由虛到實

郭彥龍

摘 要：縣級政府依法行政是全面推進依法行政的核心與關鍵，其中縣級人大的監(jiān)督對于促進縣級政府依法行政是不可或缺的。出于主觀上“人老車破，章子軟”，以及客觀上我國行政管理體制關系不順暢等原因，縣級人大在敦促同級政府依法行政方面作用甚微，處于“虛”的狀態(tài)。從“虛”到“實”需要縣級人大學會監(jiān)督，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督。

關鍵詞：縣級人大；監(jiān)督；依法行政

2008年5月，國務院下發(fā)了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，決定要求我們把加強市縣政府依法行政作為一項基礎性、全局性工作，擺在更加突出的位置。依法行政是依法治國的核心與關鍵，而縣級政府依法行政是全面推進依法行政的核心與關鍵。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。[1]沒有制約的權利會導致腐敗，沒有人會自覺的把權力關進籠子，因此縣級政府依法行政迫切需要外界的監(jiān)督與制約，在我國現(xiàn)行政治體制之下，縣級人大的監(jiān)督是縣級政府依法行政的重要制約力量。

一、縣級人大的監(jiān)督現(xiàn)狀

十八大報告要求，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協(xié)調，加強對“一府兩院”的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督?？h級人大對縣級政府依法行政作用的方式與手段，依照憲法和行政組織法的規(guī)定體現(xiàn)為：一是聽取和審議政府工作報告；二是審查國民經濟和社會發(fā)展計劃以及財政預算；三是審查政府行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令的履行狀況；四是質詢和詢問；五是視察、檢查和調查；六是處理公民申訴、控告和檢舉，通過處理公民來信來訪，發(fā)現(xiàn)行政機關工作中存在的問題，以督促其改正；七是對政府組成人員的罷免。憲法和法律賦予縣級人大監(jiān)督權，在現(xiàn)實中縣級人大監(jiān)督的工作處于什么狀態(tài)？可以用一個字概括——虛，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）縣級人大監(jiān)督缺位?？h級政府公款買車、公款吃請、公款旅游、年底突擊花錢等違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象隨處可見，縣級人大常委會卻視而不見，未能真正監(jiān)督。此外，在行政權力私有化監(jiān)督方面，縣級人大也存在缺位，如河南葉縣水利局下屬河道管理所所長利用職務之便，早早為還上學的兒子捧起了“鐵飯碗”，自2008年起每月領取1000多元的工資，該單位未滿18歲就有編制的職工竟有10人，多數(shù)為所長的親戚。[2]此類現(xiàn)象的出現(xiàn)都表明縣級政府濫用行政權力導致違法行政，同時表明縣級人大的監(jiān)督缺位。

（二）縣級人大監(jiān)督形式化?？h級人大對于縣級政府的監(jiān)督流于形式，縣級人大代表的監(jiān)督意識薄弱，未能充分履行人大代表職責。甚而有些人大代表稱，所謂人代會不過是“吃幾餐飯、開幾次會、舉幾次手”，肯定成績多、批評建議少；空話套話多，切中要害少；表態(tài)性內容多，實質性內容少等，[3]這也是“黨委搭臺，政府唱戲，人大鼓掌，政協(xié)看戲”廣泛流傳的真實寫照。

（三）縣級人大監(jiān)督法制程度低。主要體現(xiàn)在監(jiān)督內容不明確，監(jiān)督程序隨意性較強致使監(jiān)督威力大打折扣。目前我國縣級人大對于同級政府的監(jiān)督大多僅限于開會期間聽取政府工作報告，監(jiān)督出現(xiàn)程式化趨向，人大常委會實時監(jiān)督較少。另一方面，對于縣級政府違法行為或對人大決定不履行、對人大監(jiān)督意見不理睬等行為，缺乏相應的處置手段和制裁權，致使縣級人大遇到問題繞著走，不管、不問、不回應。

二、縣級人大監(jiān)督“虛”的原因

縣級人大監(jiān)督缺位，形式化，法制化程度低都是其監(jiān)督虛的表現(xiàn)。縣級政府中工作人員腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，但被人大罷免的官員極少；縣政府及組成部門制定出臺的一些規(guī)范性文件相互打架或與上級法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象不時可見，但被人大或其常委會撤消的是少之又少；一些執(zhí)法人員行政不作為、亂作為，利用手中的行政權“吃拿卡要”，被人大問責的極為罕見。[4]縣級人大監(jiān)督的“虛”，我們認為有以下幾點因素。

