饒粵紅

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，廣州 510320)

過去的十年，是中國銀行業(yè)高速發(fā)展的十年，資產(chǎn)規(guī)模和盈利能力得到了極大的提高，中國銀行機(jī)構(gòu)已成為國際金融界不可小覷的重要力量。但是，在中國銀行業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出許多問題，其中銀行機(jī)構(gòu)濫用權(quán)利侵害消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。造成銀行消費(fèi)者權(quán)益被侵害的原因是多方面的，其中一個(gè)重要的原因就是我國銀行機(jī)構(gòu)基于壟斷地位實(shí)施的壟斷行為。2008年頒布的《反壟斷法》給銀行消費(fèi)者的保護(hù)提供了一個(gè)新的思路，反壟斷法其中一個(gè)重要目標(biāo)就是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，從反壟斷的角度去探討保護(hù)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益具有重要意義。本文將重點(diǎn)分析壟斷行為在銀行業(yè)的表現(xiàn)形式、違法性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)制的基本思路，以期對我國反壟斷法在銀行業(yè)的有效實(shí)施有所助益。在我國，銀行機(jī)構(gòu)按照功能和性質(zhì)的不同可以劃分為政策性銀行、商業(yè)銀行和投資銀行，本文討論的銀行是指與消費(fèi)者工作、生活聯(lián)系最密切的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)。

一、銀行壟斷協(xié)議行為:表現(xiàn)形式和規(guī)制的基本思路

(一)銀行壟斷協(xié)議行為的主要表現(xiàn)形式和形成原因

壟斷協(xié)議指的是排除、限制競爭的協(xié)議、決定或其他協(xié)同一致的行為，壟斷協(xié)議行為分為橫向限制競爭行為和縱向限制競爭行為。銀行業(yè)目前比較普遍和嚴(yán)重的是橫向壟斷協(xié)議行為，也就是商業(yè)銀行通過協(xié)議、決定或其他協(xié)同行為做出侵害交易相對人利益的行為，這類行為對消費(fèi)者利益的損害最為直接，造成的限制競爭后果也最為嚴(yán)重，是我國反壟斷法理應(yīng)重點(diǎn)規(guī)制的主要類型。其中，最典型當(dāng)屬商業(yè)銀行間的價(jià)格同盟。價(jià)格是市場競爭機(jī)制的核心，價(jià)格卡特爾是危害性最嚴(yán)重的一種限制競爭行為，而且是赤裸裸的違法行為，在美國的反托拉斯訴訟中往往適用本身違法原則。近年來，銀行眾多的收費(fèi)令消費(fèi)者抓狂，零鈔清點(diǎn)費(fèi)、跨行取現(xiàn)查詢手續(xù)費(fèi)、小額賬戶管理費(fèi)、打印對賬單費(fèi)、存折掛失費(fèi)、貸款融資費(fèi)等等，可謂名目繁多，層出不窮，令廣大銀行消費(fèi)者防不勝防，苦不堪言。除了價(jià)格卡特爾外，銀行業(yè)壟斷協(xié)議行為還包括全面取消活期存折、不相關(guān)產(chǎn)品的捆綁銷售等等。消費(fèi)者與商業(yè)銀行交易的過程中，普遍感到許多種種不合理、不公平的待遇，但是這些現(xiàn)象并不是個(gè)別大銀行所專有的，而是普遍存在于整個(gè)銀行業(yè)。

導(dǎo)致上述無序現(xiàn)象的原因主要有兩點(diǎn):(1)銀行產(chǎn)品差異性小、可替代性強(qiáng)。盡管銀行機(jī)構(gòu)規(guī)模和盈利能力差別較大，但是所提供的產(chǎn)品卻大同小異，行業(yè)競爭激烈。中間業(yè)務(wù)收費(fèi)雖然對利潤的貢獻(xiàn)率小于貸款利息收入，但是這種收費(fèi)安全、快捷，不存在任何風(fēng)險(xiǎn)，在此情形下，對產(chǎn)品和服務(wù)的收費(fèi)項(xiàng)目和費(fèi)率達(dá)成一致的意見從而賺取高額利潤對各家銀行無疑是極其有利的。(2)銀行監(jiān)管部門的不作為。面對銀行業(yè)的收費(fèi)亂象和民眾的強(qiáng)烈不滿，我國銀行監(jiān)管部門明顯是不作為的。例如，2011年中國銀監(jiān)會(huì)、中國人民銀行和中國國家發(fā)展改革委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費(fèi)的通知》，要求自同年7月1日起免除人民幣個(gè)人賬戶的十一類三十四項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)。但是，監(jiān)管部門的要求被認(rèn)為只是對早已不收費(fèi)的項(xiàng)目進(jìn)行再一次的重申而已，根本沒觸及到銀行業(yè)屢受詬病的亂收費(fèi)問題核心。［1］

