席丁香

[摘 要]我國現(xiàn)階段的農(nóng)村治理是村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)公共事務(wù)的模式。這種治理模式是歷史的選擇，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。本文通過對(duì)農(nóng)村治理模式進(jìn)行回顧，將我國農(nóng)村治理模式的變遷劃分為三個(gè)歷史階段，并對(duì)每一階段的治理特征進(jìn)行總結(jié)，從而加深對(duì)我國農(nóng)村治理的認(rèn)識(shí)，為當(dāng)代農(nóng)村治理研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；治理模式；政社合一；基層政權(quán)；特征

[中圖分類號(hào)]D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）09 — 0102 — 02

一、問題的提出

在我國九百六十萬平方公里的土地上，農(nóng)村占據(jù)了絕大部分。因此，了解當(dāng)前我國農(nóng)村治理模式對(duì)社會(huì)治理來說至關(guān)重要。筆者認(rèn)為，對(duì)任何事物的探知都必須追本溯源，本文通過回顧新中國建立以來的農(nóng)村治理現(xiàn)狀來探討各個(gè)時(shí)期我國農(nóng)村治理模式的特征。

二、我國農(nóng)村治理模式變遷

（一）新中國成立初期的農(nóng)村基層政權(quán)治理模式

1. 農(nóng)村基層政權(quán)的建立與鞏固

新中國成立初期的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)與土地改革緊密聯(lián)系。土地改革將農(nóng)村分化為地主、富農(nóng)、貧農(nóng)等各個(gè)階級(jí)，并將地主和富農(nóng)視為斗爭(zhēng)對(duì)象，強(qiáng)制性地把地主和富農(nóng)的資產(chǎn)沒收用來濟(jì)貧，為農(nóng)村基層政權(quán)的出現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)條件。1950年12月，政務(wù)院相繼頒布了《區(qū)各界人民代表會(huì)議組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》、《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，之后，《關(guān)于人民民主專政建設(shè)工作指示》也隨之發(fā)布。在這些法律文件的規(guī)范和指導(dǎo)下，我國農(nóng)村的區(qū)、鄉(xiāng)人民政府都普遍建立起來。當(dāng)時(shí)在行政村或鄉(xiāng)政府以下，還有大小不等、形式不同、名稱不一的村級(jí)組織，與當(dāng)時(shí)的總體形式相一致，這些村級(jí)組織具有較強(qiáng)的行政性，直接受鄉(xiāng)政府或行政村的領(lǐng)導(dǎo)與支配。

這個(gè)時(shí)期的農(nóng)村一般都只在鄉(xiāng)一級(jí)才會(huì)設(shè)立黨支部，作為基層黨組織，但是在黨員人數(shù)較多的行政村或自然村，也會(huì)建立黨小組。在東北、華北和西北的廣大解放區(qū)，土地改革在全國解放時(shí)已基本完成，基層黨組織也基本建立，黨在農(nóng)村有了很大發(fā)展，黨的覆蓋范圍已經(jīng)突破鄉(xiāng)一級(jí)，漸漸向人數(shù)眾多的行政村發(fā)展。但在廣大新解放區(qū)，由于農(nóng)村黨員數(shù)量極少，只在鄉(xiāng)一級(jí)建立黨支部，行政村一級(jí)的黨組織基本空白。

1954年1月出臺(tái)的《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》中規(guī)定，地區(qū)遼闊、居住分散的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)以下可由若干自然村分別組成行政村。同年，新中國第一部憲法誕生，并在其中規(guī)定我國的基層政權(quán)是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。隨后，1955年，鄉(xiāng)、行政村統(tǒng)稱為鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政權(quán)成為農(nóng)村的主要基層政權(quán)，行政村成為鄉(xiāng)政府的輔助機(jī)關(guān)。但是隨著合作化的發(fā)展，行政村的功能越來越突出，逐漸成為一級(jí)重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)單元。

