從 “官控”到 “民動”——論政府推進城鎮(zhèn)化進程中的公眾參與

劉建文

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215000）

一、政府主導的城鎮(zhèn)化進程的現(xiàn)狀

（一）中國與西方城鎮(zhèn)化路徑之差異

城鎮(zhèn)是人類生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是人類社會進步的象征和文明的標志。城鎮(zhèn)化是指越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，越來越多的農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，與此相適應(yīng)，則需不斷擴大城市規(guī)模、增加城市數(shù)量和提高城市質(zhì)量，即提高城市現(xiàn)代化水平，并最終實現(xiàn)社會的根本轉(zhuǎn)型。［1］可以說，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

中國與西方國家在邁向城鎮(zhèn)化的路徑上存在著差異。以英國為例，在工業(yè)革命的推動下，早期城鎮(zhèn)化是一個 “激進式推進”的過程，市場運作起到了重要作用，以 “自由放任”為特征。20世紀中期結(jié)束了自由式城市化模式，為了補償自由放任城市化模式帶來的損失，英國不得不利用法律法規(guī)和推行 “福利國家制度”，以彌補這種模式所造成的一系列社會發(fā)展的斷裂。［2］直到這時，英國政府才在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮了些 “縫縫補補”的作用。與之大相徑庭，中國現(xiàn)階段 “勢如破竹”般的城鎮(zhèn)化，是在 “計劃”“目標綱要”“報告”等各種文件精神的引領(lǐng)下進行，這彰顯出政府在城鎮(zhèn)化進程中的主導地位。

（二）政府主導下的程序缺失與權(quán)力裸奔

城鎮(zhèn)化，不是簡單粗暴地拆遷夷平農(nóng)村、蓋起樓房打造城鎮(zhèn)，自以為這被改造過的地界就是 “城鎮(zhèn)”，是一種可笑的認知。政府主導下的城鎮(zhèn)化短時間會營造出一片虛假繁榮，但是隨著時間的推移，這個先天畸形的城鎮(zhèn)化，可能會暴露出更多尖銳的矛盾和棘手的問題。城鎮(zhèn)化是一個多層次的 “立體”的概念，必須要重視城鎮(zhèn)化的各方面，包括公共服務(wù)、社會保障、農(nóng)村勞動力工作安置等，而非偏重 “農(nóng)村面貌改觀”之表面工作一隅。

政府主導推動的城鎮(zhèn)化，令人擔憂的不僅是其結(jié)果，還有其程序本身?！俺绦?，從法律學的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系。其普遍形態(tài)是:按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見。”［3］18季衛(wèi)東先生不無悲觀地指出，“從總體上看，我國傳統(tǒng)法律之中形式主義的要素十分稀薄”［3］88。其結(jié)果就是，“法律條文往往忽視程序要件的規(guī)定，因而缺乏操作性，給恣意留下了藏垢之所。在實踐中，不按程序辦事相當普遍，更是專制與腐敗的一大病灶?！保?］90現(xiàn)實情況是，地方政府往往視上級政府的文件精神如 “圣旨”，唯恐所轄地方的城鎮(zhèn)化不達標、不合格。地方的城鎮(zhèn)化進度、“高大上”的面子工程與地方官員的政績相掛鉤，也是盡人皆知的事實。地方政府大權(quán)在握，習慣了無拘無束的權(quán)力裸奔狀態(tài)，況且又將自己的工作置于 “恩澤人民”的道德制高點，動輒就是 “為人民群眾創(chuàng)造幸福生活”。原本就缺乏 “程序”精神，再加上地方政府這般 “急功近利”“造福群眾”的心態(tài)，必然會導致形式理性 （正當程序）的缺乏。

一般而言，每個單獨個人是其自己利益的最佳裁判者。而且，對 “何為最大快樂”以及 “何為最大痛苦”等等問題，每個單獨個人也是最佳以及最為適當?shù)呐袛嗾?。他對自己的利益具有切身的體會。相形之下，他對其他人的利益則是處于猜測的狀態(tài)，并不是十分清楚的。［4］公眾需不需要城鎮(zhèn)化？需要什么樣的城鎮(zhèn)化？只有公眾自己最清楚。如果政府置民意于不顧，想當然地 “埋頭苦干”，這樣的城鎮(zhèn)化到頭來恐怕只會事倍功半。