(二)銀行壟斷協(xié)議行為規(guī)制的基本思路

壟斷協(xié)議行為包括協(xié)議、決定和協(xié)同行為，現(xiàn)代社會(huì)中鑒于反壟斷法的嚴(yán)厲制裁效果，采用協(xié)議、決定的方式為壟斷行為的現(xiàn)象越來越少，取而代之的主要是以協(xié)同行為為表現(xiàn)方式的壟斷協(xié)議行為。

關(guān)于什么是協(xié)同行為，我國反壟斷法沒有明確加以界定。為了增加反壟斷法在實(shí)施中的可操作性，國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2010年頒布了《反價(jià)格壟斷規(guī)定》，其中第6條涉及價(jià)格協(xié)同行為:“認(rèn)定其他協(xié)同行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)下列因素:(1)經(jīng)營者的價(jià)格行為具有一致性;(2)經(jīng)營者進(jìn)行過意思聯(lián)絡(luò)。認(rèn)定協(xié)同行為還應(yīng)考慮市場結(jié)構(gòu)和市場變化等情況”。同時(shí)，國家工商行政管理總局也發(fā)布了《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》。其中第3條規(guī)定了非價(jià)格協(xié)同行為:“認(rèn)定其他協(xié)同行為，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素:(1)經(jīng)營者的市場行為是否具有一致性;(2)經(jīng)營者之間是否進(jìn)行過意思聯(lián)絡(luò)或者信息交流;(3)經(jīng)營者能否對一致行為作出合理的解釋。認(rèn)定其他協(xié)同行為，還應(yīng)當(dāng)考慮相關(guān)市場的結(jié)構(gòu)情況、競爭狀況、市場變化情況、行業(yè)情況等。”

上述兩個(gè)規(guī)定盡管在具體表述上是有所區(qū)別，但在判斷協(xié)同行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上還是相同的:在認(rèn)定協(xié)同行為時(shí)，除了考慮“行為的一致性”、“意思聯(lián)絡(luò)”外，還應(yīng)考慮其他一些可能影響企業(yè)經(jīng)營行為的因素。結(jié)合我國銀行業(yè)的具體情況，下面對協(xié)同行為的“行為一致性”、“意思聯(lián)絡(luò)”和“經(jīng)營者的合理理由”三個(gè)因素進(jìn)行分析。

1.行為的一致性

“行為的一致性”強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)營者表現(xiàn)方式具有一致性，例如共同提高價(jià)格收費(fèi)、聯(lián)合抵制交易等。在認(rèn)定行為一致性時(shí)，不應(yīng)強(qiáng)調(diào)行為的外在表現(xiàn)方式完全相同，例如前面提到的亂收費(fèi)問題，各商業(yè)銀行在漲價(jià)的時(shí)間上有差異，并不總是同步進(jìn)行，往往是某一家或幾家大銀行率先漲價(jià)，其他銀行隨后跟進(jìn)，而且漲幅也可能不完全相同，甚至在具體收費(fèi)的明細(xì)項(xiàng)目上也有差別，但是總的變化趨勢是相同的，在這種情形下就可以認(rèn)定行為具有一致性。

2.意思聯(lián)絡(luò)

意思聯(lián)絡(luò)強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)營者的主觀意愿，通過一致行為限制競爭從而實(shí)現(xiàn)集體的共同目的。現(xiàn)代社會(huì)資訊發(fā)達(dá)，信息的獲知非常簡便和快捷。因此，現(xiàn)代反壟斷法的實(shí)施中對于“意思聯(lián)絡(luò)”的判斷主要采用推定的方法，即通過經(jīng)營者行為的外在表現(xiàn)來判斷其主觀的真實(shí)意愿，也就是說，只要經(jīng)營者行為具有一致性，就可以推定其存在主觀上的意思聯(lián)絡(luò)。

