向宏

摘 要：實行績效預算是我國財政體制改革的重要目標，而我國對績效預算的研究尚處于起步階段，制度不健全，規(guī)范的預算績效評價體系尚未建立。本文通過界定績效預算的概念，厘清相關概念之間的關系，在此基礎上分析實施我國績效預算的路徑，為下一階段的預算改革探索道路。

關鍵詞：績效預算；財政支出績效評價；預算績效管理

2000預算年度開始的部門預算改革，標志著我國預算管理制度改革的正式啟動。此后，財政部相繼實施了收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購等多項改革，并取得了較為顯著的成效。但我國的預算管理改革尚處于初始階段，對支出績效問題涉及較少。黨的十六屆三中全會決定指出，財政要“改革預算編制制度，完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督，建立預算績效評價體系?！币蚨七M部門預算績效評價，是下一步深化部門預算改革的重點工作，總體思路是：按照公共財政改革的總體步驟和要求，把績效管理的理念和方法引入財政支出管理中，逐步建立起與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心，以實現(xiàn)績效預算為目標的科學、規(guī)范的財政支出績效評價體系，為遠期引入績效預算探索道路。

一、相關概念

（一）績效預算

雖然績效預算的推行已經有很長一段時間，但西方國家對究竟什么是績效預算并沒有統(tǒng)一的定義。本文采用財政部預算司《績效預算和支出績效考評研究》中的定義：所謂績效預算是一種以目標位導向的預算，它以政府公共部門目標實現(xiàn)程度為依據，進行預算編制、控制以及評價的一種預算管理模式。它以結果為導向，可量化衡量，管理者享有充分自主權，對結果全面報告?？冃ьA算不僅是預算方法的一種創(chuàng)新，也是政府管理理念的一次革命。

（二）預算績效管理

預算績效管理簡稱績效管理，指以績效指標和事業(yè)成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環(huán)節(jié)的政府理財模式。預算績效管理既非績效預算，也非一般的預算改革，而是制度創(chuàng)新，是服務型政府的核心制度之一。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

（三）財政支出績效評價

按照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號第二條，財政支出績效評價（簡稱績效評價）是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益型進行客觀、公正的評價。各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體

（四）需要厘清的關系

財政部組織開展的績效預算管理與改革國際研討會科學界定了績效預算與預算績效評價的邏輯關系：“建立績效預算體系是為了進一步加強公共財政管理，提高財政資金的使用效益，其核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理。

從上述界定中可以看出作為績效預算的基礎組成部分的預算績效評價，必須立足于部門預算改革的客觀現(xiàn)實，在部門預算的指導框架下以預算績效為目標規(guī)劃科學合理的績效評價體系，旨在實現(xiàn)部門預算、績效預算、預算績效評價的整合，提升預算管理的綜合績效。

二、完善我國績效預算的路徑規(guī)劃

績效預算作為一種新的制度，在加強資源分配與政府施政結果的聯(lián)系，強調支出效益方面發(fā)揮了重要作用，逐漸成為國際上政府預算改革的必然趨勢。這也是我國預算改革的最終方向。然而，實施績效預算并不是一蹴而就的事情，還有大量工作要做，筆者認為現(xiàn)階段我國績效預算可以采取以下的路徑規(guī)劃：

（一）完善法律體系，建立良好的法律環(huán)境

西方國家推行績效預算中的一條重要經驗就是完善法律體系，從立法上支持績效預算改革，這對我國同樣適用。首先要修改《預算法》，通過法律形式確定績效預算在預算管理工作中的地位，使得績效預算的開展有法可依。其次制定績效預算準則，準則中應明確指出實施績效預算的主體、目標、績效評價體系構建原則、績效評估工作的要求、績效評估結果的應用等。由于績效預算比較復雜，準則可以分行業(yè)制定。為其這樣，才能增強績效預算實施的規(guī)范性和強制性。

（二）建立績效預算的制度基礎

績效預算是一項系統(tǒng)工程，它涉及到各項相關制度的建立和完善，主要包括公共部門報告制度、公共部門問責制度和以權責發(fā)生制為核算基礎的政府會計制度。只有建立健全了這些制度，才可以保證預算執(zhí)行過程中的有效性，對公共部門行為進行約束，從而保證預算執(zhí)行的效率和預算支出的成果。

1、公共部門報告制度

所謂公共部門報告制度是指為了防止政府的暗箱操作，保證社會成員的知情權、參政權和言論權，通過建立有關的法律法規(guī)，要求政府必須將其一定時期內的行為信息向公共公開的制度。公共部門報告包括政府（整體）報告、預算法案、財政報告、預算執(zhí)行報告、部門報告和審計報告等。公共部門報告反映了財政透明度和受托責任的履行情況。

2、公共部門問責制度

所謂“問責制度”是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度，其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規(guī)范政府權利和官員行為，最終達到監(jiān)督政府的目的。公共部門問責制度是實行績效預算的重要制度基礎，當然在問責的同時還要建立激勵制度。

3、權責發(fā)生制政府會計制度

權責發(fā)生制是指凡當期已經實現(xiàn)的收入和已經發(fā)生或應當負擔的費用，不論款項是否收付，都應作為當期的收入或費用處理；凡不屬于當期的收入和費用，即使款項已經在當期支付，也不作為當期的收入和費用。權責發(fā)生制提高了預算信息的完整和有用性，提高了預算報告的一致性和可靠性，利于政府制定長期政策，在政府預算會計中引入權責發(fā)生制，可以明確政府應承擔的責任，促進形成激勵和約束機制。

（三）完善預算支出績效考評指標體系

構建規(guī)范、科學的預算支出績效考評指標體系是績效預算的核心，是重中之重。一個好的考評體系包括制定明確合理的公共支出績效目標，建立科學規(guī)范的績效考評指標體系，對績效目標的實現(xiàn)程度及實施效果進行考核和評價，并把績效考評指標與預算編制和預算管理緊密結合起來。在整個指標體系中，總指標統(tǒng)領全局，決定了各層級指標的構成，各層級指標分別是上級指標的細化，與上級指標對應，服務于總指標，并最終反映總指標?？冃Э荚u指標的確立是非常難的 ，需要綜合考慮各方面因素，建議可以分行業(yè)設置不同的指標體系。財政部已頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，在這套辦法中詳細規(guī)定了績效考評的目的、內容、績效目標等，這將是今后一段時間績效預算改革的指導性文件，當然這套辦法在實行中肯定會根據實踐進行修訂。

綜上所述，預算改革的最終目標是與國際接軌，推行績效預算，這個過程是漫長的，道路是艱辛的，我們應該在充分吸收、借鑒各國經驗的基礎上，結合我們的國情，建立中國特色的績效預算模式。（作者單位：水利部海河水利委員會海河下游管理局獨流減河防潮閘管理處）

參考文獻：

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[3] 財政部：關于推進預算績效管理的指導意見（財預[2011]416號

[4] 馬國賢：我國預算績效管理改革之路經研究[J]財政監(jiān)督，2009（12）