王禎昌

(廣州開發(fā)區(qū)蘿崗區(qū)審計局，廣州 510530)

長期以來，財政審計制度具有行政型特征，主要表現(xiàn)為黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督下的審計機關(guān)與被審計單位之間的內(nèi)部行為，只有黨委、政府、人大、審計機關(guān)、被審計單位能獲悉財政審計信息，這類群體也構(gòu)成了傳統(tǒng)的財政審計利益相關(guān)者。2003年，審計署刮起了“審計風(fēng)暴”并首度公開審計報告，財政審計逐漸進入社會公眾、媒體的視野，新興的利益相關(guān)者產(chǎn)生，這類群體對財政審計的期望和要求越來越高，推動著財政審計制度的完善和發(fā)展。不可忽視的是，在經(jīng)濟全球化背景下，信用評級牽一發(fā)而動全身，成為了國際金融危機和歐洲主權(quán)債務(wù)危機的導(dǎo)火索，有時會直接導(dǎo)致一國財政經(jīng)濟面臨“崩潰”邊緣，國際信用評級機構(gòu)這一潛在的、新興利益相關(guān)者的利益，關(guān)系著一國財政經(jīng)濟安全和預(yù)算制度的可持續(xù)發(fā)展，必須予以關(guān)注。

一、我國財政審計的利益相關(guān)者

(一)利益相關(guān)者理論綜述

美國原斯坦福研究所將利益相關(guān)者定義為，“利益相關(guān)者的支持是組織存在的必要條件，沒有利益相關(guān)者，也就沒有組織”。Freeman認(rèn)為，“利益相關(guān)者可以影響公司目標(biāo)的實現(xiàn)，而且也受公司目標(biāo)實現(xiàn)影響”。Margaret M.Blair將其全面準(zhǔn)確地定性為，“利益相關(guān)者是承擔(dān)剩余風(fēng)險的人或集團，這類群體向企業(yè)貢獻專用性資產(chǎn)”，因此，利益相關(guān)者作為企業(yè)專用資產(chǎn)的投入者，有權(quán)在面對企業(yè)成果時享有相應(yīng)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。

國內(nèi)外學(xué)者對利益相關(guān)者有不同分類，最具代表性的是多維細分法和Mitchell評分法。多維細分法的代表是Charwham、Wheeler等，Charwham將利益相關(guān)者分為契約型利益相關(guān)者和公眾型利益相關(guān)者，依據(jù)是利益相關(guān)者與企業(yè)所簽訂合同的不同性質(zhì)。Wheeler將利益相關(guān)者分為四類:一級社會性利益相關(guān)者、一級非社會性利益相關(guān)者、二級社會性利益相關(guān)者、二級非社會性利益相關(guān)者，依據(jù)是社會性維度和與企業(yè)的關(guān)系兩類指標(biāo)。［1］國內(nèi)學(xué)者關(guān)于利益相關(guān)者分類的主要代表是萬建華、戴志望、陳建，他們根據(jù)利益相關(guān)者與企業(yè)的契約關(guān)系，將其劃分為第一級、第二級利益相關(guān)者。［2］

(二)我國財政審計的利益相關(guān)者分類創(chuàng)新

借鑒國內(nèi)學(xué)者萬建華等對利益相關(guān)者的分類定義，可以對我國財政審計的利益相關(guān)者進行分類，依據(jù)是否存在直接影響關(guān)系，比如領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系、審計關(guān)系等，將我國財政審計的利益相關(guān)者劃分如下:

第一級利益相關(guān)者，也是傳統(tǒng)利益相關(guān)者及直接利益相關(guān)者，包括本級黨委、政府、人大、審計機關(guān)、被審計單位，這類利益相關(guān)者密切相關(guān)，構(gòu)成正式的影響關(guān)系。根據(jù)“一級政府、一級財政、一級審計”的原則，本級黨委、政府不僅領(lǐng)導(dǎo)審計機關(guān)，還領(lǐng)導(dǎo)被審計單位，可以對財政審計直接施加影響，也是影響審計獨立性的重要因素;人大監(jiān)督政府是人大的權(quán)利、職責(zé)，每年度政府應(yīng)向人大提出年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計報告，人大理論上代表人民，受人民委托而成為財政審計的重要影響力量;審計機關(guān)是財政審計的實施主體，財政審計審哪些單位，審的程度如何，審計機關(guān)有很大的自由裁量權(quán)，在財政審計上具有相當(dāng)大的話語權(quán);被審計單位是被審計機關(guān)實施審計的對象，是審計監(jiān)督的博弈主體，財政審計的結(jié)果如何，被審計單位有權(quán)提出意見反饋?；谏鲜龇治?，這些第一級利益相關(guān)者對財政審計能施加正式的影響力。