3.行為的合理性因素

在判斷銀行業(yè)壟斷協(xié)議行為的三個(gè)要件中，最困難和最關(guān)鍵的是如何判斷行為的“合理性”，因?yàn)樵谌齻€(gè)要素中，行為的一致性是比較容易認(rèn)定的，而主觀的意思聯(lián)絡(luò)往往采用推定的方式來認(rèn)定，在現(xiàn)代反壟斷法的實(shí)施越來越傾向于采用“合理原則”的趨勢下，是否具有合理的抗辯理由則成為判斷行為違法性的決定性因素。

現(xiàn)以銀行收費(fèi)行為來說明判斷合理性的基本思路。成本上漲是所有經(jīng)營者都會(huì)面臨的問題，因此，在一些情形下，經(jīng)營者協(xié)同一致地增加收費(fèi)項(xiàng)目或者是提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是合理的商業(yè)選擇。如何判斷銀行業(yè)收費(fèi)行為的合理性，可以考慮以下幾方面的因素:(1)收費(fèi)項(xiàng)目本身的合理性。有的服務(wù)存在雙重或多重收費(fèi)的可能，例如銀行卡掛失補(bǔ)辦，很多銀行對掛失和補(bǔ)辦分別收費(fèi)，實(shí)際上這是同一業(yè)務(wù)產(chǎn)生的費(fèi)用，由于具體環(huán)節(jié)名稱的不同，就有了不同的收費(fèi)項(xiàng)目。還有的項(xiàng)目本身就會(huì)給銀行增加收入和利潤，仍然要另外收取費(fèi)用，是非常不合理的，例如貸款融資費(fèi)，有的銀行規(guī)定客戶向銀行申請貸款，除了支付正常的利息外，還要額外繳納一筆費(fèi)用才能獲得銀行貸款。(2)漲價(jià)幅度的合理性。例如信用卡分期付款費(fèi)率，各家銀行盡管具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，但是“一年一漲”幾乎是各家銀行的慣例作法。判斷漲價(jià)幅度的合理性可以結(jié)合同期物價(jià)指數(shù)增長幅度進(jìn)行判斷，而不能以銀行本身提供的數(shù)據(jù)為測算依據(jù)。(3)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算，可以對相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)際測算，例如媒體曾經(jīng)報(bào)道過的“余額變動(dòng)短信提醒費(fèi)”，客戶如購買該服務(wù)需每月支付1－4元，而實(shí)際上銀行的操作成本僅是每月0.1－0.2元，利潤高達(dá)10－40 倍。［2］

另外我們需要注意的是，絕大多數(shù)的國內(nèi)銀行并不是純粹的私人性質(zhì)銀行，或多或少與中央政府或地方政府有千絲萬縷的聯(lián)系，例如，四大行和光大銀行的控股股東是中央?yún)R金投資有限公司，而該公司的性質(zhì)為國有獨(dú)資公司，其注冊資金來自財(cái)政部，運(yùn)營的資金來自央行。因此，在這一特殊背景下，對銀行的經(jīng)營手段和方式的合理性評(píng)估就不能單純依照一般競爭市場的形態(tài)進(jìn)行評(píng)判。

二、濫用市場支配地位行為:市場支配地位、“濫用”行為及規(guī)制思路

市場支配地位指的是經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價(jià)格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的市場地位?！盀E用市場支配地位”也就是說占有市場支配地位的企業(yè)不合理、不正當(dāng)?shù)乩闷鋵κ袌鲋淞α繐p害了市場競爭秩序和消費(fèi)者利益的行為。

(一)界定銀行業(yè)相關(guān)市場和市場支配地位的特殊問題

相關(guān)市場是反壟斷法實(shí)施最為重要的一個(gè)問題，因?yàn)榻?jīng)營者是否具有壟斷地位并且該經(jīng)營者行為是否產(chǎn)生壟斷后果必須放在一個(gè)確定的市場范圍內(nèi)去探討才有意義。根據(jù)《中國銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)2012年報(bào)》(以下簡稱《2012年報(bào)》)，截止到2012年12月31日，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)共有法人機(jī)構(gòu)3 747家，中國銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)種類多樣，因此如何準(zhǔn)確界定相關(guān)市場實(shí)際上是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的工作。

