未建立起來，就無法有效發(fā)揮制衡監(jiān)督的作用。后者的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體現(xiàn)為上級對下級的監(jiān)督，這種監(jiān)督的力度是極具保障性的，但是如果監(jiān)督未形成制度化，也難以使監(jiān)督充分落到實處。比如，未形成制度化的監(jiān)督常忽視事前與事中的監(jiān)督，只有在問題出現(xiàn)后才追究相關(guān)人員的責(zé)任，如此監(jiān)督對警察權(quán)異化的規(guī)制其作用程度是極為有限的。

三、規(guī)制警察權(quán)異化的幾點思考

（一）規(guī)制警察權(quán)異化的原則

規(guī)制警察權(quán)異化應(yīng)當(dāng)秉持下列幾項原則：

1.法律準(zhǔn)繩原則

國家的一切政治生活必須依照法律進(jìn)行，這是法治國家的基本要求。警察作為國家的執(zhí)法者，其活動更應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。以法律為準(zhǔn)繩致力于在法律中明確規(guī)定警察在執(zhí)法過程中的權(quán)利與義務(wù)，警察的執(zhí)法活動不能逾越法律的規(guī)定。特別是針對程序性事項，制定明確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臈l款，警察工作必須按照既定流程及方式開展，在違反規(guī)定時，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.權(quán)限適當(dāng)原則

警察權(quán)的設(shè)定應(yīng)有一個合理的范圍，通常認(rèn)為，警察權(quán)的范圍應(yīng)以維持公共秩序的必要為界限，超出維持公共秩序必要的部分，警察權(quán)都不應(yīng)該滲透進(jìn)去。質(zhì)言之，警察權(quán)不能任意干涉公民的私權(quán)利。當(dāng)然，警察權(quán)與公民私權(quán)利之間也存在一種制衡關(guān)系，公民享有私權(quán)利以不損害公共利益為前提，當(dāng)公民享有私權(quán)利損害到他人或社會利益時，警察權(quán)便應(yīng)當(dāng)介入。

3.區(qū)別對待原則

該原則體現(xiàn)了警察權(quán)行使的效益性，對于不同的社會事務(wù)，警察機關(guān)應(yīng)以不同的投入來對待。如果本末倒置，則會造成警察權(quán)資源的浪費，這種浪費也可以視作一種特殊形式的警察權(quán)異化。

（二）規(guī)制警察權(quán)異化的路徑

規(guī)制警察權(quán)異化雖是需要迫切施行的工作，但具體操作起來無法一蹴而就，徹底解決警察權(quán)異化的問題還需要體制上的變革。因此，規(guī)制警察權(quán)異化應(yīng)以一個漸進(jìn)性的路徑來進(jìn)行。

1.加強警察隊伍建設(shè)

在短期內(nèi)尚無法通過體制性的變革實現(xiàn)規(guī)制警察權(quán)的異化，現(xiàn)階段應(yīng)考慮的是如何在現(xiàn)存體制內(nèi)進(jìn)行適度的改變，這種改變雖不徹底，但仍對警察權(quán)異化問題產(chǎn)生一定的抑制作用。短期內(nèi)的適度改變應(yīng)主要著眼于警察權(quán)內(nèi)部運行機制的整體水平提升，具體而言就是加強警察隊伍建設(shè)。首先，應(yīng)提高警察職業(yè)群體的入職門檻兒，在正式進(jìn)行警察工作前，對從警人員進(jìn)行系統(tǒng)考核，甚至是設(shè)置職業(yè)資格考試。其次，對警察隊伍的思想政治教育工作要落到實處，忌諱空洞的說教?，F(xiàn)實中部分警察濫用警察權(quán)有一個思維觀念落后的因素在作祟，認(rèn)為自己在執(zhí)法過程中的地位居于高處，思想政治教育工作就應(yīng)以改變這種思維觀念為重要內(nèi)容。第三，需不斷提高警察隊伍的技能素質(zhì)。技能素質(zhì)是從警人員的立身之本，只有不斷提升警察隊伍的技能素質(zhì)，警察權(quán)才會得以良性運行。第四，建立警察隊伍的權(quán)責(zé)統(tǒng)一制度，對于警察的違法行為必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定追究責(zé)任。