2. 新中國成立初期農(nóng)村治理特征

首先，村級(jí)組織行政化特征明顯。建國初期土地改革時(shí)，無論是由解放軍派工作隊(duì)成立的農(nóng)民協(xié)會(huì)，還是抗戰(zhàn)時(shí)期延續(xù)下來的大行政村以及后來與鄉(xiāng)人大的代表選區(qū)復(fù)合起來的小行政村，都帶有明顯的專政色彩，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)貧下中農(nóng)收回并重新分配土地，清算土豪劣紳罪惡的組織保障。無論是軍代表，還是大行政村的負(fù)責(zé)人員以及小行政村的鄉(xiāng)人大代表，都受到鄉(xiāng)政府或更高一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的有力控制，村干部為鄉(xiāng)政府的附庸，由鄉(xiāng)政府任免，并貫徹上級(jí)政府的決議。鑒于此，1954年《憲法》就確立了鄉(xiāng)政府的基層政權(quán)地位，而村則是鄉(xiāng)政府的派出機(jī)構(gòu)。

其次，鄉(xiāng)村組織將農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)濟(jì)組織消融于行政組織之中。隨著土地改革的順利完成，經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展也越來越迅速，其集中表現(xiàn)就是影響廣泛的合作化運(yùn)動(dòng)。從本源上來說，合作社是農(nóng)民為發(fā)展生產(chǎn)而自愿組成的集體經(jīng)濟(jì)組織，但由于政府在合作化過程中起著推動(dòng)和控制作用，使其具有濃厚的行政色彩。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織成為鄉(xiāng)村兩級(jí)黨政組織的具體職能。村級(jí)組織在推進(jìn)合作化過程中，更是成為安排合作生產(chǎn)計(jì)劃、組織生產(chǎn)勞動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，事實(shí)上完全替代了合作經(jīng)濟(jì)組織。隨著合作社的普遍建立，合作經(jīng)濟(jì)組織便消融在村行政組織中，這種全方位管理組織最終發(fā)展為政社合一的人民公社組織。

再者，鄉(xiāng)村黨組織設(shè)立具有以黨代政傾向。與鄉(xiāng)村組織制度明顯行政化特征相適應(yīng)，鄉(xiāng)村黨組織在設(shè)立之初，即有以黨代政的傾向，表現(xiàn)為黨指揮的軍事化、革命化。這種以黨代政傾向在新中國成立初期主治農(nóng)民當(dāng)家作主，以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造等事業(yè)中，起到了一定的作用，但是黨政不分也成為后來人民公社體制的一種缺陷。

（二）人民公社時(shí)期的“政社合一”治理模式

1. 人民公社體制發(fā)展歷程

人民公社體制的初級(jí)形態(tài)，即“一鄉(xiāng)一社，政社合一”的形成還得歸結(jié)到1958年中央出臺(tái)的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。公社實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，其中生產(chǎn)大隊(duì)是管理生產(chǎn)、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的單位，盈虧由公社統(tǒng)一負(fù)責(zé)。人民公社實(shí)行組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化的管理方式，既抓生產(chǎn)又管生活，辦食堂、幼兒園、幸福院、農(nóng)業(yè)中學(xué)等，旨在培養(yǎng)和鍛煉農(nóng)民的集體主義思想。但是，奉行“一大二公”的人民公社化運(yùn)動(dòng)卻帶來了極大的消極影響。一方面導(dǎo)致農(nóng)村基層政權(quán)更加薄弱，另一方面也嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大虧損，人民生活苦不堪言，大規(guī)模饑荒餓死人事件也屢屢發(fā)生。