（一）“老頭子”是縣級人大部門人員的真實寫照。退二線的政府機關領導占據(jù)了人大常委會大部分席位。大部分代表存在“船到碼頭車到站、退居二線難作為”的消極心態(tài)使得縣級人大對政府是否依法行政的監(jiān)督流于形式，成為簡單的走過場，更有甚者認為人大對政府的監(jiān)督是“多做沒意思，不做不好意思，做一些意思意思”。

（二）關系不順是影響縣級人大對政府依法行政發(fā)揮作用的最主要因素。主要表現(xiàn)為人大與黨委的關系。人大常委會的監(jiān)督對象是本級人民政府、人民法院和人民檢察院。但在現(xiàn)實社會中，由于黨政職能尚未真正分開，人大在監(jiān)督政府是還存有“黨委不點頭，不能監(jiān)督；政府不高興，不便監(jiān)督；遇到大問題，不敢監(jiān)督”的顧慮。

（三）運行機制不健全是制約縣級人大對政府依法行政發(fā)揮作用的重要因素。第一，法律規(guī)定較為籠統(tǒng)。我國現(xiàn)行的關于人大監(jiān)督的規(guī)定大多都是原則性的，進行監(jiān)督標準也不統(tǒng)一，強制性不足，使得人大監(jiān)督執(zhí)行起來存在很多困難。第二，組織結構不健全。有些縣級人大常委會只是“大牌子、空架子、老頭子、軟章子”，正可謂“兵多人少、車破人老、監(jiān)督難搞、吃力不討好”。

三、由虛到實——縣級人大如何促進縣級政府依法行政

（一）進行監(jiān)督前，首要的是明確縣級人大監(jiān)督權適用的條件與范圍，以確保其在法定權限內行使權力。在提出監(jiān)督之時，要確保監(jiān)督主體到位，監(jiān)督客體清晰，監(jiān)督手段具有可行性且合理合法，在此基礎上確定監(jiān)督目標，制定科學的監(jiān)督計劃，從而使縣級人大監(jiān)督規(guī)范化、科學化?？h級人大監(jiān)督某一事項結束之后，應當進行實效評估，從而為其今后的監(jiān)督積累經驗教訓。

（二）縣級人大在監(jiān)督過程中，在搞清事實的基礎上，應當積極尋求解決問題的辦法和措施，幫助“一府兩院”把工作做好。這樣才能使“一府兩院”樂于接受人大質詢。質詢作為重要的監(jiān)督手段，縣級人大應積極運用。提案人須做好深入細致的調查研究，經過查證核實，認定事實清楚的，才能以質詢案的方式提出，沒有經過查證核實的問題，不能作為質詢案提出。與此同時還要加強與被監(jiān)督機關的溝通。通過溝通，使縣級政府認識到，監(jiān)督的目的是為了使人大更好地了解“一府兩院”的相關情況，促進“一府兩院”工作的更好開展。

（三）增強行政主體的法制意識。隨著我國民主法制建設的不斷推進，縣級政府及政府各部門依法行政、依法辦事的意識有了明顯增強。但不可否認，我們地方政府的一些組成人員中，尤其是政府職能部門的一些工作人員中，還存在著法律意識淡薄、法制觀念不強的問題，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、甚至知法犯法的現(xiàn)象時有發(fā)生。要從根本上解決這些問題，一方面，靠加強宣傳教育，引導政府組成人員和政府職能部門的工作人員樹立法制觀念，增強依法行政的自覺性；另一方面，更需要通過強化縣級人大的法律監(jiān)督，加大對政府依法行政行為的檢查，來促使政府組成人員和工作人員增強法制觀念，確保嚴格依法行政。

四、總結與展望

縣級政府作為與廣大人民群眾接觸最為密切的基層政府，其一言一行，一舉一動都代表著整個政府的形象，其是否依法行政對于我國依法治國進程的推進有著至關重要的作用?？h級人大作為縣域內最高權力機關，其是否能夠正視自身地位，在現(xiàn)行體制下是否敢于對政府部門進行監(jiān)督，是否會監(jiān)督，是否敢于監(jiān)督是促進縣級政府依法行政的重要助推力。（作者單位：武漢理工大學政治與行政學院）

參考文獻：

[1] 國務院關于加強市縣政府依法行政的決定，國發(fā)〔2008〕17號

[2] http：//www.jhanju.com/zixun/loushizixun/shehuiredian/2013-05-16/43717.html

[3] 何俊志.制度等待利益——中國縣級人大制度模式研究[M].重慶出版社，2005：152.

[4] http：//npc.people.com.cn/GB/14528/122476/8580884.html