第二級利益相關(guān)者，也就是新興利益相關(guān)者及潛在利益相關(guān)者，包括社會公眾、媒體、國際信用評級機構(gòu)等。這類利益相關(guān)者往往不是財政審計的核心利益相關(guān)者，對財政審計沒有正式的、直接的影響關(guān)系，其發(fā)揮作用的路徑是影響財政審計的國內(nèi)外經(jīng)濟政治環(huán)境以及社會輿論導(dǎo)向等，對財政審計施加外部性影響。在民主法治不健全、監(jiān)督機制地位不夠凸顯的環(huán)境下，在國際經(jīng)濟全球化程度不高、受國際經(jīng)濟形勢波動影響不夠突出的情況下，這類利益相關(guān)者默默無聞，其利益和影響被忽視，幾乎成為邊緣性利益相關(guān)者。但是，近年來國家審計日益倍受關(guān)注，“審計風(fēng)暴”、“債務(wù)危機”、“土地財政”等頻頻影響著人們的生活，新的利益相關(guān)者異軍突起，成為影響財政審計的新興力量。

根據(jù)上述分析，我國財政審計的利益相關(guān)者分類如表1。

表1 我國財政審計的利益相關(guān)者分類

二、基于利益相關(guān)者理論視角的我國財政審計問題

(一)我國財政審計制度權(quán)力控制機制不健全

1.審計監(jiān)督獨立性差。我國行政型的審計體制缺乏獨立性，主要表現(xiàn)在人員不獨立、經(jīng)費不獨立、業(yè)務(wù)不獨立，［3］審計機關(guān)自身難以完全控制財政審計情況。

2.財政審計問責(zé)制未建立。我國財政審計制度出現(xiàn)了“屢審屢犯”現(xiàn)象，這與預(yù)算問題處理處罰力度不夠、預(yù)算責(zé)任不落實有很大關(guān)系。［4］根據(jù)我國現(xiàn)行監(jiān)督制度，對事的處理和對人的處理并非是由一個職能部門完成的。國家審計機關(guān)沒有司法權(quán)，對審計結(jié)果中人的處理只能移交紀(jì)檢或司法部門，只能對審計結(jié)果中有關(guān)財務(wù)問題下達審計決定。

3.財政審計體系不完整。財政審計體系并未包括全部應(yīng)納入預(yù)算管理的政府性資金。從預(yù)算環(huán)節(jié)看，有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，而我國財政審計只有法律賦予的預(yù)算執(zhí)行審計，預(yù)算編制審計無法可依。從財政審計內(nèi)容看，由于實行的是分稅制財政體制和中央地方兩套審計體制，出現(xiàn)了地方預(yù)算制度不完善的情況。

(二)我國財政審計制度利益均衡機制不完善

1.財政審計主要服從政府利益最大化目標(biāo)。從理性的經(jīng)濟人出發(fā)，主要服從政府利益最大化目標(biāo)，財政審計工作直接受政府領(lǐng)導(dǎo)和控制。政府對財政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實際控制權(quán)和操作權(quán)，審計財政預(yù)算實際上就是審計政府。這樣一來，政府具有干預(yù)財政審計的動機，財政審計或多或少受到干預(yù)，這在一定程度上影響了財政審計其他利益相關(guān)者的利益。

2.財政審計信息不透明。由于各種各樣的原因，我國尚未實行全面的審計結(jié)果公告制度，財政審計結(jié)果還不夠公開、透明，主要體現(xiàn)在審計公告數(shù)量和質(zhì)量不能滿足社會期望，審計結(jié)果公告制度缺乏獨立性，中央與地方審計結(jié)果公告不平衡。

3.財政審計缺乏激勵。目前財政審計制度只有對查出問題的懲罰機制，而缺乏對預(yù)算執(zhí)行好的激勵機制。

三、我國財政審計改革策略

(一)控制導(dǎo)向下的改革策略

1.增強利益相關(guān)者對政府預(yù)算的控制。優(yōu)化財政審計的內(nèi)部控制，提高人大及其常委會對財政審計的政治控制，切實轉(zhuǎn)變?nèi)舜髮φA(yù)算軟約束的被動局面，促進我國民主法治的建設(shè)。增強財政審計監(jiān)督的獨立性，有效防止政府“一家獨大”對財政審計的影響，而當(dāng)前增強財政審計監(jiān)督獨立性最有效的途徑，在于整合監(jiān)督力量，探索建立紀(jì)檢、監(jiān)察、審計合署辦公的體制;從中長期來看，我國財政審計制度改革的方向是實行立法型的審計體制。強化對財政審計的外部控制，有效發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督、社會公眾的民主監(jiān)督、國際信用評級機構(gòu)的外部監(jiān)督。