從1960年10月起，中共中央開始政策調(diào)整，糾正人民公社制度推進(jìn)中的“左”傾思想。兩年之后，中共八屆十中全會(huì)召開，會(huì)議正式通過了我們所說的《農(nóng)業(yè)六十條》。該文件對(duì)人民公社的管理體制做了比較細(xì)致的規(guī)定，規(guī)定人民公社的管理體制既可以是兩級(jí)也可以是三級(jí)，兩級(jí)的話分為公社和生產(chǎn)隊(duì)，三級(jí)則分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。一般而言，公社主要實(shí)行三級(jí)，以隊(duì)為基本核算單位。同時(shí)，該文件也對(duì)人民公社的組織機(jī)構(gòu)和職權(quán)等都作了明確規(guī)定，規(guī)定公社采取按勞分配，多勞多得的形式進(jìn)行分配，并且改變以往的嚴(yán)格化、軍事化控制，允許社員擁有自留地以及經(jīng)營副業(yè)等。這集中體現(xiàn)了對(duì)人民公社初期“左”傾思想的糾正，對(duì)于克服公社化的弊端，穩(wěn)定農(nóng)村形勢(shì)，恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，起到了積極作用。

2. “政社合一”治理模式特征

首先，政治、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)格一體化。人民公社政社合一的組織形式，將行政管理和經(jīng)濟(jì)管理合二為一，公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)組織總攬了行政和非行政的一切事務(wù)。民間的各項(xiàng)生產(chǎn)、生活事項(xiàng)被嚴(yán)格地控制，與軍事化的社會(huì)幾乎沒有差別。此時(shí)的農(nóng)民家庭只是生產(chǎn)合作社的一員，殘酷點(diǎn)說，家庭已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上因?yàn)檠夑P(guān)系而組建成的團(tuán)體，相反它已經(jīng)淪為公社嚴(yán)格控制下的基層管理單位而已。

其次，領(lǐng)導(dǎo)的一元化。毋庸置疑，人民公社中的核心領(lǐng)導(dǎo)非黨莫屬，黨幾乎是人民公社的精神支柱，其不僅在公社設(shè)立黨委會(huì)，而且在大隊(duì)也設(shè)立黨支部。公社黨委干部都由上級(jí)而來，受命于上級(jí)黨委，屬于國家行政官員；而與此不同的是，大隊(duì)書記及其支部成員則屬于農(nóng)民身份，沒有被歸為國家行政官員系列，因而一般只拿工分補(bǔ)貼。黨組織高居公社其他組織之上，統(tǒng)領(lǐng)一切事務(wù)。公社的權(quán)力幾乎完全集中到黨委，其實(shí)最后都集中于書記一人。這種一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制，沒有廣大黨外群眾參與決策的權(quán)力存在。

再者，農(nóng)民對(duì)公社的嚴(yán)重依附性。人民公社生產(chǎn)和生活的半軍事化狀態(tài)，使農(nóng)村嚴(yán)重依附于集體組織，社會(huì)流動(dòng)幾乎完全受阻，農(nóng)民完全被束縛在其居住地，連城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)際之間遷徙的權(quán)力都沒有，農(nóng)民幾乎不存在進(jìn)入城市、改變職業(yè)與身份地位的可能。與人身依附相對(duì)應(yīng)的是農(nóng)民在公社治理中沒有自己的話語權(quán)，在連綿不斷的政治運(yùn)動(dòng)中，農(nóng)民的一言一行都在組織的控制之下，稍有異議便會(huì)遭到專政機(jī)關(guān)的懲罰。

（三）新時(shí)期鄉(xiāng)政村治治理模式

1.改革開放后農(nóng)村治理發(fā)展

20世紀(jì)80年代初期，為了適應(yīng)改革開放的號(hào)召，農(nóng)村的基層政權(quán)也進(jìn)行了相應(yīng)地改變。1982年《憲法》第一百一十一條規(guī)定就對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)做了規(guī)定，稱其為基層群眾性自治組織，村委會(huì)獲得了憲法的認(rèn)可。1986 年9月之后，中共中央又發(fā)布了相應(yīng)文件，全國開始了“撤區(qū)并鄉(xiāng)”和“并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的工作， “鄉(xiāng)政村治”的新格局開始形成?！洞逦瘯?huì)組織法（試行）》頒布后，規(guī)定了村委會(huì)的性質(zhì)、地位、產(chǎn)生方式等，同時(shí)還特別指出鄉(xiāng)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。1998年11月，九屆人大常委會(huì)頒布了經(jīng)過多次審議修改的《村民委員會(huì)組織法》。自此，村民自治制度逐漸走上規(guī)范化和法制化軌道。