政府主導是發(fā)展中國家推進城鎮(zhèn)化的重要模式，不能否認，中國依靠此推進模式取得了重要成就:中國城鎮(zhèn)人口的數(shù)量已經(jīng)超過了鄉(xiāng)村人口。于中國的現(xiàn)代化建設(shè)而言，此比重的變動有著里程碑式的意義。但是，下一步的城鎮(zhèn)化要怎么走？怎么走才能走得更好？從民主法治與正當程序的角度看，確實是需要研究的重大問題。

主權(quán)在民，人民是國家的主人。既然是人民的城鎮(zhèn)化，那么政府就只是城鎮(zhèn)化的工具。政府主導的城鎮(zhèn)化最后一定要落實成為 “民意”主導的城鎮(zhèn)化，當然，這一切的一切，都離不開公眾參與。通過公眾參與，政府的城鎮(zhèn)化決策過程將由過去的 “官控”變?yōu)?“民動”，政府主導下的城鎮(zhèn)化方能變得更加規(guī)范化、科學化和民意化。

二、公眾參與理論概述

（一）公眾參與的概念

公眾參與公共行政的歷史，可以追溯到英國普通法上的 “自然公正原則”，即 “任何權(quán)力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”。［5］公眾參與在行政法中所體現(xiàn)的重大價值不可忽視。

公眾參與作為一種制度化的民主制度，應(yīng)當是指公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進行公共治理時，由公共權(quán)力機構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過直接以政府或其他公共機構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程。公眾參與所強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循 “公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。［6］72

（二）公眾參與的主要內(nèi)容

縱向來看，“公眾參與一般有著兩個層面的含義，首先是表面性、功能性和制度性層面的，也就是公眾參與作為一項具體制度對行政決策、行政管理的作用；其次是本質(zhì)性、價值性和憲政層面的，也就是對行政權(quán)力的約束、控制及對整個憲政權(quán)力的再分配的作用。”［7］92橫向來看，“公眾參與的內(nèi)容可以分為三個層面:一是立法層面的公眾參與，如立法聽證和利益集團參與立法；二是公共決策層面，包括政府和公共機構(gòu)在制定公共政策過程中的公眾參與；三是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實施、基層公共事務(wù)的決策管理等?！保?］275

本文討論的是政府主導推進城鎮(zhèn)化的具體問題，關(guān)注公眾參與在城鎮(zhèn)化進程中的功能性作用，主要涉及到規(guī)制政府行為之程序法律的出臺以及城鎮(zhèn)規(guī)劃、舊城保護、拆遷補償?shù)纫幌盗袥Q策的制定，因而縱向上將焦點集中于公眾參與的第一個層面，在橫向上則集中于公眾參與的前兩個層面。

（三）公眾參與的方法

1969年，謝里·安斯坦在美國規(guī)劃師協(xié)會雜志發(fā)表了著名的論文 《市民的階梯》，指出公共參與的方法主要有:1）信息交流；2）咨詢；3）參與；4）協(xié)作；5）授權(quán)決策。［8］279

（四）公眾參與的三個必備條件和八項原則

公眾參與的三個條件是:信息公開、利害相關(guān)人的參與和反饋。八項基本原則是:1）包容性；2）透明、公開；3）尊重允諾；4）可達性；5）有責行；6）代表性；7）相互學習；8）有效性。［8］280

（五）公眾參與的價值與意義

“一個真正的以人為本的善治政府是什么樣的？就是政府與民眾能夠相互交流、相互討論，政府能夠理解老百姓的觀點是什么，老百姓也能夠理解政府的困境是什么?！保?］80政府在與公民的有序互動中，才有可能達致善治。公眾參與對當下城鎮(zhèn)化建設(shè)有著重要意義。

1.有利于促進政府決策的民意化、客觀化與科學化。“公眾參與政府決策的核心價值在于公眾話語權(quán)的行使，或稱利益表達，即利益群體通過一定的渠道自由地向社會大眾和政府表達權(quán)利和意愿的自由。公眾參與主體通過利益表達，提出利益訴求，與決策主體進行富有誠意的交流，才能使自身利益在決策中得到體現(xiàn)。”［9］87公眾不是 “被城鎮(zhèn)化”的客體對象，而應(yīng)是城鎮(zhèn)化的規(guī)劃設(shè)計者和實際受益人。公眾心中最清楚自己的生活狀況和生活環(huán)境，需要什么樣的城鎮(zhèn)化以及如何推行城鎮(zhèn)化。每個人都是城鎮(zhèn)化的締造者，公眾參與為公眾提供了利益表達的平臺。個體只有通過公眾參與，才能表達自己的意愿，提出自己的建議，城鎮(zhèn)化的決策才會充分體現(xiàn)民意，才會反映客觀實際情況，才會規(guī)劃得合理科學。