2.實施審計問責(zé)制度。我國應(yīng)盡快實施審計問責(zé)制度，清晰界定預(yù)算單位違規(guī)的組織責(zé)任和個人責(zé)任，將財政審計結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，屬于預(yù)算部門領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算責(zé)任及經(jīng)濟責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格追究責(zé)任，維護審計的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。應(yīng)進一步明確審計機關(guān)在審計問責(zé)中的權(quán)力，建議在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)規(guī)定中增加審計問責(zé)的規(guī)定;應(yīng)進一步擴大審計問責(zé)范圍，并盡快實現(xiàn)從行政問責(zé)向法律問責(zé)、從組織問責(zé)向個人問責(zé)、從行為問責(zé)到后果問責(zé)的轉(zhuǎn)變。［5］

3.建立全面的財政審計制度。建立所有政府收支審計的制度。財政審計制度應(yīng)將所有政府性資金納入審計監(jiān)督范圍，將憑借公共權(quán)力取得的收入和履行公共職能必需的支出全部納入審計范圍，清晰完整地反映各類政府性資金的收支狀況。構(gòu)建覆蓋全面預(yù)算環(huán)節(jié)的審計制度，建立預(yù)算編制審計、預(yù)算執(zhí)行審計的制度，審計要覆蓋預(yù)算運行的各個環(huán)節(jié)。構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)匹配的財政審計機制。將各級國稅部門納入各級財政預(yù)算執(zhí)行的范圍，有利于地方各級審計機關(guān)完整審計預(yù)算;有利于發(fā)揮審計機關(guān)優(yōu)化資源配置，緩解審計機關(guān)監(jiān)督力量不均衡的矛盾;有利于解決地方各級國稅部門的審計監(jiān)督缺失的問題。

(二)利益導(dǎo)向下的改革策略

1.構(gòu)建利益相關(guān)者參與財政審計的模式。重新構(gòu)建財政審計利益相關(guān)主體的共同治理結(jié)構(gòu)，引入全體利益相關(guān)者積極參與財政審計，關(guān)注所有利益相關(guān)者的利益，確保各類群體應(yīng)有的權(quán)利，在這個過程中充分發(fā)揮利益相關(guān)者積極性，引導(dǎo)他們負責(zé)任地發(fā)揮作用，形成利益協(xié)調(diào)和均衡，達到納什均衡，實現(xiàn)利益相關(guān)者的共贏。

2.建立財政審計征求意見和健全財政審計結(jié)果公告制度。在財政審計立項時，應(yīng)緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的熱點問題以及涉及人民群眾切身利益的問題開展審計，要采取多種形式征集民意。在審計結(jié)果報告完成后，推行審計結(jié)果公告制度，將審計發(fā)現(xiàn)的問題置于群眾的監(jiān)督之下。

3.改進財政審計懲罰與激勵。建立獎罰分明的財政審計激勵機制，應(yīng)對財政審計中出現(xiàn)的問題啟動審計問責(zé)，對相關(guān)單位和責(zé)任人進行處理，必要時開展廉政審計。［6］采取財政審計風(fēng)險評估制度，加大對權(quán)力集中部門和資金、資產(chǎn)、資源密集領(lǐng)域、風(fēng)險點高部門和崗位的審計力度，減少對財政資金量小、預(yù)算執(zhí)行情況好的部門審計力度，在這個過程中充分體現(xiàn)財政審計的利益導(dǎo)向。

［1］陳宏輝，賈生華.利益相關(guān)者的界定方法述評［J］.外國經(jīng)濟與管理，2002(5):14－16.

［2］萬建華，戴志望，陳建.利益相關(guān)者管理［M］.深圳:海天出版社，1998:9－22.

［3］姜永英.我國財政審計制度研究［M］.北京:中國時代經(jīng)濟出版社，2011:9－16.

［4］李星吾.“屢審屢犯”深層次原因分析——兼談預(yù)算執(zhí)行審計的途徑［J］.審計月刊，2007(10):74－78.

［5］廖洪，王素梅.以問責(zé)為基礎(chǔ)的國家審計發(fā)展研究［J］.審計研究，2008(5):28－30.

［6］李友文，索光舉.高校廉政審計的必要性及構(gòu)想——反腐敗制度建設(shè)新探索［J］.嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報，2013(12):28－33.