20世紀(jì)80年代以來農(nóng)村治理的根本功能仍然是“整合”和“汲取”。直到農(nóng)村稅費(fèi)改革以后才逐漸改觀，轉(zhuǎn)向“建設(shè)”和“服務(wù)”。2004年以后的農(nóng)村改革的主要任務(wù)就是調(diào)整收入分配格局，農(nóng)村治理的根本功能轉(zhuǎn)向了完善農(nóng)村公共服務(wù)。2006年中央決定全面取消農(nóng)業(yè)稅，并且還高度關(guān)注城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提出 “以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”，逐漸開始發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村投入。2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，并進(jìn)一步提出未來農(nóng)村改革的基本任務(wù)，準(zhǔn)備打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、努力建設(shè)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。2014年1月19號(hào)，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中提出要從“加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)、健全基層民主制度以及創(chuàng)新基層管理服務(wù)”三方面來改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

2. 新時(shí)期鄉(xiāng)村治理特征

首先，鄉(xiāng)村治理具有政府主導(dǎo)下多元主體參與的管理特征。西方治理概念所涵蓋的意義是追求公共管理中民主化及效率的提高，追求國家與社會(huì)或政府與社會(huì)的分離，達(dá)到社會(huì)的理想自治狀態(tài)。公民社會(huì)是治理得以實(shí)現(xiàn)的基石和前提。我國農(nóng)民的政治生活具有以下特點(diǎn)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)刺激農(nóng)民政治參與的渴望、農(nóng)村利益格局的改變引發(fā)對(duì)農(nóng)民政治參與的向往，〔1〕農(nóng)民表現(xiàn)出對(duì)公共事務(wù)的高度關(guān)注，但是這種關(guān)注更多寄希望于行政權(quán)威，政府依然是多數(shù)農(nóng)民相信、依靠和運(yùn)用的權(quán)威；農(nóng)民的組織化程度處于較低水平，很少參與過各類社團(tuán)或組織；農(nóng)民的法律意識(shí)淡漠，近一半的農(nóng)民與法律保持一定距離。由此可見，我國鄉(xiāng)村不存在西方治理理論中的公民社會(huì)現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)村治理更多體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的多元主體管理特色，鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。

其次，鄉(xiāng)村治理與發(fā)展離不開國家力量的綜合與協(xié)調(diào)。村民自治制度是國家民主政治建設(shè)的重要組成部分。農(nóng)村各項(xiàng)改革均離不開國家的統(tǒng)籌安排?！霸谵r(nóng)村改革中，中央政府發(fā)揮著統(tǒng)籌全局的作用。只有中央政府出手才可能打破改革的僵局，加快改革的速度，協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系，穩(wěn)定大局，為改革創(chuàng)造比較好的環(huán)境。目前農(nóng)村領(lǐng)域推行的許多改革，如土地制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村醫(yī)療保障改革、金融體制改革等，都必須在中央政府的全力推動(dòng)下才能較好地進(jìn)行?！薄?〕

三、小結(jié)

通過對(duì)我國農(nóng)村治理模式變遷歷史的回顧，我們發(fā)現(xiàn)每個(gè)階段都基于當(dāng)時(shí)的時(shí)代要求具有各自的特點(diǎn)。時(shí)代在發(fā)展，農(nóng)村治理模式也一直不斷地與時(shí)俱進(jìn)，由最先的控制不斷地轉(zhuǎn)向民主以及多元。在治理的語境下對(duì)公民的參與性提出了更高的要求。因此，我們必須要加強(qiáng)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)治理的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的更加效率化、更加規(guī)范化。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐艷晴.中國農(nóng)民制度化政治參與的現(xiàn)實(shí)審視

——以人民代表大會(huì)制度為例〔J〕 .行政論壇.2012，（05）.

〔2〕黨國英.農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型中農(nóng)民的歷史角色〔J〕 .同舟共進(jìn).2008，（12）.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