1.產(chǎn)品市場的問題

產(chǎn)品包括商品和服務(wù)，所謂產(chǎn)品市場是指與某競爭產(chǎn)品具有替代關(guān)系的全部產(chǎn)品的范圍。相關(guān)產(chǎn)品市場是指根據(jù)產(chǎn)品的性能、用途及其價(jià)格，從消費(fèi)者的角度可以相互交換或者相互替代的所有產(chǎn)品和服務(wù)。［3］與其他常規(guī)的商品服務(wù)行業(yè)相比較，銀行業(yè)相關(guān)市場有以下特殊方面:(1)銀行提供的產(chǎn)品和服務(wù)類型繁多。(2)不同產(chǎn)品和服務(wù)需求彈性差異較大。(3)不同銀行提供的產(chǎn)品和服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重。上述的特點(diǎn)決定了在判斷銀行業(yè)相關(guān)市場時(shí)，不能完全照搬其他行業(yè)的界定模式，而應(yīng)更多考慮行業(yè)所具有的特殊因素。

第一，應(yīng)考慮具體產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)。產(chǎn)品性質(zhì)因素是界定相關(guān)市場時(shí)首先應(yīng)考慮的問題，這是因?yàn)椴煌你y行在不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域所具有的優(yōu)勢地位是不一樣的。例如，某一家中小股份制銀行，就其存貸款份額、營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量而言，在整個(gè)銀行業(yè)處于相對弱小的地位;但是，該銀行某類業(yè)務(wù)發(fā)展出色，在該領(lǐng)域的市場份額具有領(lǐng)先地位，如果以該業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)楠?dú)立的一個(gè)市場，那么該銀行顯然具有市場支配地位。

另外還有一種情形，某銀行在某一類型的業(yè)務(wù)優(yōu)勢也不突出，但是由于某種原因客戶只能選擇該銀行作為交易對象，例如，我們常見的“住房抵押貸款”。對于絕大多數(shù)的房地產(chǎn)開發(fā)商而言，其開發(fā)房地產(chǎn)的資金來源于銀行貸款，因此開發(fā)商往往指定其貸款銀行作為消費(fèi)者購買商品房的住房抵押貸款銀行，在這種情形下，相關(guān)市場實(shí)際上是一個(gè)非常狹小的市場。又例如開具存款證明，消費(fèi)者只能到其開戶行辦理相關(guān)證明，所以此時(shí)的相關(guān)市場就是該開戶行。

第二，應(yīng)考慮數(shù)據(jù)收集的難易程度和準(zhǔn)確程度。盡管銀行業(yè)是我國監(jiān)管最為嚴(yán)密的行業(yè)，但是人民銀行、銀監(jiān)會(huì)以及其他第三方機(jī)構(gòu)并不能對所有的銀行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確的收集和監(jiān)測，這就為實(shí)踐中界定相關(guān)市場和支配地位時(shí)造成了阻礙。為了解決這一問題，可以依據(jù)“鄰近原則”來作出判斷。由于目前銀行提供的許多創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)際上是從眾多傳統(tǒng)產(chǎn)品中衍生出來的，因此，出于操作簡便的原因，在劃分相關(guān)市場時(shí)可以將相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品劃分為同一個(gè)市場，而沒有必要進(jìn)行更細(xì)致的劃分。

2.地理市場的問題

人們對銀行服務(wù)的需求的主要標(biāo)準(zhǔn)是安全和便捷，所以傳統(tǒng)意義上的銀行地理市場主要是以工作和居住為中心的地區(qū)，在劃分地理市場時(shí)相對容易。但是隨著科技的發(fā)展，以及人們消費(fèi)模式的變化，對銀行業(yè)的地理市場的界定提出了挑戰(zhàn)，人們不再像以往一樣依賴本地銀行提供的服務(wù)，通過網(wǎng)絡(luò)甚至可以選擇境外的銀行服務(wù)，銀行地理市場的物理界限不斷被打破。在界定地理市場時(shí)，仍應(yīng)按照具體產(chǎn)品和服務(wù)的類型來考慮銀行地理市場的劃分，例如一般的存貸款服務(wù)，出于對資金安全和方便的考慮，消費(fèi)者仍然需要前往銀行柜臺(tái)辦理業(yè)務(wù)，在劃分地理市場時(shí)可能以一個(gè)縣(區(qū))或者市比較合適。但是值得注意的是，與產(chǎn)品市場相比較，地理市場的劃分有時(shí)顯得并不重要，例如前面提到的“住房抵押貸款”，實(shí)際上這種情形下只需要考慮產(chǎn)品市場就可以了。