2.有利于加強對政府權(quán)力行使的監(jiān)督，防止權(quán)力的裸奔。權(quán)力不受約束，不受監(jiān)督，自然就會有濫用的風險，這是亙古不變的真理。正如前文所分析的，當前我國的城鎮(zhèn)化是政府主導的城鎮(zhèn)化，政府具有天然的擺脫制約直奔目標的傾向，且內(nèi)含著要求法律為其提供制度證成的強悍因素，我國城鎮(zhèn)化進程法律常常淪為主導性政府的附庸，沒有公民的監(jiān)督和法律的牽絆，政府在推進城鎮(zhèn)化的過程中自然猶如 “脫了韁的野馬”一般 “縱情馳騁”。但是在公眾參與的條件下，權(quán)力的行使暴露在陽光之下，公權(quán)力行使者就會害怕公共輿論，就不會輕易產(chǎn)生 “為所欲為”的念頭，權(quán)力行使亦會變得程序化和規(guī)范化。

3.可以體現(xiàn)出程序價值，培育公民在政治領(lǐng)域的 “公民精神”。［7］92政府主導下城鎮(zhèn)化進程的程序缺失，是其權(quán)力裸奔的必然結(jié)果。公民參與，使當下政府主導的城鎮(zhèn)化按照權(quán)力運作的程序原理按部就班地進行，政府和公眾之間形成共識，城鎮(zhèn)化決策的制定和實施獲得合法性和可接受性，這樣一個城鎮(zhèn)化推進的成果就能夠獲得正當性證成。另外，“公眾參與有利于加強公民的主體意識，健全公民的人格。公民是國家和社會的主人，管理國家、管理社會，建設(shè)國家，促進社會的發(fā)展是其職責?！诮裉?，要喚醒公民的主體意識，增強公民的責任感，健全公民人格，一個重要和必須的途徑就是加強公民參與，加強公民自治，增強公民管理國家、管理社會，以及自己管理自己，自己維護自己權(quán)益的能力。”［10］32

三、城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共參與機制的構(gòu)建

政府在大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，要實現(xiàn)從 “官控”到 “民動”的模式轉(zhuǎn)變，必須完善程序機制。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會決策制度

依照現(xiàn)行 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十九條至二十二條之規(guī)定，各地方政府負責該地方的總體規(guī)劃。城鎮(zhèn)化的具體決策可以說是由各地方政府作出。市縣級政府內(nèi)部一般都設(shè)有在其領(lǐng)導下的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會，城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的具體組成人員一般都包括公眾代表。例如，《保定市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會章程》第二章第五條規(guī)定，市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會由市人大、市政府、市政協(xié)領(lǐng)導、市直有關(guān)部門負責人和專家、社會人士、企業(yè)與市民代表若干名組成?！短m州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理暫行規(guī)定》第一章第四條規(guī)定，市、縣人民政府設(shè)立城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會審議制度 （簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會）。城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成。兩者都強調(diào)了公民代表在城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會中的位置存在，但城鎮(zhèn)化決策的實際情況是，行政長官意志自始至終主導著規(guī)劃的起草、制定、實施及變更，公眾代表成為可有可無的 “裝飾”，旨在追求民主性的公眾參與遠沒有形成對行政規(guī)劃權(quán)的有力制約?！凹幢銢Q策者裝模作樣地聽取了一些公眾代表的意見，也僅僅是走過程，并沒有對最終的規(guī)劃決策產(chǎn)生多大的影響力。”［11］98

規(guī)劃擬訂是規(guī)劃決策的第一步，能否及時將公眾訴求表達出來，直接關(guān)系到規(guī)劃草案的民主性和公正性。［11］99因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會中，公民代表不僅要有一定的數(shù)量保證，還要有充分的發(fā)言權(quán)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，公民代表是被代表公民與政府決策者之間進行溝通的重要媒介，其在城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會中提出的意見必須要受到尊重和重視，應(yīng)建立 “公眾意見采納與否的理由說明制度”［11］99。在規(guī)劃擬定階段，公民代表向城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會提出意見，或是公民直接向城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會提出意見，都應(yīng)當對規(guī)劃決策者產(chǎn)生相應(yīng)的拘束力。