2.分割警察權(quán)力

在理論界之所以會出現(xiàn)警察權(quán)是否包括司法權(quán)能的爭論，是因為警察權(quán)確實指向了一部分司法事務(wù)。其實，只要將警察權(quán)中的行政權(quán)能和司法權(quán)能進(jìn)行分割，這種爭論便不會存在了。在許多西方國家，警察是分為行政警察與司法警察的，前者從事治安管理等社會行政事務(wù)，后者從事刑事偵查等司法程序事務(wù)。二者的明確區(qū)分使各自的職責(zé)范圍得到了限定，二者只能在屬于自己管理權(quán)限的事務(wù)中發(fā)揮作用。這是對警察權(quán)力所進(jìn)行的內(nèi)部分割，除此之外，還應(yīng)進(jìn)行外部分割。具體而言，現(xiàn)階段一部分仍由警察負(fù)責(zé)的行政事務(wù)應(yīng)換由非警察機關(guān)來負(fù)責(zé)。通過對警察權(quán)力進(jìn)行內(nèi)部和外部的分割，使警察權(quán)的行使范圍得以明確限定，這是在不斷加強警察隊伍建設(shè)基礎(chǔ)上進(jìn)行的中期工作。當(dāng)然，分割警察權(quán)力并未對現(xiàn)存體制進(jìn)行徹底性的變革，接下來尚需進(jìn)行長期性的工作。

3.建立對警察權(quán)行使的監(jiān)督機制

對警察權(quán)行使的監(jiān)督機制的建立涉及體制性變革，在不同種類的監(jiān)督里都要有所作為。

首先，對于民眾監(jiān)督，要建立警察權(quán)與公民權(quán)利之間事實上的平等關(guān)系。行使警察權(quán)不能將自身置于高于公民權(quán)利的位置上，要讓民眾在對警察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時并不會產(chǎn)生額外的負(fù)擔(dān)。在表達(dá)渠道上，確保媒體不承擔(dān)不適當(dāng)?shù)呢?zé)任，使民眾能夠有效利用媒體，實現(xiàn)輿論的監(jiān)督作用。在權(quán)利維護(hù)上，完善行政復(fù)議和行政訴訟等程序性制度，使民眾的利益訴求得到保障。

其次，對于制衡監(jiān)督，要建立能夠制衡警察權(quán)行使的權(quán)力格局。目前我國警察機關(guān)的權(quán)力過大，突出表現(xiàn)為從中央到地方的政法委組織、公安機關(guān)的第一領(lǐng)導(dǎo)人往往同時兼任政法委的第一副書記，地位高于同級別的法院和檢察院。由于法院和檢察院與公安機關(guān)在業(yè)務(wù)上的緊密聯(lián)系性，使法院和檢察院成為能夠制衡警察權(quán)最重要的機關(guān)。因此，改革不科學(xué)的體制便顯得尤為重要。在具體操作時，應(yīng)著力將警察權(quán)所涉及的部分事務(wù)置于司法審查的過程中。

再次，對于領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，嘗試設(shè)立專門的警察權(quán)監(jiān)督機關(guān)。我國現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督體制主要是上級對下級的監(jiān)督，卻沒有形成制度化、常態(tài)化。形成制度化的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督可以嘗試設(shè)立專門的警察權(quán)監(jiān)督機關(guān)，該機關(guān)專職負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢察警察執(zhí)法活動中的違法違紀(jì)行為。這種體制在國外多有確立，并取得了良好的成效。

［1］〔美〕丹尼斯·朗著，陸震綸、鄭明哲譯..權(quán)力論［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2001.

［2］戴安良.制度建設(shè)與遏制警察權(quán)異化［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報，2012，（4）.

［3］孔凡河.行政權(quán)力異化的制度成因及治理路徑［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2012，（5）.

［4］王國清.規(guī)制警察權(quán)異化的理論分析［D］.湘潭大學(xué)，2008.

（責(zé)任編輯：孫秀娟）

D613.1

A

1671-0541（2014）05-0024-04

2014-07-27

王星元（1981-），男，吉林長春人，吉林警察學(xué)院治安系講師，法學(xué)碩士，主要研究方向：警察行政法學(xué)。