(二)銀行業(yè)濫用市場支配地位行為的認(rèn)定

我國反壟斷法第十七條規(guī)定了6種具體的濫用行為的表現(xiàn)形式，本文主要對銀行業(yè)比較普遍的壟斷價(jià)格、拒絕交易、搭售或附加條件的交易、差別對待行為進(jìn)行分析。

1.壟斷價(jià)格

所謂壟斷價(jià)格是指占有支配地位的經(jīng)營者以不合理的高價(jià)銷售商品或者是不合理的低價(jià)購買商品，銀行業(yè)對消費(fèi)者利益造成侵害的壟斷價(jià)格主要指的是前者。例如，某外資銀行的客戶打印47個(gè)月對賬單銀行竟然收費(fèi)4 700元［4］，又比如開具存款證明，有的銀行也要收取50元［5］。在上述案例中，銀行機(jī)構(gòu)顯然在特定的相關(guān)市場中是具有支配地位的，因?yàn)榭蛻糁荒芡ㄟ^其存款銀行打印對賬單和開具存款證明，打印對賬單和開具存款證明的成本非常低，但是由于客戶別無選擇，所以只能被迫接受不合理的高價(jià)。

2.搭售或附加條件的交易

是指經(jīng)營者在銷售A商品時(shí)強(qiáng)迫交易相對人同時(shí)購買B商品，同時(shí)A商品和B商品沒有合理的關(guān)聯(lián)。搭售和附加條件的交易本質(zhì)上是一樣的，這種行為在我國銀行業(yè)是比較普遍的現(xiàn)象。例如，有的客戶在申請“住房抵押貸款”時(shí)被迫購買理財(cái)產(chǎn)品，或者是辦理房貸保險(xiǎn)，這些產(chǎn)品之間不具有合理的關(guān)聯(lián)性，但是均有利于銀行機(jī)構(gòu)本身利益，是典型的濫用市場支配地位行為。

除了上述兩種比較典型的濫用市場支配地位行為外，還存在拒絕交易行為和差別對待等情形。拒絕交易是指經(jīng)營者沒有正當(dāng)理由拒絕與交易相對人進(jìn)行交易，差別對待指的是沒有正當(dāng)理由對條件相同的交易相對人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇。拒絕交易與差別對待從行為的外觀形態(tài)上很容易認(rèn)定，但是要考慮銀行的正當(dāng)理由。以差別待遇為例，出于競爭和經(jīng)營策略的需要，大多數(shù)的銀行對不同的客戶都會(huì)提供有差別的服務(wù)待遇，反壟斷法意義上的差別待遇強(qiáng)調(diào)的是對條件相同的交易對手采取不同的交易手段和條件，因此在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中重要的是如何去判斷條件“相同”與“不同”的客戶。例如，央行規(guī)定商業(yè)銀行存款利率可以最高上浮10%，即基準(zhǔn)利率的1.1倍，因此有的銀行規(guī)定一次存入10萬元以上并且存期在3年以上的可以享受利率上浮10%的待遇，這種對不同客戶實(shí)施的差別待遇應(yīng)是合理的經(jīng)營手段。