（二）城鎮(zhèn)化信息公示制度

公民參與的基礎(chǔ)性制度是決策公示制度，其 “對應(yīng)著公民對政府決策的知情權(quán)，是公眾有效參與的基礎(chǔ)和前提”［9］88。城鎮(zhèn)化進程中，政府所做的具體決策要通過各種媒介如 “網(wǎng)站、電視、廣播、公告欄”向公眾公示。另外，政府部門要保證公示的城鎮(zhèn)化信息的真實性，沒有充分透明、真實有效的信息，公眾參與城鎮(zhèn)化建設(shè)就只能是 “盲參”，提出的意見就變得毫無意義。

（三）城鎮(zhèn)規(guī)劃聽證制度

政府決策過程，實質(zhì)上是運用多種事實和價值知識而進行交涉和選擇的過程，其民主性體現(xiàn)為公眾參與交涉和對選擇發(fā)生實質(zhì)影響，而不是通過表達意見提供信息和事實。［9］89可以說，聽證制度是最具交涉性的平臺。

我國 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審判前，組織編制機關(guān)應(yīng)當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于30日。組織編制機關(guān)應(yīng)當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。該法明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的條款，甚至有公眾參與方式的粗略列舉條款，如 “論證會”“聽證會”。但是，在我國目前的城鎮(zhèn)化進程中，尚不存在規(guī)范的城鎮(zhèn)規(guī)劃聽證會制度，僅有這些條款還不夠，還必須在具體的 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施細則中寫進更詳細和更程序化的條款。因此，政府在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要廣泛地聽取并處理利益相關(guān)者的各種意見，“聽證會是最為制度化、程序最為嚴謹?shù)姆绞健保?2］56，城鎮(zhèn)規(guī)劃聽證會制度的建設(shè)就成為當務(wù)之急。這些可以從參會人數(shù)、進行程序、召開時間、意見反饋等方面對城鎮(zhèn)化中的聽證會制度進行細化，使其具有可操作性，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的制度作用。

（四）政府回應(yīng)制度和說明理由制度

建立完備的回應(yīng)制度和說明理由制度是政府決策中實現(xiàn)公眾參與的關(guān)鍵?；貞?yīng)制度的建立和實施有賴于政府和公眾合作伙伴關(guān)系的確立。最為關(guān)鍵的是，公民參與作為一種民主權(quán)利和民主程序，應(yīng)該得到?jīng)Q策機關(guān)的真正尊重，并成為其自覺奉行的決策理念，而不是形式主義或 “政治點綴”。政府必須將 “對公眾意見的回復及說明理由”作為其基本程序義務(wù)，在對公眾意見進行閱讀、分析、歸納、整理的基礎(chǔ)上，對每一類意見是否采納作出統(tǒng)一的說明，并給予回復。［9］89

城鎮(zhèn)化進程中，政府應(yīng)通過設(shè)置意見信箱、部門熱線等渠道方便公眾及時表達意見、提出建議。在信息反饋階段，有關(guān)部門應(yīng)秉持嚴肅認真的態(tài)度，有意義的建議要采納，不合理的要求要以正規(guī)方式給予當事人回應(yīng)，不能 “打馬虎眼”。

（五）群體談判制度

個體擁有權(quán)利，但分散的數(shù)量上眾多的個體在保護其權(quán)利的戰(zhàn)場上卻往往顯得不堪一擊；很多時候，分散的大多數(shù)個體在制度框架內(nèi)設(shè)定的游戲中注定要成為 “悲愴的失敗者”［13］24。城鎮(zhèn)化進程中的個人，在其面對政府時，總歸是渺小的，分散、孤立的公眾個人常常不具有與政府討價還價、理性交涉的能力。個人表達利益訴求的散射性，無法使利益主體凝聚共識，去接近或影響決策層面。［9］85因此，當個人參與模式難以圓滿實現(xiàn)公眾參與時，筆者以為可以建立一種 “群體談判”制度，即有著相同城鎮(zhèn)化訴求的多數(shù)人組成一個團體與政府展開談判，或許可以對政府的城鎮(zhèn)化決策產(chǎn)生富有意義的影響。

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