(三)規(guī)制銀行業(yè)濫用市場支配地位行為的思路

通過上面的分析可以看到，盡管劃分相關(guān)市場是非常重要的執(zhí)法環(huán)節(jié)，但是準(zhǔn)確劃分卻不是一件容易的事情，使用的標(biāo)準(zhǔn)、方法、角度等因素均會(huì)對相關(guān)市場的界定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，直接影響到濫用市場支配地位行為的認(rèn)定。在濫用市場支配地位行為的案件審理中，一般由原告承擔(dān)界定相關(guān)市場的證明責(zé)任，如果法院審理時(shí)過分強(qiáng)調(diào)相關(guān)市場界定的準(zhǔn)確性，往往會(huì)忽視行為的違法性。實(shí)踐中，有的企業(yè)具有強(qiáng)大的市場力量，其行為也嚴(yán)重地侵害了消費(fèi)者利益，如果由消費(fèi)者去承擔(dān)相關(guān)市場界定的證明責(zé)任實(shí)際上是很難成功的。因此，在一定的情形下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以適度降低相關(guān)市場界定的精準(zhǔn)性要求，進(jìn)行適度的模糊化處理。［6］在銀行業(yè)濫用市場支配地位行為的認(rèn)定中，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)濫用行為的認(rèn)定，也就是說在該類案件中，如果銀行機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重侵害消費(fèi)者利益的行為，那么即使是無法很準(zhǔn)確地界定相關(guān)市場和市場份額，也可以直接以違反反壟斷法予以規(guī)制。

三、經(jīng)營者集中控制:發(fā)揮實(shí)際預(yù)防功能——解決銀行機(jī)構(gòu)“大而不倒”的監(jiān)管困境

壟斷協(xié)議行為和濫用市場支配地位行為針對的是已經(jīng)發(fā)生的壟斷行為，而經(jīng)營者集中控制主要是發(fā)揮反壟斷法的事前預(yù)防功能，防止壟斷力量的過度集中。20世紀(jì)90年代以來，國際銀行業(yè)以前所未有的速度展開跨國界跨行業(yè)的并購浪潮，產(chǎn)生了像花旗銀行、大通銀行和東京三菱銀行這樣的超級(jí)銀行，推動(dòng)銀行朝著業(yè)務(wù)全能化和服務(wù)全球化的方向發(fā)展。［7］反壟斷機(jī)構(gòu)的審查仍然是銀行并購的必經(jīng)程序，但顯然是放松了對銀行并購的管制。2008年起源于美國、席卷全球的金融危機(jī)告訴我們，金融機(jī)構(gòu)力量過度集中、規(guī)模龐大會(huì)導(dǎo)致“太大而不能倒”的金融監(jiān)管困境。

(一)中國銀行業(yè)并購歷史及現(xiàn)狀

1998年，國家開發(fā)銀行、中國投資銀行、光大銀行的并購成為第一起銀行并購案例，該并購?fù)耆窃谡鲗?dǎo)下完成的，缺乏市場化運(yùn)作。2009年發(fā)生的深圳發(fā)展銀行與平安銀行的并購則具有較為重要的意義。

深圳發(fā)展銀行與平安銀行的并購始于《反壟斷法》頒布后的2009年，于2013年初正式完成，但是從公開資料顯示，在整個(gè)并購過程沒有涉及到反壟斷審查。國務(wù)院2008年頒布的《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第三條提到“營業(yè)額的計(jì)算，應(yīng)當(dāng)考慮到銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨等特殊行業(yè)、領(lǐng)域的實(shí)際情況，具體辦法由國務(wù)院商務(wù)主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定”。該規(guī)定明確了金融領(lǐng)域經(jīng)營者集中同樣需要接受反壟斷審查，但是，在2010年開始實(shí)施的由商務(wù)部制定的《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》卻沒有提及金融行業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)的問題。

(二)反壟斷法規(guī)制我國銀行業(yè)并購的主要思路

銀行業(yè)并購理論上與其他行業(yè)一樣應(yīng)受到反壟斷機(jī)構(gòu)的審查，但是由于銀行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所處的重要地位，而且一直受到嚴(yán)格的行業(yè)監(jiān)管，在此情形下，反壟斷審查反而處于比較尷尬的地位，更多是一種程序設(shè)置，而沒有真正發(fā)揮防止市場力量過度集中的作用。例如，美國司法部每年要審核大量的銀行并購案，但大多數(shù)都是以剝離部分資產(chǎn)的形式同意了這些并購。［8］

雖然目前我國銀行業(yè)尚未進(jìn)入并購高潮，但是隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展和競爭的加劇，銀行并購的發(fā)生會(huì)更加頻繁。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以從以下幾方面著手考慮相關(guān)措施。

首先，應(yīng)及時(shí)制訂有關(guān)金融業(yè)經(jīng)營者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。上面分析提到，目前我國反壟斷審查機(jī)構(gòu)尚未有關(guān)于金融業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由于金融業(yè)所經(jīng)營的服務(wù)和產(chǎn)品的特殊性，通用的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)并不適用于金融行業(yè)，而且不同類型的金融機(jī)構(gòu)差別較大，應(yīng)此有必要及時(shí)制訂專門的金融行業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)金融行業(yè)新的發(fā)展和變化，而具體標(biāo)準(zhǔn)的頒布將為反壟斷審查機(jī)構(gòu)參與金融業(yè)并購事宜提供了合法的契入點(diǎn)。

其次，應(yīng)適當(dāng)控制銀行機(jī)構(gòu)的規(guī)模。美國1994年頒布的Riegle－Neal法案是一個(gè)非常重要的分水嶺，在此之前，監(jiān)管當(dāng)局的偏好是“銀行越小越好”，對銀行經(jīng)營的地理范圍是有嚴(yán)格限制的;但在此之后，規(guī)模龐大的銀行不斷出現(xiàn)，并且經(jīng)營的地理范圍不斷擴(kuò)大。［9］隨著全球銀行業(yè)競爭加劇，放寬銀行業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍和地理范圍的聲音越來越強(qiáng)烈，認(rèn)為只有這樣才能更好地維護(hù)本國銀行業(yè)的競爭力。但是，在這種改變的背后，卻忽視了銀行客戶利益的保護(hù)，近年來發(fā)生的眾多案例告訴我們銀行服務(wù)與管理水平的提升并不是與銀行規(guī)模的擴(kuò)大成正比，銀行機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大或許有利于銀行本身的發(fā)展和競爭力的提高，但并不總是有利于客戶利益，而且機(jī)構(gòu)規(guī)模越大產(chǎn)生的監(jiān)管問題和道德問題也越多。因此，反壟斷審查機(jī)構(gòu)理應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立的精神，謹(jǐn)慎地對待銀行業(yè)并購，充分發(fā)揮防止市場力量過度集中的作用，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的利益。

最后，協(xié)調(diào)好反壟斷審查機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。由于行業(yè)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的密切關(guān)系，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管的“獨(dú)立、公正”原則受到實(shí)質(zhì)影響，而反壟斷機(jī)構(gòu)的介入，則可以很好地彌補(bǔ)這一缺陷。在實(shí)踐中，兩者需要密切配合，由于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握最全面的數(shù)據(jù)和資料，這些數(shù)據(jù)和資料對于反壟斷分析是必不可少的。對于銀行并購，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)主要從維護(hù)行業(yè)的穩(wěn)定和提升行業(yè)的競爭力的角度去考慮，而反壟斷機(jī)構(gòu)則主要從維護(hù)行業(yè)競爭結(jié)構(gòu)和消費(fèi)者利益的角度去考慮，不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以起到相互制衡的作用，最終都是有利于中國銀行業(yè)和消費(fèi)者的利益。

［1］滿夏.銀行免除部分服務(wù)收費(fèi)利好甚微［EB/OL］.http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/20110324/08149584924.shtml.

［2］歐陽潔，尹世昌.媒體曝光銀行亂收費(fèi):故意制造混淆讓人犯錯(cuò)［EB/OL］.http://finance.sina.com.cn/china/jrxw/20120412/071811804656.shtml.

［3］尚明.對企業(yè)濫用市場支配地位的反壟斷法規(guī)制［M］.北京:法律出版社，2007:37.

［4］付中，閆新紅，楊予諾.天價(jià)對賬單惹官司［EB/OL］.http://money.163.com/12/0308/16/7S3B8GNC00253B0H_4.html.

［5］楊汛.存款證明各家銀行相差數(shù)倍［EB/OL］.http://money.163.com/12/0306/03/7RSO4E7N00253B0H.html.

［6］仲春.互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷執(zhí)法中相關(guān)市場界定［J］.法律科學(xué)，2012(4):126－138.

［7］銀行業(yè)兼并浪潮漸進(jìn)［EB/OL］.http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_yhyj/20060612/09582643064.shtml.

［8］Panel DiscussionⅠ.Development of Bank Merger Law［J］.Fordham Journal of Corporate ＆ Financial Law，2008，13(4):511－547.

［9］Carl Felsenfeld.The Antitrust Aspect of Bank Merger:Introduction［J］.Fordham Journal of Corporate ＆ Financial Law，2008，13(4):507 －509.